广西政府投资管理立法需要研究解决的主要问题

欧 凡 梁晓莹

一、政府投资的定义

广西属于经济欠发达地区，积极争取中央财政转移支付资金支持经济建设是一项长期的投资任务，为增强投资法规制度的统一性和协调性，《办法》宜全区规则统一，即“政府投资，是指在广西壮族自治区行政区域内使用各级财政预算安排的资金进行固定资产投资建设活动”。

二、政府投资的预算约束

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出：“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”“强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”；《中央对地方专项转移支付管理办法》第十五条规定：“属于共担类专项的，应当依据公益性、外部性等因素明确分担标准或者比例，由中央和地方按各自应分担数额安排资金”，如国家发展改革委负责的中央预算内投资，其专项管理办法均明确要求申请投资支持要落实地方配套资金，符合地方财政承受能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务。为此，《办法》对于预算约束的原则应明确“自治区各级人民政府应加强对政府投资资金的预算约束，政府及其部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，不得超出本级财政承受能力安排项目，不得为争取上级政府投资资金、在未落实配套资金的情况下超出本级财政承受能力申报项目。强化国有企事业单位监管，依法健全政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁政府以企业债务形式增加隐性债务”。

三、政府投资的安排方式

为贯彻落实《政府投资条例》，《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》对直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等政府投资方式做了明确规定，即“直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式；资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式；投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式；贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式”，可以直接列入《办法》条文。

四、政府投资决策

（一）审批权限

《国务院关于投资体制改革的决定》要求：“按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限”。

1.按照资金来源和事权划分。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确：“按照‘谁的财政事权谁承担支出责任’的原则，确定各级政府支出责任”“属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补”；《中央对地方专项转移支付管理办法》第十条规定：“每一个专项转移支付对应一个资金管理办法。中央基建投资专项应当根据具体项目制定资金管理办法。资金管理办法应当明确规定政策目标，部门职责分工，资金用途，补助对象，分配方法，资金申报条件，资金申报、审批和下达程序，实施期限，绩效管理，监督检查等内容，做到政策目标明确、分配主体统一、分配办法一致、审批程序唯一、资金投向协调”。按照“谁投资、谁决策、谁审批”的原则，《办法》宜明确：“政府投资项目按照财政管理隶属关系原则上由本级项目审批部门审批，本级及上级共同财政事权出资的项目，按照专项资金管理办法的规定审批”；鉴于交通、水利、能源等领域的专业建设工程，国家和自治区有关部门有其专项管理办法，《办法》对审批权限应增加兜底性规定，即“国家和自治区有关部门对专业建设工程审批有规定的，从其规定”。

2.按照投资主管部门与有关部门之间的职责分工。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》将“政府出资的投资项目审批”调整为政府内部审批事项，审批部门为国家发展改革委；《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》明确交通、水利、能源等专业建设工程设计文件由交通运输、水利、能源行政主管部门审批（审查）。按照各级政府工作部门权责清单，《办法》应对项目审批部门予以明确，即“政府投资主管部门或者政府赋予项目审批权的其他部门”。

（二）审批程序

《条例》对项目建议书、可行性研究报告、初步设计审查内容做了原则性规定，《办法》作为《条例》配套的地方政府规章或行政规范性文件，可以参照国家发展改革委《中央预算内直接投资项目管理办法》《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》，对审批程序在条文中予以细化，同时体现投资审批制度改革要求。

1.明确投资审批流程，规范投资建设程序。项目单位依据项目建议书批复文件，组织开展可行性研究报告编制工作。经批准的可行性研究报告是确定建设项目、开展初步设计的依据。经项目审批部门批准的初步设计和投资概算是项目建设实施和控制项目总投资的依据。

2.防止投资审批工作中的自由裁量权。为严格执行并联审批制度，规范投资审批行为，国家发展改革委等部门联合印发了《全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单》，要求“为防止审批工作中的自由裁量权，各级审批部门不得要求项目单位提供本通知之外的申请材料”“审批管理事项和申请材料清单实行动态管理，投资审批制度改革中，事项有调整的将及时修订和公布”。为适应投资审批制度改革需要，可行性研究报告涉及的法定前置审批手续，可以在《办法》条文中做原则性规定，不做具体描述，即“法律、行政法规和国家有关规定明确作为项目审批前置条件的相关手续”。

