“印太经济框架”与东盟国家战略选择

成汉平 刘 喆

2022年5月，美国总统拜登开启了亚洲之行，“对华竞争”被外界普遍视作拜登此行的主要目的。拜登在访问日本时，正式提出了构建“印太经济框架”(IPEF）构想，并宣布已有13个国家承诺加入美国主导的“印太经济框架”，包括澳大利亚、日本、印度、文莱、印度尼西亚、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国、越南，其中东盟国家无疑是这一框架的重点，因为东盟10国中共有7国在列。据统计，13国的经济体量占全球GDP的40%。显然，拜登政府推出的“印太经济框架”把重点放在拉拢东盟国家上，那么，东盟国家对此的态度和立场又是什么？东盟的战略选择最终将会产生哪些不利于中国的影响？

一、美国推出“印太经济框架”的战略意图与面临的挑战

在美国前总统特朗普决定退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)后，美国的“印太战略”在地区经济影响力方面明显不足。拜登上台后，一直就流传着美国正在为“印太”地区制定经济框架的传闻，此次拜登出访正式抛出的所谓“印太经济框架”，可以看作美国在经贸领域重回“印太”地区并欲主导这一地区未来数字经济等领域规则的前奏，并对冲中国参与的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）。当前，美国已将“印太经济框架”定位为其贸易政策的优先事项，希望在制定“应对21世纪经济挑战”的规则方面发挥主导作用。根据美国媒体的披露，所谓“印太经济框架”实际上包括四大贸易支柱：互联经济、弹性经济、清洁经济和公平经济。因此，从经贸领域上看，“印太经济框架”也可以视作是日印澳“四国机制”的升级版，这表明了“四国集团”在美国“印太战略”背景下为追求提升区域影响力所做的努力，尤其是要拉拢东南亚国家与其共同行动，鼓励其接受更多的来自中国内地的产业转移，并企图形成一种新的产销循环，即“产”自东南亚，“销”销往美国，以此抵消RCEP对美国所产生的负面影响。

目前国内现有的学者观点对“印太经济框架”依旧存在着一定的误读，主要有三种观点：一是将美国“印太经济框架”视作正式的自由贸易协定；二是认为“印太经济框架”会直接影响中国与东盟等国家的经贸合作；三是视美国此举为“雷声大雨点小”，没有什么实际利益，对中国不会构成任何威胁。大凡上述三种截然不同的观点，但这些观点均有偏颇。

事实上，虽然“印太经济框架”的直接目的是反制中国不断增长的影响力，提高美国对“印太”地区的发展话语权。然而，该框架目前尚处于倡议的雏形阶段，具体的前景与走向依旧需要观望。“印太经济框架”并不等同于《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）及《全面进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的自由贸易协定，其没有承诺在未来参与取消关税或增加市场准入的谈判。首先，“印太经济框架”可以被理解为美国的一种愿景，这种愿景基于一种战略性的贸易理论，重视美国与特定国家的合作，并将合作聚焦于以产业链安全、数字安全为基调的区域非传统安全，同时在关键的技术竞争领域如半导体与芯片、数字计算、数字经济、人工智能、绿色技术等开展深度合作，这些行业相较于传统的经贸领域而言，有着更多的溢出效应，其也自然而然地具备了更高的战略意义。其次，这也反映了在中美贸易战之后，美国新一届政府在经贸领域思路的转变，其更依赖于国家间合作来与中国进行经贸竞争，并强调建立以美国规则为主导的竞争体系。当前，美国在北美、欧盟已经建立起了基于价值链的经济合作框架，“印太经济框架”倡议的出台，也意味着美国主导的战略性产业价值链的闭环性合作框架正在全球形成。

