矛盾纠纷调处化解标准化实践路径研究与建议——以湖州市吴兴区社会综合治理省级标准化战略重大试点为例

郑玲 陈旭文 吴新惠 陆芸 陈群

（1.浙江蓝箭万帮标准技术有限公司；2.浙江省方大标准信息有限公司；3.湖州市吴兴区社会矛盾纠纷调处化解中心）

0 引言

加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾，是党中央的重要部署。社会矛盾作为社会风险的重要源头，是防范社会治理风险的“首要阵地”，也是避免局布社会风险事件上升为群体性社会事件的“首道关卡”。

自2019年以来，浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心已从规范化建设进入强化内在运行机制的改革“深水区”，构建风险闭环管控大平安机制的重要性日益增加。本文围绕湖州市吴兴区社会综合治理省级标准化战略重大试点的实践经验，研究总结了其顶层设计体系化、资源管理标准化、调处机制链条化、调处人员职业化、统筹研判数字化的主要做法，以“全链条+数字化”打造系统性建设样板，对以标准化推进社会矛盾纠纷调处化解工作提供共性经验。

1 国内外研究现状分析

1.1 国外研究现状

目前，世界各国和地区矛盾纠纷调处化解主要包括诉讼解决机制、行政司法解决机制、行政申诉解决机制、非诉讼纠纷解决机制（ADR）等方式，经过初步发展阶段（20世纪50～80年代）、鼓励发展阶段（20世纪80年代～2000年）,已进入规范发展阶段（2000年至今），并以非诉讼纠纷解决机制（ADR）为主。但当前ADR并未形成绝对普适性的规律、模式和标准，不同的法律体系、司法模式、政治理念和传统文化对ADR的作用及发展有着深刻的影响，其形式多样，多以专门法、单行法规、法律修改等多种方式进行立法，或建立专门性矛盾纠纷化解制度或程序。

1.2 国内研究现状

国内重大社会矛盾的产生有鲜明的历史阶段性，如20世纪90年代大规模农民工进入城市产生的矛盾、失业下岗的矛盾、劳资纠纷矛盾、计划生育矛盾等。21世纪以来，城市化进入快速发展阶段，开始产生某些新的利益型矛盾，如征地拆迁、物业纠纷、医疗纠纷、城市管理纠纷等矛盾。浙江省自2019年3月提出“县一级要按照‘最多跑一次’改革理念，推行‘一窗受理、一揽子调处、一条龙服务’，努力实现接访、矛盾纠纷化解‘最多跑一地’”，并相继发布了《浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设指引（试行）》《关于建立健全县级社会矛盾纠纷调处化解中心运行机制的指导意见》等政策文件。

目前，浙江省各县（市、区）均已实体化运作社会矛盾纠纷调处化解中心。但从总体来看，县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化改革中存在资源整合不够全面、运行机制不够顺畅、系统运行不够便利等矛盾与难题，标准体系顶层设计仍处于缺失阶段，导致自上而下、由点及面的运行受阻。同时，当前社会矛盾纠纷调处化解的相关标准缺失显著，现存标准主要涉及社会治安治理、网格化管理等，覆盖面不够广，不利于社会矛盾纠纷调处化解工作整体性发展。

2 标准化实践路径分析

构建风险闭环管控大平安机制，打牢安全发展基础，有效防范和化解各种风险，其核心在于资源力量整合、数字化融合应用。通过标准化建设，湖州市吴兴区社会矛盾纠纷调处化解中心体系化、规范化水平持续提升，实现了“三降两升”的目标，辖区群众幸福感、满意度进一步提升。

2.1 体系化构建顶层设计

标准体系在社会矛盾纠纷调处化解工作中具有系统性、指导性、复制推广性的重要作用，湖州市吴兴区紧扣“多元治理、共建共治、系统集成、主动预见、长效治理”五大理念，以“通用基础、资源管理、一窗受理、社会矛盾纠纷多元化解、智慧化解应用”为出发点和着力点，围绕“区中心、乡镇（街道）分中心、片区、村（社区）、网格”多级调处化解运行机制，构建矛盾纠纷调处化解“最多跑一地”标准体系，制定县中心、乡镇（街道）分中心、片区工作站等社会矛盾纠纷调处化解相关湖州市地方标准，实现“多级化解”有标可依，形成“最多跑一地”可操作性的创新成果。

2.2 标准化整合调处资源

调处资源是县级社会矛盾纠纷调处化解中心发挥“总枢纽”作用的重要基础，也是影响中心高效运行的重要因素。一是整合建设资源。制定《社会矛盾纠纷调处化解中心建设规范》内部标准，以“四合院”方式分设社会矛盾纠纷调处化解大厅、信访、诉讼、应急，打造“一个院子解决”的党群合、资源合、民心合、社会合的合文化功能分区。二是统筹调处资源。完善县中心运行机制，统筹部门、社会组织、行业协会资源组建综合性服务团队，打造“两庭、四室、十中心、十调委、十二品牌工作室”调解力量，吸纳40余个调解品牌，实现调解手段、调解领域的全覆盖，推动调处力量由政府主导向社会参与转变。