3.加强预算约束的审核。《基本建设财务规则》第十二条规定：“项目建设单位在决策阶段应当明确建设资金来源，落实建设资金，合理控制筹资成本。非经营性项目建设资金按照国家有关规定筹集；经营性项目在防范风险的前提下，可以多渠道筹集”，《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》第五条规定：“申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估……重点论证以下方面：……（三）项目资金来源和到位可行性；（四）项目收入、成本、收益预测合理性；（五）债券资金需求合理性；（六）项目偿债计划可行性和偿债风险点……”。

《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》要求：“加强投资项目决策管理。……政府投资项目资金筹措等建设条件落实情况等，要重点加以审查，切实防范……违规政府投资项目盲目上马。涉及举债融资的项目，要将融资方案作为可行性研究论证重点，结合融资结构和项目收益来源，科学规划项目资金平衡方案”。自治区发展改革委、机关事务管理局、财政厅、住房和城乡建设厅《关于规范党政机关技术业务用房建设管理的指导意见》要求：“严格落实项目建设资金来源。在项目可行性研究报告报批阶段，应明确建设资金落实渠道及不同资金渠道的具体筹措额度。财政部门应对项目建设方案中提出的资金筹措方案进行审核，提出审核意见，作为发展改革部门审批可行性研究报告的重要依据”。

按照以上政策文件要求，可行性研究报告的附具文件应明确“财政部门、项目主管部门对资金筹措方案的审核意见”。

4.完善政府投资制衡机制。《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》要求：“转变管理方式，对能够用征求相关部门意见方式替代的审批事项，调整为政府内部协作事项”。因此，可行性研究报告的附具文件，应增加兜底条文，即“涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责，应当审查的其他事项材料”。

（三）投资咨询评估

1.规范报批文件编制，防止违规设置或指定中介服务。《关于做好工程咨询单位资格认定行政许可取消后相关工作衔接的公告》明确：“工程咨询单位资格认定行政许可事项取消后，工程咨询市场准入放开”，项目建议书、可行性研究报告编制未列入《自治区政府部门保留为行政权力必要条件的中介服务事项目录清单》，按照“凡未纳入《目录清单》的中介服务事项，一律不得作为各有关部门行使行政权力的必要条件，不得变相设置中介服务或服务环节，不得以任何形式擅自设置限制性条款或指定中介服务”规定，项目建议书、可行性研究报告编制属于市场化行为，由谁编制由项目单位决定。《建设工程勘察设计管理条例》第七条规定：“国家对从事建设工程勘察、设计活动的单位，实行资质管理制度”，因此，《办法》对报批文件应明确“项目单位可以委托工程咨询单位编制项目建议书、可行性研究报告，初步设计必须由具备相应资质等级的设计单位编制”。

2.按照“独立、客观、公正”的原则，规范投资审批评估评审。《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》规定：“依照规定应由审批部门委托相关机构为其审批提供的技术性服务，纳入行政审批程序，一律由审批部门委托开展，不得增加或变相增加申请人的义务”，《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》规定：“政府有关部门对建设项目实施审批、核准或备案管理，需委托专业服务机构等中介提供评估评审等服务的，有关评估评审费用等由委托评估评审的项目审批、核准或备案机关承担，评估评审机构不得向项目单位收取费用”，国家发展改革委、财政部、国务院审改办《关于加强行政审批中介服务收费监管的通知》规定：“各级政府审批部门在审批过程中委托开展的技术性服务活动，必须通过竞争方式选择服务机构，服务费用一律由审批部门支付并纳入部门预算”。为此，《办法》应对投资审批评估评审作原则性约束规定，即“项目审批部门实施审批管理，需委托专业服务机构等中介开展评估评审等服务的，评估评审费用由项目审批部门承担并纳入部门预算，评估评审机构不得向项目单位收取费用”。

（四）简化特定政府投资项目审批管理

1.不再审批项目建议书的项目。财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，地方政府有权制订本行政区域相关规划，因此，经县级以上人民政府及有关部门批准的发展规划、专项规划、区域规划中已经明确的项目，原则上不再审批项目建议书，项目单位可以直接编制和报批可行性研究报告。

2.关于投资规模较小的项目。《财政部关于固定资产投资报表编报有关问题的通知》已明确“经营性项目投资额在5000万元（含5000万元）以上、非经营性项目投资额在3000万元（含3000万元）以上的为大中型项目；其他项目为小型项目”，《办法》宜直接采用纳入条文，同时明确“国家对大中型、小型项目划分有调整的，从其规定”。

