港口突发事件全面应急管理研究

曹兰娟 陈梦婷

(1.浙大宁波理工学院机电与能源工程学院，浙江 宁波 315100；2.武汉理工大学安全科学与应急管理学院，湖北 武汉 430070)

0 引言

港口作为国家海上交通运输枢纽、货物的集散中心，在服务国民经济和推动社会发展方面发挥着极其重要的作用。我国拥有1.8万公里的大陆海岸线，80余个沿海港口，港口货物和集装箱吞吐量总和连续多年位居全球第一，上海连续十一年保持了全球最大集装箱港口的地位。乘着港航业快速发展的东风，国内众多港口规模不断扩大，港口突发事件应急管理显得尤为关键。港口突发事件的频发不仅使港口企业自身的正常运营遭受严重影响，还直接或间接地影响其他行业相关业务，而且这些负面影响还会逐级递增传导，既威胁国家社会稳定与经济发展，又对政府的管理体制和管理能力提高提出了巨大的挑战。因此，本文应用了全面应急管理理论，为应对港口突发事件提供理论支撑与解决方案，提高港口应急管理的工作水平。

1 港口突发事件应急管理现状分析

港口突发事件具有多样性、突发性、威胁性与紧迫性等特点，发生地点的特殊性决定了其特有的形成原因和影响方式，因此，港口突发事件是指在港口生产经营过程中突然发生的，对港口正常生产经营和设备安全有不利影响或潜在威胁的特殊突发事件。港口突发事件包括水运设施工程突发事故、危险货物事故、突发群体性事件、保安事故、引航事件、突发公共卫生事件、自然灾害、旅客紧急撤离事故、应急运输事故等九种事故。2012年，天津港发生了一起特大火灾爆炸事故，造成直接经济损失68.66亿元。此次灾难暴露出相关公司无视安全生产的主体责任，将危险化学品随意堆放，存放过程中监管不力，安全管理混乱，职责履行不到位等现象，同时也反映出应急部门之间不能较好的协调配合，消防应急体系不完善，缺乏可行的应急指挥系统，应急物资供应不足等问题。2017年，散货船“顺锦隆”与“锦泽轮”在广州港南侧发生严重碰撞，“锦泽轮”在航道沉没，船上的14名船员中，除2名船员获救外，其余12名船员下落不明。2018年，福建泉州码头一艘运输化学品的油轮泄漏，官方宣称共造成6.97吨碳九漏入近海。事故发生后处置不当，造成突发舆情事件，酿成民众恐慌与企业的公信力危机。港航业的蓬勃发展，各类突发事件也层出不穷，暴露出应急预案针对性较差、监测预警机制不完善、应急管理组织体系不健全，整体协调能力薄弱等问题，港口突发事件应急管理体系亟待加强。

2 全面应急管理理论的应用

全面应急管理理论由武汉理工大学安全科学与应急管理学院研究团队提出，从内涵出发，抓住突发事件演化的关键本质，着力突出“过程-系统-响应-手段-社会”的五位一体综合管理模式，在现实安全应急实践和理论探索中得到了多方支持和延伸。曹利强设计了食品安全突发事件全面应急管理体系的基本框架，提出实施食品安全突发事件全面应急管理体系设想的具体思路。程鑫等采用全面应急管理理论的基本思想，重新建立地震应急管理社会参与指标体系，运用层次分析法确定了影响社会参与管理有效性的四种主要因素，提出了地震应急管理体系的具体工作要点，对逐步健全地震应急管理工作社会参与管理机制提供了对策意见。李雪峰分析了全球应急管理体系和典型国家卫生应急管理体系的特点，比较了我国应急管理体系的成果和不足，提出了完善我国应急管理体系的七点建议。陈丹涌等基于全面应急管理理论模式，构建基于“情景—应对”的水上交通突发事件应急响应风险决策分析模型，建立应急响应机制和应急流程，有效提高事故应急救援处理的及时性和专业性。

3 基于全面应急管理理论的港口突发事件综合分析

3.1 全过程管理

全过程管理注重将事件细化为分层交错的过程，从过程的生成、交互到最终的结束，都要求标准化地同步参与和监控，并力求风险得到有效控制且损失最小化。

港口突发事件的事前应急管理围绕风险减缓、预案管理、监测预警三个方面展开。由于港口突发事件位置的特殊性，其发生和变化有着自身规律，有效识别港口突发事件风险有助于及时发现港口致灾因子，从而减少港口突发事故的发生。港口应急预案应结合紧急情况的变化和相关法律、法规、政策的逐步完善，加强预案的动态管理，提高预案的编制质量。在港口的日常管理中需多部门联动协调，加强数据与资源共享，逐步实现港口突发事件应急信息共享共用，增强港口监测预警的及时性与有效性，达到确保迅速应急响应的目标。