虽然说从战略上看，美国对中国产业链的孤立政策会给中国未来的高新技术产业造成一定障碍，然而，处在雏形阶段的“印太经济框架”已经面临着诸多危机。

首先，其未承诺取消关税或增加市场准入的谈判，可能会造成与不同国家之间尤其是中小国家就具体合作领域谈判意愿不足的现象，加之一些高新技术产业的准入门槛较高，而不少东南亚国家难以达到这些最低门槛，因而美国能否在“印太”地区实际推动这些合作还有待观望。其次，“印太经济框架”并非一种基于规则并且具有约束力的承诺框架，在缺乏争端解决机制的背景下，该框架虽然增添了一定的灵活性，但同时也显得松散与脆弱，可能会导致相关合作在执行层面大打折扣，效果不彰。再次，从以往的实际操作经验上来看，特朗普政府推出的“蓝点网络”（BDN）以及2021年拜登政府提出的“重建美好世界”倡议（B3W）都是为了对抗中国的“一带一路”倡议而创立，然而迄今为止，上述两项计划要么胎死腹中，要么变成纸上谈兵，都未造成太多实质性的影响，在美国国内民众反全球化情绪上升及经济焦虑的背景下，美国政府如何将“印太经济框架”与国内政策相协调也是需要解决的问题。按照各方达成的协议，“印太经济框架”定于2023年春季正式生效运营，但最大的变数在于2022年11月的美国中期选举，一旦共和党方面获得了参众两院的多数席位从而控制国会，共和党对“印太经济框架”的认可程度便事关这一框架的前途。尽管总统仍可以行政命令的方式绕过国会签署生效，但如果只是总统行政命令而非美国参议院支持的条约，它的长期性前景可能会受到损害，因为一旦总统任期结束也就意味着这一框架的终止。就目前仅剩30%支持率的拜登本人来说，如果希望谋求连任，除非未来不到两年的时间中出现重大事件导致惊天逆转，否则连任成功比登天还难。

二、东盟国家对“印太经济框架”的战略选择

2022年2月，拜登政府推出了新版“印太战略”。在新版计划中，东南亚地区成为一块重要的政治版图。在随后进行的美国—东盟峰会上拜登又声称，美国要“成为东南亚强大、可靠的合作伙伴”。显然，东盟国家是“印太经济框架”的重点。基于务实外交的立场，“印太经济框架”无疑也给东盟国家提供了更多融入全球价值链及发展高新技术产业的机遇。虽然东盟国家可以从“印太经济框架”中获益，然而东盟传统的大国平衡政策也决定了东盟国家更注重实际的经济效应而非政治目的。此次作为东盟轮值主席国的柬埔寨未加入“印太经济框架”，显示了东盟避免中国及国际社会误解东盟支持“印太经济框架”的立场，同时也意味着在中国对东盟保持绝对经贸优势的前提下，加入“印太经济框架”是东盟国家对美国的一种平衡外交手段。2022年前两个季度，东盟依然是中国最大的贸易伙伴。总体上来看，东盟国家对美国“印太经济框架”的选择有以下三种不同的态度。

一类是希望借此机会提升本国经济。如新加坡、菲律宾等国基于与美国的特殊关系，对美国的“印太经济框架”比较积极。其中，新加坡是东盟国家中最先对“印太经济框架”进行表态的国家。新加坡总理李显龙表示：“我们鼓励东盟更多地参与‘印太经济框架’，我们希望美国直接邀请东盟成员国参与这一努力。”对新加坡而言，“印太经济框架”不仅仅是加深与美国经济合作的重要平台，新加坡自身经济发展对数字贸易、贸易便利化、供应链弹性以及能力建设存有很大的需求。因此，新加坡未来在数字能力建设和加强区域连通性及物流基础设施等方面，很可能成为美国“印太经济框架”在新加坡的先入领域。菲律宾新政府上台之后明显调整其对美政策，新总统小马科斯将会访美，并会谈及“印太经济框架”等问题。而在杜特尔特时期，其任内从未正式访问过美国。在菲律宾新政府上台的背景下，菲律宾可能会侧重于“印太经济框架”下的贸易、中小微企业发展、数字经济、供应链弹性、环境可持续性和基础设施投资等具体项目的对接。

另一类是希望在地缘和经济层面都获利。越南对“印太经济框架”发表了官方的积极表态，越南外交部发言人认为：“‘印太经济框架’处于正确的方向，必将促进提升积极有效的经济环境，为人民带来实际利益，为国家及地区带来安全与和平。在全球范围内，越南的目标是在该地区建立一个独立和自力更生的经济体，并在诸多方面积极与世界接轨。”从现状来看，在经贸层面，越南对中国的依赖程度明显大于美国。因此，越南的声明有在经贸领域向美国靠拢并减少对中国经贸依赖的战略意图，近年来因为中越两国新冠肺炎疫情的防疫政策完全不同而导致越方大量的运货卡车被困中越边境，越方颇有抱怨，减少对中国市场的依赖是越南上下一直在进行的努力。但是，越南在与美国及其他国家具体的合作层面，依旧存在一个较长的洽谈周期与不确定性。站在长远的角度看，加入“印太经济框架”能令越南更加受益于日韩等国家的产业链布局，一旦日韩的相关数字产业链搬迁至越南或者印度，整个“印太”地区的数字产业链格局将会重塑，这也将使得越南在与中国南海存在争议的背景下能握有更多的地区资源与话语加持，这是越南完全不同于其他东盟国家考虑的地缘方面。此外，在与美国合作上，越美在“印太经济框架”下的合作领域很大可能集中在绿色能源行业以及网络数字信息建设，以发挥越南的地理区位优势以及美国对越南网络安全的要求。

