村书记“一肩挑”制度下村级财务监督管理研究——基于博弈理论视角

罗振武

一、引言

2019年，中央一号文件明确提出推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。2021年2月，村“两委”如期完成换届选举，村“两委”主职（以下简称村主职）由同一个人担任，可以有效化解村党组织书记与村主任谁为“一把手”的问题，是强化党的领导和推进基层治理现代化的客观要求。但村主职一人掌握党组织的政治领导权与村委会的自治权，原有村书记与村主任相互制衡的制度不复存在。强化对村主职行使村级财务支配权力的监督是必须解决的现实问题。本文从博弈理论视角，研究村级财务监管人员、利益相关者、村主职三方的博弈行为，为财政部门出台加强村级财务监督的制度提供决策参考。

二、研究假设

（一）基本假设

假设1：监管人员、利益相关者、村主职均是“理性经济人”。

假设2：监管人员选择监管的概率为a，放任的概率为1-a。利益相关者选择举报的概率为b，不举报的概率为1-b。村主职选择违纪的概率为c，守纪的概率为1-c。概率区间在[0,1]之间。

假设3：利益相关者选择举报，监管人员将会对村主职采取执纪行动，监管人员采取执纪行动，一定能发现村主职的违纪行为。利益相关者不举报不会给监管人员带来负面影响。

假设4：监管人员的执纪成本为H，处罚村主职给自己带来的处罚收益为S；利益相关者举报的成本为W，获得的外部收益为I；村主职违纪的贪腐收益为E，守纪的额外收益则为0。

假设5：监管人员对村主职的处罚数额为P，处罚系数为α，P=αE;利益相关者外部收益系数为β，I=βE；监管人员处罚村主职的处罚收益系数为δ，S=δαE。

（二）博弈主体分析及假设

1.监管人员负有监督管理职能，需要按照法律法规或村民自治章程履职尽责，监督村级资金的使用。如果监管人员出于自身特殊利益考虑，与被监督者合谋，选择放任。因此，监管人员可以采取监管和放任两种策略。

2.利益相关者主要是村辖区内的村民、村集体以及其他社会力量。利益相关者发现财务问题，可能会明哲保身，选择不举报；也可能因为财务问题的存在侵害了自身利益，选择举报。因此，利益相关者可以采取举报与不举报两种策略。

3.村主职由村民经过选举、上级党委任命产生，“一肩挑”背景下权力极端集中。村主职把自身经济利益摆在首位时，会选择违纪违规套取资金，谋取私利；把村集体的利益摆在首位时，会选择依纪依规使用资金。因此，村主职可以采取守纪和违纪两种策略。

假设在村级财务监管中只存在监管人员、利益相关者、村主职三方之间的博弈，即监管人员和利益相关者之间的博弈、利益相关者和村主职之间的博弈、监管人员和村主职之间的博弈。如果监管人员与村主职合谋，选择放任策略，那么村主职可能腐败贪污，挪用侵占资金，选择违纪策略获得不法利益，但会损害利益相关者的利益。利益相关者如果选择举报策略，监管人员会从放任策略转变为监管策略，村主职随即调整自己的行为，选择守纪策略。

三、博弈主体的决策分析

监管人员、利益相关者、村主职之间构成三方博弈，不同策略下的收益与支出如表1所示。

表1 监管人员、利益相关者、村主职博弈的收益与支出

（一）监管人员收益分析

1.村主职选择守纪，监管人员选择监管，利益相关者选择举报，博弈的结果是监管人员付出监管成本H；2.村主职选择守纪，监管人员选择监管，利益相关者选择不举报，博弈的结果是监管人员付出监管成本H；3.村主职选择守纪，监管人员选择放任，利益相关者选择举报，博弈的结果是监管人员付出监管成本H；4.村主职选择守纪，监管人员选择放任，利益相关者选择不举报，博弈的结果是监管人员节约监管成本H；5.村主职选择违纪，监管人员选择监管，利益相关者选择举报，博弈的结果是监管人员获得处罚收益δαE，同时付出监管成本H；6.村主职选择违纪，监管人员选择监管，利益相关者选择不举报，博弈的结果是监管人员获得处罚收益δαE，同时付出监管成本H；7.村主职选择违纪，监管人员选择放任，利益相关者选择举报，博弈的结果是监管人员获得处罚收益δαE，同时付出监管成本H；8.村主职选择违纪，监管人员选择放任，利益相关者选择不举报，博弈的结果是监管人员节约监管成本H，失去处罚收益δαE。

