域外四国教育优质均衡的议题及政策旨趣

李睿淼，李曼丽

（清华大学教育研究院，北京 100084）

推动教育高质量发展，保障教育公平，建设优质均衡的教育体系不仅是教育发展的必然阶段，而且也是世界各国普遍的教育追求。但是，推进优质均衡需要兼顾教育公平与质量，协调数量与质量、规模与结构、资源与要素、空间与内容、类别与层次等多种关系[1]，这对政策制定提出了挑战。为有效推进教育优质均衡，在不同阶段应将有限的政策注意力投向哪些关键议题？相关政策有何旨趣？本研究通过考察芬兰、日本、韩国和美国其优质均衡发展不同阶段的政策议题、旨趣及其规律，为教育优质均衡政策的进一步研究提供基础。

一、域外四国教育优质均衡发展的样本选择

教育优质均衡是在基本均衡基础上更高水平的均衡，指向既公平又有质量的教育。公平按类型可分为起点公平、过程公平和结果公平，教育的基本均衡旨在通过人、财、物等资源配置，保障基本的办学条件，实现有学上的起点公平。而优质均衡不仅是物质资源、要素指标上的提升，也不仅是高质量教育机会的平等分配，而且还包括教育过程和结果的全方位均衡，最终实现所有人不论出身背景，都可以实现全面的认知、能力、情感价值发展，以弱化先赋因素对个人发展的影响，让自致因素在其中发挥根本作用。[2]实现教育的优质均衡需要转变发展目标，从平等化、统一化的教育转向追求个性化的教育，因材施教达到差异化均衡，为每个人提供充分施展其天赋和才智的空间。

判断世界上哪些国家达到了优质均衡，需要明确教育优质均衡的标准，并在此基础上采集多国数据来比对分析。本文经过文献研究与筛选[3][4]，选择了经济合作与发展组织（OECD，简称“经合组织”）关于优质均衡的基本界定作为分析标准。国际学生评估项目（Program for International Student Assessment, PISA）将优质与均衡分为两个维度，优质指标采用学科素养的成绩分数来衡量；均衡则以家庭社会经济地位（SES）所解释的阅读素养成绩方差变异百分比作为指标。当社会经济地位所解释的方差变异越小时，说明家庭背景对学生间学习成绩差异的影响越小，即先赋地位对个人发展的影响越弱，该国教育系统也相对更接近结果均衡。国际学生评估项目在2018年基于各国学生的阅读成绩，将经济合作与发展组织成员的均值作为判断优质均衡水平高低的分界线，分析各个经济体的教育优质均衡情况（如图1所示）。

图1 PISA2018各经济体阅读素养成绩和均衡情况[5]

从图1可见，2018年测试中，教育优质均衡地区集中于特定地域和文化圈，包括北欧国家，如芬兰、挪威；东亚国家和地区，如韩国、日本、中国澳门、中国香港；盎格鲁-撒克逊国家，如美国、英国、澳大利亚等。选取典型国家2000年、2009年、2018年3年的数据，分析其近20年成就水平与均衡情况的发展（如图2所示），可以发现：芬兰、日本、韩国近20年教育质量水平与均衡水平虽略有波动，但整体均明显高于经合组织国家平均水平；美国教育质量变化幅度不大，但近年来教育均衡情况有较大水平提升。不同区域的国家在实现教育优质均衡过程中可能走上不同的道路，本研究将分别分析4个样本国家推进优质均衡的过程，探讨教育优质均衡的共同议题和政策旨趣。

图2 样本国家PISA2000、2009、2018阅读素养成绩（左）与均衡情况（右）变化[6]

二、样本国家推进教育优质均衡的历程与路径

（一）芬兰：高质量的全纳教育

芬兰是典型的北欧福利国家，其基础教育以成效卓著和公平全纳享誉世界。早在1921年，芬兰政府就颁布《义务教育法》（Compulsory Education Act），保障每个儿童享有免费义务教育。芬兰全国范围内的高质量综合学校是义务教育阶段优质均衡的基石。20世纪60年代，为破除文法学校价格昂贵和教学方式单一的积弊，芬兰颁布《综合学校法》（Comprehensive School Act）和《基础教育法》（Basic Education Act），将原来双轨的教育体制整合成标准统一的九年制综合学校，以“小规模，强师资，同标准，高自治”的模式开展义务教育。而基础教育阶段学校午餐、教学资源和交通医疗免费等一系列福利政策，保障了几乎所有学生都可以完成综合学校的学习。此外，芬兰在国家层面推行了若干项目以提高教学质量，特别是师范教育改革，大幅提升教师资格的准入门槛，使硕士学位成为教师资格的标准之一。[7]高质量师资奠定了芬兰教育成功的基础，小学教师只有不到10%的申请者被录用，高中教师还要通过学术及思维能力、职业动机、社会技能等多种测试。[8]芬兰这一时期的教育改革逐渐形成了以公立学校为主导的全纳教育理念，将综合学校视为实现社会正义的工具，为全民提供平等的教育机会。