3.关于建设内容单一、技术方案简单的项目。国务院有关部门发布的专业建设工程设计文件编制深度规定、编制办法、编制标准、编制规程以及专项建设管理办法对设计文件编制均有规定，但有的也存在自由裁量权，如住房城乡建设部《市政公用工程设计文件编制深度规定（2013年版）》《建筑工程设计文件编制深度规定（2016版）》规定“对于技术简单、方案明确的小型建设项目，经主管部门批准，工程设计可按一阶段直接进行施工图设计”“对于技术要求相对简单的民用建筑工程，当有关主管部门在初步设计阶段没有审查要求，且合同中没有做初步设计的约定时，可在方案设计审批后直接进入施工图设计”，为进一步深化工程建设项目审批制度改革，山东省住房城乡建设厅印发了《关于缩小政府投资房屋建筑和市政基础设施工程项目初步设计审查范围的通知》，按照设计规模明确“本省行政区域内政府投资中型及以下房屋建筑和市政基础设施工程项目，住房城乡建设主管部门或具有审查权限的部门不再进行初步设计审查”。按照《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条“编制建设工程勘察、设计文件，应当以下列规定为依据：……（四）国家规定的建设工程勘察、设计深度要求”规定，对于建设内容单一、技术方案简单的项目，《办法》可以规定“小型项目，项目单位可以合并编制和报批项目建议书、可行性研究报告（或方案设计），工程设计阶段可以不再审批初步设计，国家有关部门对专业建设工程设计文件编制有要求的，从其规定。缩小初步设计审查的项目范围和设计规模标准由自治区人民政府投资主管部门会同有关行业主管部门制订，报自治区人民政府批准后公布施行”。

五、政府投资年度计划

《条例》第十五条规定：“县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划”，按照财政事权和支出责任划分改革的要求，《办法》宜明确“县级以上人民政府投资主管部门会同财政、行业主管部门研究制定本级政府投资年度计划管理制度，统筹安排、规范使用各类政府投资资金，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接”。

为防止重复申请和安排政府投资资金，政府投资年度计划应当明确“项目名称、项目代码、项目批准文号（项目可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或项目备案文件）、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项”。

六、投资控制

《国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》规定：“对于申请调整概算的项目，国家发展改革委将按照静态控制、动态管理的原则，区别不可抗因素和人为因素对概算调整的内容和原因进行审查。对于使用基本预备费可以解决问题的项目，不予调整概算。对于确需调整概算的项目，须经国家发展改革委组织专家评审后方予核定批准”。

（一）静态控制、动态管理

《建设工程勘察设计管理条例》第二十六条规定：“编制方案设计文件，应当满足编制初步设计文件和控制概算的需要。编制初步设计文件，应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要。编制施工图设计文件，应当满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要，并注明建设工程合理使用年限”，按照投资估算控制设计概算、设计概算控制施工图预算的限额设计原则，方案设计-初步设计-施工图设计，是设计方案不断优化的过程，“静态控制、动态管理”投资控制原则在《办法》条文中应予以明确，即“项目建设实施过程中，项目单位在确保项目使用功能条件下，在原批准投资概算限额内，可以根据工程进度合理调整单项工程或单位工程之间的投资余缺，如调整确有困难时，可以使用预备费予以解决。因国家政策调整、价格上涨、地质条件等原因导致使用预备费难以解决确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计及概算审批部门审查核定”。

（二）区别不可抗因素和人为因素

审查概算调整的内容和原因必须区分客观因素还是人为因素，分清责任，对于概算调增幅度较大的项目，应按照《广西壮族自治区政府投资建设项目审计办法》《广西壮族自治区财政投资评审管理办法》进行审计或财政投资评审。

为此，《办法》条文应明确“申请调整概算的项目，初步设计及概算审批部门应区别不可抗因素和人为因素对概算调整的内容和原因进行审查，概算调增幅度超过原批准概算百分之十的，初步设计及概算审批部门原则上先商请审计机关或财政投资评审机构进行审计或审查，也可以委托社会中介机构进行审查。如有未经初步设计及概算审批部门批准擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案等原因造成超概算的，项目主管部门应界定违规超概算的责任主体、明确责任单位及责任人的处理意见、提出增加投资的资金筹措方案，责任单位和责任人处理意见、增加投资资金来源落实后，初步设计及概算审批部门方予核定批准调整概算”。

七、竣工验收

对于建设工程竣工验收，国务院有关部门发布的专业建设工程竣工验收管理办法均有明确规定，《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》要求：“制定施工图设计文件联合审查和联合竣工验收管理办法。……实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见”。为此，《办法》可以原则性提出要求，即“县级以上人民政府投资主管部门和行业主管部门应建立和完善联合竣工验收工作机制，按照工程建设项目审批制度改革要求，制订本地区、本行业政府投资项目联合竣工验收管理办法，统一竣工验收标准，统一出具验收意见”。◆