监管人员的期望函数为：Q1=ab（1-c）（-H）+a（1-b）（1-c）（-H）+（1-a）b（1-c）（-H）+（1-a）（1-b）（1-c）H+abc（δαE-H）+a（1-b）c（δαE-H）+（1-a）bc（δαE-H）+（1-a）（1-b）c（H-δαE）

对a求导数，得到监管人员的反应函数：c=H/（δαE），村主职违纪的概率与监管成本成正比，与处罚力度成反比。

（二）利益相关者收益分析

1.村主职选择守纪，监管人员选择监管，利益相关者选择举报，博弈的结果是利益相关者付出举报成本W，获得收益0；2.村主职选择守纪，监管人员选择监管，利益相关者选择不举报，博弈结果是利益相关者获得收益0；3.村主职选择守纪，监管人员选择放任，利益相关者选择举报，博弈的结果是利益相关者付出举报成本W；4.村主职选择守纪，监管人员选择放任，利益相关者选择不举报，博弈的结果是利益相关者获得收益0；5.村主职选择违纪，监管人员选择监管，利益相关者选择举报，博弈的结果是利益相关者将获得举报奖励βE，同时付出举报成本W；6.村主职选择违纪，监管人员选择监管，利益相关者选择不举报，博弈的结果是利益相关者利益受损E；7.村主职选择违纪，监管人员选择放任，利益相关者选择举报，博弈的结果是利益相关者获得举报奖励βE，同时付出举报成本W；8.村主职选择违纪，监管人员选择放任，利益相关者选择不举报，博弈的结果是利益相关者利益受损E。

利益相关者的期望函数：Q2=ab（1-c）（-W）+（1-a）b（1-c）（-W）+abc（βE-W）+a（1-b）cE+（1-a）bc（βE-W）+（1-a）（1-b）cE

对b求导数，得到利益相关者的反应函数：c=W/（βE），村主职违纪的概率与举报成本成正比，与举报奖励成反比。

（三）村主职收益分析

1.村主职选择守纪，监管人员选择监管，利益相关者选择举报，博弈的结果是村主职履职尽职，贪腐收益为0；2.村主职选择守纪，监管人员选择监管，利益相关者选择不举报，博弈结果是村主职履职尽职，贪腐收益为0；3.村主职选择守纪，监管人员选择放任，利益相关者选择举报，博弈的结果是村主职履职尽职，贪腐收益为0；4.村主职选择守纪，监管人员选择放任，利益相关者选择不举报，博弈的结果是村主职履职尽职，贪腐收益为0；5.村主职选择违纪，监管人员选择监管，利益相关者选择举报，博弈的结果是村主职因贪腐获得额外收益E，同时利益相关者举报，监管人员必须处理，且监管人员选择监管策略，因此对村主职采取执纪行动，处罚数额为αE；6.村主职选择违纪，监管人员选择监管，利益相关者选择不举报，博弈的结果是村主职因贪腐获得额外收益E，同时监管人员主动作为查处腐败问题，对村主职采取执纪行动，处罚数额为αE；7.村主职选择违纪，监管人员选择放任，利益相关者选择举报，博弈的结果是村主职因贪腐获得额外收益E，同时利益相关者举报，监管人员必须处理，监管人员对村主职采取执纪行动，处罚数额为αE；8.村主职选择违纪，监管人员选择放任，利益相关者选择不举报，博弈的结果是村主职因贪腐获得额外收益E。

村主职的期望函数：Q3=abc（E-αE）+a（1-b）c（E-αE）+（1-a）bc（E-αE）+（1-a）（1-b）cE

对c求导数，得到村主职的反应函数：α=1/[a（1+b）+b]，对村主职的处罚系数与监管概率、举报概率成反比。

四、博弈结果分析与政策建议

（一）基于监管人员博弈均衡分析可知：c=H/（δαE）。当监管成本越高时，监管难以全方位覆盖，村主职违纪的概率越大；当村主职违纪时，对其采取执纪行动，处罚的力度越大，违纪的概率越小。即：H越小、δαE越大时，村主职违纪的概率越小。因此，要降低监管人员的监管成本，扩大监管的广度，延展监管的深度。同时，加大违纪处罚力度，打击违纪者，起到震慑作用。