还有一类是对此持有疑虑的国家。如马来西亚、印度尼西亚、泰国和文莱等。马来西亚总理伊斯梅尔·萨布里认为：“新的贸易倡议提供了一个整体结构来解决与伙伴国家的贸易问题。”他进一步指出，“马来西亚准备通过‘印太经济框架’讨论相关问题，以确保成员能够优化框架中概述的经济和战略利益。”虽然这可以视作马来西亚官方对“印太经济框架”的表态，但由于马来西亚向来采取谨慎、柔性的外交政策，并十分注重中国对相关事件的反应，加之马来西亚国内已经出现了很多的批评声音，认为“印太经济框架”下的数字经济条款将破坏马来西亚的隐私、消费者保护、健康、环境、金融、税收和其他重要法规。因此，马来西亚会更注重RECP对其经济发展带来的实效，其很可能是东盟国家内对“印太经济框架”较缓作出实质性反应的国家。由于私营部门和民间社会组织强烈反对泰国加入任何西方发起的自由贸易安排，因此泰国在与西方进行自由贸易谈判时往往非常谨慎。但鉴于“印太经济框架”不是自由贸易协定，泰国也热衷于成为该倡议的一部分。泰国希望参与“印太经济框架”下的四个领域：贸易、供应链、基础设施和脱碳，以及税收和反腐败。印度尼西亚最大的英文媒体《雅加达邮报》载文认为，美国推出的“印太经济框架”旨在对抗中国，不符合本地区国家的真正需求，地区国家不会轻信。文莱是一个微不足道的小经济体，对加入这一框架兴趣也不大。

从目前来看，即便大多数东盟国家在官方措辞上对“印太经济框架”表示了欢迎，然而加入“印太经济框架”依旧处于探索状态。其中贸易支柱的灵活性与准入性也使得部分国家存在疑虑，例如数字经济需要高标准的操作要求与技术支持，并且需要符合本国的法律及一系列政策法规，同时会直接影响到第三方投资者的利益。因此，在具体的贸易支柱选择上，大多数东盟国家实际上依旧存在着愿景不足等情况，这也将直接导致未来在具体项目的推进过程中的法律保护、效率等问题。

三、“印太经济框架”推出之后产生的影响

“印太经济框架”目前尚未成型，其对中国的影响主要取决于该框架供应链领域合作的实质性内容。从长久的角度看，一旦“印太经济框架”成型并付诸实际，对中国将有如下影响。

一是“科技脱钩”将成为可能。“印太经济框架”一旦成型，并被东盟国家以“贸易支柱”的形式最终落实，将对中国的亚太经济影响力及战略空间施加更大压力。尤其是在关键产业上，将缩短中国的价值链与供应链，使中国在“印太”地区面临经济脱钩的风险。当前，美国已经提出了与日本、韩国及中国台湾组建“四方芯片联盟”的计划，以保持美国在相关供应链的操控力与话语权。“印太经济框架”一旦最终到“实心化”的程度，其必然导致中国在高新技术行业受到更多的掣肘，使拜登政府希望的与中国“科技脱钩”得以实现。2022年7月，在首次中东之行中，拜登念念不忘的就是与以色列方面共筑所谓“科技篱笆”，企图堵塞以色列通往中国的科技漏洞。

二是提升了未来“数字冷战”的可能性。在美国全面加大对华战略竞争的背景下，美国不仅仅在供应链安全层面对华打压，其自身也正逐渐加强数字领域的安全建设。2022年3月，美国参议院通过了《下一代电信法案》，其将授权美国组建“下一代电信委员会”，以保证美国在信息领域的全球领导地位。在“印太经济框架”的构想下，美国很可能通过拉拢东盟国家参与相关数字经济规则的制定，并深入参与到东盟国家的数据治理之中，推动相关国家在敏感技术出口管制方面的协调。通过数据隐私、人工智能、金融技术等行业标准的制定来孤立中国，以形成将中国排斥在外的“小集团”。