2.3 链条化构建调处机制

“早发现、早预防、早处置”是落实社会矛盾排查预警机制，将矛盾化解在萌芽状态的重要理念，建立链条化调处机制是有效延伸调处触角、提升调解效率的重要手段。一是建立多级调处阵地。以区中心为核心，实施标准体系相关标准，强化“区中心、乡镇（街道）分中心、片区、村（社区）、网格”的多级社会矛盾纠纷调处化解阵地建设，形成覆盖全区的矛盾纠纷调处化解网。二是建立五级调处机制。优化调解对接、分层协调机制，建立中心内部“闭环”标准流程，实行“窗口即接即调、事权部门内调、系统交接联调、中心牵头协调、区领导交办督调”五级调处机制，打通“站台引导、窗口受理、分流调解、司法判决”四大流程，实现矛盾纠纷“一窗受理”。

2.4 职业化提升调解人员

调解人员素质能力是影响调处成效的核心要素，调解人员职业化是提高调解效率、促进调解行业健康发展的重要路径。一是建立常态化培训机制。制定《专职人民调解员管理办法》和《管理考核办法》，通过业务讲堂、在线答疑、“传帮带”等指导模式，组织窗口人员和调解员参加法治思想、标准化建设、调解业务、系统运用等各类培训，增强人员法治思维和法治方法。二是建立专业化培训机制。建立平安实训基地和吴兴平安学院，打造6层、7000 m、15个实训体验区、200多项实训内容的平安实训中心，制定《安全隐患排查互动学习方案》，依托大数据分析推动各类场景虚拟再现转化为理论研究和日常培训的重要内容。

2.5 数字化推进统筹研判

加快数字赋能社会矛盾纠纷调处化解全过程，推进数字法治多跨场景应用，是时代发展的必然选择。一是打造“云上调处”，采用“互联网+人民调解”矛盾化解调处模式，综合运用省人民调解大数据平台、ODR、“浙里调”等平台，重大矛盾纠纷信息实现实时上报、分类处置、及时交办的闭环管理。二是打造社会风险综合研判平台，衔接“基层治理四平台”，借助城市大脑吴兴平台实现跨部门、跨层级的业务协同与数据共享，集成登记事项查询、跟踪、督办、评价等相关环节，对全区矛盾纠纷进行综合感知、在线研判、提前预警，推动社会矛盾纠纷调处化解工作由“经验决策”向“大数据决策”转变。

3 思考与建议

3.1 坚持以标准化理念完善中心运行机制

资源分配问题是影响社会矛盾纠纷调处化解中心运行效率的主要因素，急需加快省级运行机制指导意见与建设规范的资源融合转化，以标准化、规范化完善自身运行机制。一是构建中心建设运行标准体系，细化《关于建立健全县级社会矛盾纠纷调处化解中心运行机制的指导意见》，从资源管理、“一窗受理”运行、多元化解等角度构建标准体系，自上而下建立体系化的建设服务指南。二是对标制定实施关键标准，加快现有制度文件与标准体系的梳理，采纳应用一批成熟工作流程，制定提炼一批共性关键标准，从硬件建设与软件机制方面分步分批开展标准实施与持续改进工作，以规范化提升群众安全感和政府信服力。

3.2 坚持聚焦聚力全链条多层次调处力量

完善闭环管控的大平安机制，其基石在于“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的基层预防调处体系。一是纵向打通县级调处力量，发挥“区中心、乡镇（街道）分中心、片区、村（社区）、网格”的多级化解力量，强化网格的基层发现和报告能力、村（社区）初步调解能力，将90%的矛盾在分中心以下解决，实现调处力量有效运用。二是横向衔接联动共享，大型矛盾隐患发生具有群体性、类似性的特征，应充分发挥村（社区）、网格矛盾发现的“第一线”优势，加强村（社区）、网格之间的信息传达和共享，做到早预报、早发现、早处理。

3.3 坚持强化调处人才要素保障

“人员职业化、工作专业化、待遇薪酬化”是人民调解员队伍发展的重要方向，应持续加强调解人员素质能力建设，建立健全调解人员职业化发展机制。一是统一调解员基本技能标准，构建调处人员职业化培训体系，建立调解知识基础数据库，开设调处人员专业课程，加强法律法规以及实践案例宣贯，提升调解员复合型综合素质。二是打通调解人员职业化发展路径，健全专职调解工作政策、经费保障体系，完善监督和激励制度，推动人民调解员证等调处专业认可资质管理与综合应用，提升调处工作的社会认同感。

3.4 坚持迭代升级数字赋能技术应用

随着“互联网+”社会矛盾纠纷调处化解模式的全面推进，迭代整合条线系统是提升中心数字化运行效率的必然选择。一是迭代数字化应用，加快各条线系统的互通衔接、数据共享，提高社会风险综合研判的准确性和及时性。优化各类矛调数字化应用场景，丰富、前移和聚合平台功能，提升平台操作的便捷性。二是强化信息保密，落实各级调处链条的保密责任，加强信息泄露处罚力度，通过集成平安通、网上执法平台等基层软件，将工作信息与生活信息合理区分。