从镇村监管力量来看，纪检组、财政所、村级财务监督管理委员会是镇村监管的主要力量。纪检组行使监督执纪权力，在镇村监管力量中的分量最重，但镇级纪检组中缺少财会专业人员，检查财务问题略显外行，影响检查的效率和效果。村账乡镇代管背景下，容易出现“清单式”报账弊端，乡镇主要审核村级报账资料的完整性，缺乏对经济活动真实性的审查，监管的作用大打折扣。村级财务监督管理委员会是村民自治制度下村集体管理村级事务的重要体现，村级出于自身管理的便利考虑，可能会有选择的推选亲信担任村级财务监督员，从而有损村级财务监督员的中立性。因此，一是要引进财会专业人才，强化纪检组专业能力，加大对财务违规违纪行为打击力度。二是要提高票证虚实辨识能力，定期抽查村级账务，现场核实账实是否相符。三是要坚持村民自治原则，发挥村级财务监督员的作用，扩大财务监督的覆盖面，扫除监督盲点。

从外部监督渠道来看，要充分利用信息技术，公开村级财务使用情况。以微信公众号平台“三湘e监督”为例，能查到村级账务的每一笔账目的明细及附件，公开程度相对较高，但需通过手机客户端操作，部分群众不清楚如何使用和查询。在宣传推广“三湘e监督”的过程中，基层出于各方考虑可能会降低标准。因此，在借助信息技术的同时，要加大监督平台的推广力度，提高群众知晓率、监督覆盖率。

（二）基于利益相关者博弈均衡分析可知：c=W/（βE）。当利益相关者的举报成本越高时，村主职的违纪概率越大；当举报奖励越高时，村主职的违纪概率越小。即：W越小、β越大时，村主职违纪的概率越小。因此，要营造公正有序的社会环境，保护举报者人身安全，鼓励利益相关者敢于讲真话；重赏之下必有勇夫，要加大对利益相关者举报的奖励力度，鼓励利益相关者主动发声。

从成本角度来看，减少举报成本既要减少人际关系和声誉恶化等非物质成本，还要减少举报过程中产生的经济费用。人际关系和声誉方面，利益相关者决定举报与否，必然经过深思熟虑，在明哲保身和维护个人与集体利益之间做出选择，举报则可能遭受村主职的疏远与报复。经济费用方面，举报的渠道越是丰富便利，举报成本越低。因此，一是纪检部门要依规依程序受理利益相关者的举报，对利益相关者的个人信息严格保密，一旦泄露，从严从重查处内部工作人员，降低利益相关者举报的人际关系和声誉风险成本。二是丰富受理举报的渠道，推广互联网举报方式。同时，要避免因数字鸿沟给群众带来不便，每个村设置县级信访举报信箱，由邮政部门负责传递举报信件，降低利益相关者举报的经济成本。

从奖励角度来看，村主职非法所得数额越大，奖励系数越大，利益相关者的额外收益越多。当举报的奖励足够吸引人时，利益相关者举报的积极性会越高。因此，在查实违纪事实之后，要加大对利益相关者的奖励力度，给予经济或物质上的奖励。

（三）基于村主职博弈均衡分析可知：α=1/[a（1+b）+b]。当监管人员监管的概率越大、利益相关者举报的概率越大，处罚系数将越小。这表明村主职希望监管部门的处罚系数越小越好，甚至不处罚。同时，也意味着村主职博弈均衡时，村主职选择守纪获得的正常收益（如：工资、奖金、地位等）要大于违纪获得的额外收益E，且继续担任村级职务或连选连任的可能性会越大，更利于实现人生价值。因此，通过加大监管人员监管的概率与利益相关者举报的概率，能够降低村主职违纪的可能性。一是提高监管人员业务素质，坚决查处违纪行为。二是从制度上让更多村民参与村级事务，扩大监管的群体。三是增强村级财务透明度，方便利益相关者获取村级财务信息。四是加大对利益相关者权益保护的宣传力度，提高利益相关者维护自身权益意识。

五、结论

村级财务管理有序是财政资金充分发挥效益、实现社会公平正义的重要保障，村书记“一肩挑”背景下村主职对村级财务的支配权力受到的限制变少，一旦村主职忽视集体利益，将严重损害利益相关者的利益，也会损害党和政府形象。本文将监管人员、利益相关者、村主职作为村级财务监督管理行为中的三个博弈主体，分析主体之间的相互作用情况，分别计算三个主体的收益与支出，对不同主体期望函数进行求导，得到三个主体的反应函数。通过分析三个博弈主体达到均衡时的状态，从加强监管力量、拓宽监管渠道，保护利益相关者利益、降低举报成本、加大奖励的力度，加大监管人员监管的概率、利益相关者举报的概率等方面提出建议。以上分析基于监管人员、利益相关者、村主职均是“理性经济人”的假设，在现实生活中，这些群体并不是完全的理性经济人。因此，将政治可靠、品德高尚等作为村书记选拔的标准，不断增强村书记为民服务的意识，筑牢村级财务监督管理的制度笼子，才是长久之计。