三是区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）会受到一定程度的削减。从宏观视角来看，“印太经济框架”服务于美国的“印太战略”，在美国加速对华打压的背景下，通过构建小范围联盟机制来制衡中国是美国昭然若揭的目的。美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、美日印澳“四边机制”（QUAD）等机制的实质是美国通过整合“印太”地区伙伴关系来遏制中国和维护自身利益的工具，此举将使得亚太地区地缘政治变得脆裂，弹性的“印太经济框架”在本质上也给了美国一种点对点式操控亚太国家地缘政治、经济的方式，具有封闭性特征。这使得亚太地区的整体利益有分化的危险，并加剧区域间的竞争，弱化中国主导的RECP和现有的CPTPP，对亚太经济建设一体化造成负面影响。

四是在规则制定上进一步“去中国化”。“印太经济框架”和现有的经贸规则相比，除了在贸易领域的高标准之外，还在供应链弹性，基础设施、清洁能源和脱碳，税收和反腐败等其他领域进行了新的探索，这将拓宽经济规则范围，为亚太经济规则提供新的“美式模板”，此举将大大打压中国在东盟的战略空间与区域话语权。

五是影响中国在亚太地区的投资。“印太经济框架”的目的是“去中国化”，因此从长远的视角来看，其必定会从制造、供应和市场等流程中对中国进行全面打压，不排除在美国的唆使下，“印太经济框架”成员国会从投资、产品、企业合作、技术人员流动等方面对中国建卡设禁，围堵中国的双循环通道。这也将直接影响中国的“一带一路”投资建设，以及与东盟、日本、韩国等的贸易往来。

四、中国应对“印太经济框架”的策略

虽然说就目前来看，拜登政府推出的“印太经济框架”缺乏实质性的内容，但是我们也不可以忽视其对中国造成的可能性影响。“印太经济框架”的提出再次提醒中国，在当前美国五花八门的对华遏制措施下，必须时刻保持警惕，在制定中国防范战略的同时，也要保持一定的战术性安排，以确保中国未来的科技安全与国家发展安全。

一是继续深入与扩大开放，巩固亚太市场。加强与东盟国家的经贸与技术合作，以最直接、最实惠的方式落实与推动如RCEP等一系列有利于中国发展的国际经贸合作议程，以合作化解竞争，并且在支持中国相关科学技术、高端科技产品发展的背景下，更加主动地改善中国与东盟的经贸结构，升级中国—东盟价值链，主动塑造中国与东盟关系的未来。同时，充分利用好中国与东盟国家现有的所有合作机制，如10+1、澜湄合作机制、2.0版的中国东盟自贸区、RCEP等，设法主动塑造中国与东盟关系的未来，挤压域外势力插足的空间。

二是提升与东盟战略互信，深化各领域合作。虽然“印太经济框架”的目的是掣肘中国，然而从其表面伪装上看，与中国的发展不存在直接的冲突，这也是东盟大多数国家选择加入“印太经济框架”的重要原因之一。因此，中国应当采取一系列的战术安排，如促进RECP与“印太经济框架”成员国的协调，在“印太经济框架”已经存在的既定事实下，通过更多RECP体系内部互惠手段让相关东盟国家感受到中国的诚意，并且可以在适当时机提出中国版的贸易支柱手段，提高中国在区域供应链的参与度，巧妙化解美国利用东盟国家围堵中国的目的。

三是以智慧城市建设带动数字经济合作，破解“数字冷战”。以中国与东盟国家间现有的智慧城市建设合作为依托，以此前已在部分东盟国家布局的华为5G技术为牵引，全面推进中国与东盟国家的数字经济合作建设，争取先入为主，占得先机，粉碎美国欲与中国打数字冷战的阴谋。

四是高质量推进在东盟的共建“一带一路”项目，放大中老铁路成就。为了推进“亚太经济框架”，拜登政府对地区国家作出了1.5亿美元经济援助的承诺，但这与中国承诺三年内对地区国家投入15亿美元形成了巨大反差。为此，中国应持续高质量推进在东盟国家的共建“一带一路”项目，推出一批标志性的合作工程，如中老铁路、雅万高铁等，让更多的国家从中有获得感，培育其对中国的亲近感。

五、结语

拜登政府打造“亚太经济框架”的阴谋之一便是冲击中国产业链，妄图使中国产业大国的影响力不再，同时谋求与中国脱钩，并企图阻断中国获取高端科学技术的途径。对此，中国应采取针锋相对的举措，如对一些重要产业进行区域调整，合理布局，牢牢掌握这场看不见硝烟的斗争的主动权。