港口突发事件的事中应急管理围绕决策、指挥、调度和协调四个方面展开。应急工作领导小组第一时间启动应急响应，对港口突发公共事件做出科学决策，有效调动港口的资源并且及时与周边应急管理部门沟通，指挥与协调相关部门完成应急救援、人员疏散、医疗救助等应急任务，实现及时救援及时处置，尽早控制事故次生灾害，避免重大损失。

港口突发事件的事后应急管理可以分为善后处置、恢复重建、应急管理的评价、反馈与改善三个阶段。突发事件结束后，应急管理应该侧重港口恢复工作，做好企业的重建计划，恢复企业生产。应急工作领导小组可以召开讨论会议，分析应急响应过程中的具体情况，吸取教训，总结经验，完善相关体系、流程和应急预案。

3.2 全系统管理

全系统管理强调指挥调度子系统统一指挥，处置实施、资源保障、信息管理、辅助决策等子系统分工协作，加强突发事件防控常态化管理，构建科学有效地全面应急管理系统。指挥调度系统是基于各部门的管理信息系统，为港口指挥救援所需的通信信息服务提供保障，实现资源和信息共享，确保各应急部门的统一指挥和各部门的资源协调，以实现快速应急和科学决策的目标。处置实施系统接收到指挥调度系统信息传输后，当相关数据超过或低于预定义指标值时，启动处置系统，确定港口现场的应急处置实施系统，并向指挥调度子系统提供现场信息。资源保障系统应确保有效整合应急队伍、运输、物资、医疗、资金，公共港口突发事件发生后的公共安全救援设备等。信息管理系统通过整合数据库、预案库等信息，实现监测预警、警情发布、应急联动、应急参考等功能，提高信息管理水平和应急资源组织效率，协调和控制管理，为应急资源处置辅助决策过程提供科学可靠依据。

3.3 全面应急响应

全面应急响应是按照突发事件的性质、严重程度等，对其进行分类分级管理，综合各种资源开展应急联动管理，对特别重大突发事件积极寻求国际协调和全球合作管理。当港口突发事件等级为IV级时，企业应急指挥部安排具体的应急救援工作，各职能部门启动应急响应，加强港口次生灾害监测与预警。当港口突发事件等级达到Ⅲ级及以上时，需要多部门应急联动，企业应急指挥部接警后立即报送给省市级政府，上级派出工作组、专家组支援企业，民政部门为受灾群众提供紧急援助，卫生服务机构第一时间组织医疗队赴一线进行救援工作。其余各部门按照职责分工，做好物资调配、通讯联络、人员安排等工作，开展现场救援处理、污染控制、紧急情况监测、技术支助和其他行动，再根据事件是否得到有效控制，选择结束紧急情况还是提高应急响应等级。当港口突发事件等级达到I级时，企业应急指挥部需要上报给省市级政府，再由其上报至国务院，国务院作出相应工作部署，完成重点工程调度，在24小时内派遣专家组到前线加强技术指导。应急管理部负责应急处置和协调多部门联动，除以上部门的行动以外，财政部为灾区及时提供资金帮助，交通部门为物资运输提供保障等。必要时寻求全球合作，借助相关领域国际组织的力量，以形成最有效地管理。

3.4 全手段管理

突发事件的全手段管理要求从“行政-法律-经济-技术”四个方面采取相应的手段管理突发事件。在日常管理中，港口相关部门应当健全应对突发事件的工作组织体系，完善应急应对工作机制，当港口突发事件发生后，港口应急管理部门应该及时协调多方的力量，多手段齐抓共管。在紧急的状况下，为消除危机，快速恢复港口的正常秩序，政府被赋予超越正常状态的权力。在常态化管理中，政府的紧急情况管理行为受到法律手段的管制，在行使政府权力和保护公民权利之间寻求平衡，需要建立港口突发事件应急管理的法律保障。目前，我国针对港口突发事件管理的法律有《中华人民共和国港口法》《港口经营管理规定》《港口危险货物管理规定》等。

港口突发事件发生后，需要综合运用保险、信贷、财政、税收等经济手段促成应急管理目标，以天津港“8·12”特大火灾爆炸为例，为实现灾后重建与资源赔偿，共有逾百家事故保险业机构参与应急处理，赔付金额预计将超过100亿元。

技术手段主要突出现代科技的应用、信息披露制度的建立和资源保障体系建设等多个环节。建立健全政府信息公开机制，构建整合信息库、数据库、预案库等数据的多元信息管理系统，并整合不同地区和单位的应急资源，形成科学决策、资源共享、优势互补、分工明确、协同配合、高效合理的资源保障体系和应急信息的综合服务平台，充分发挥各大科研队伍的作用，建立应急科技支撑体系。

3.5 全社会管理

全社会管理要进一步深化相关法制建设，形成全员参与机制与群防群治机制。推广应急科普，形成全社会参与应急管理的氛围，实施人员自救互救技能培训，加强应急演习，动员社会力量通过参与应急救援、提供志愿服务等方式积极参与应对突发事件工作，提高社会应急处理能力。