20世纪90年代以来，芬兰社会两极分化扩大，对平等机会的保障和对弱者的关怀不足，是经济合作与发展组织中教育不均衡情况增幅最大的国家之一[9]，因此其教育政策重点关注特殊需要和移民等弱势群体的教育公平与质量问题。1994年，芬兰再次更新了核心课程、《基础教育法》，推行了针对特殊需要学生的“个别教学计划”，实施一人一策的“绑定式”资金分配政策，支持残疾学生有更多机会进入普通班级学习。芬兰国会还颁布了一系列政策法律，如《移民基础教育预备国家核心课程》（National Core Curriculum for Instruction Preparing Immigrants for Basic Education）和《教育机会平等行动计划》（Action Programme for Equal Opportunity in Education），推行了“学习权利”（The Right to Learn）等改革项目，确保每一个儿童都有平等的机会在综合学校中学习，致力于提升教学质量，改善弱势群体的处境。[10]此外，芬兰在新自由主义影响下进行目标管理和评价方式改革，并扩大地方政府及学校、教师的自主权，允许学校竞争生源以获得更多经费。但是，目前芬兰市场化改革进展相对缓慢，教育评估、市场调控和自由择校等影响尚不明显。[11]

芬兰教育在数十年的发展中，逐步完善了广泛参与和全纳包容的教育系统，实现了教育优质均衡。芬兰教育反对将有特殊需要的学习者送到不同的学校，而是建立公平的综合学校，让所有学生都能在正规班级和学校接受教育。这种模式既有保障所有公民入学机会的普惠一面，也有非问责、非标准化、反对外部评价监督，强调分权和学校自治的一面。总体上，芬兰教育弱化竞争而强调合作与信任，支持各利益相关主体的合作来平衡公平和质量的关系。

（二）日本：政府主导下优质教育资源均衡配置

“二战”后，日本以国家力量配置有限的教育资源，出台《教育基本法》《学校教育法》，转变军国教育理念，明确教育机会均等、男女共学原则和学校硬件建设的统一标准。1950年，日本小学入学率已达到99.64%，在全国普及了小学教育。[12]

自20世纪60年代起，日本关注教师资源的质量与配置，出台了一系列法律增加学校教职员数量，改善教师待遇，扶持边远地区教育。政府还以《国家公务员法》确定教师为教育公务员的法律地位，并实行定期流动制度。如日本《东京都中小学教师定期流动实施纲要》规定，除部分情况外，教师凡在一校连续任教10年以上，或新任教师连续任教6年以上必须流动。教师流动政策全国统一，由政府主导，并有严格的程序，使教师可以在城乡之间、偏远与非偏远地区间多向流动任教，从而促进优质师资惠及更多地区。这一时期，日本也通过国家层面的持续投入和政策体系，建立起全国的免费义务教育制度，保障儿童受教育权利。随着经济高速增长，高中教育的机会也稳步增加。1974年，高中入学率突破了90.8%，并在此后一直高于90%。[13]日本以国家统一立法规定教育资源的基本配置要求，建立起亚洲最早和最完善的基础教育系统。

20世纪90年代，日本明确提出培养未来人才，保障教育质量公平，推动中学多样化发展，建立初、高中六年一贯制学校新形态，以更高标准建设信息化学校等。进入21世纪，以国际学生评估项目为主的国际大型测验激发了日本对于基础教育质量的担忧，因此日本基于市场经济逻辑，建立了大规模学业能力评价和结果公开制度，通过排名刺激学校提高质量。尽管2012年日本15%的市教育委员会已经引入了自由择校制度，但政府对教育的管控，特别是在小学阶段仍然很严格，保障每一名儿童公平享有优质教育机会的核心原则仍然没有改变。[14]另外，日本通过多次课程改革并修订新的《教育基本法》，力求培养学生广泛的知识教养及“扎实学力”，解决学生“学力”不足的问题，实现教学质量的提高。

日本政府对教育的强控制，以及对公平和质量的关注程度，在倡导新自由主义的国家中较为少见。[15]日本在教育资源方面由国家立法确定学校的建设标准；在教师方面，以政府统一组织协调的流动制度，配置优质教师资源，保障教师资源在地区间的均衡；在课程方面，则由文部科学省出版《学习课程》等国家文件统一规定学习内容和顺序。

（三）韩国：教育平准化向多样化转型

“二战”后，韩国废除日本奴化教育制度，扩展各级各类学校规模，取消区别性入学政策。至1958年，韩国国民小学入学率达到94.6%[16]，基本实现初等教育的普及。但是，教育资源在地区和城乡间分配不均衡，差异较大，中小学等级区分明显，择校之风盛行。

自20世纪60年代开始，韩国注重教育公平，尝试解决初高中升学考试竞争激烈、学校过于追求升学率、学生课业及补习负担过重的问题，于1974年开始推行“高中平准化”政策，加强学校环境标准化建设，并基于“平等、标准”的统一模式改造全国的普通高中，减轻学生的学业竞争负担。为应对应试教育与校际间差距过大的顽疾，韩国通过初中免试升学制和初中均衡化政策，消除小升初考试和课外补习，并扩充初中学校数量和规模来保障学位；同时在高中改革招生政策，普通高中在学区内随机分配招生，其他类型学校以“学生申请-学校筛选”方式招生。在教师管理方面，韩国基于《教育公务员人事管理规定》，将教师视为教育公务员，要求校长和教师在学区内轮换流动：教师在学校工作4-5年必须在本地区学校进行轮换；而对于包含偏远农村地区的行政区，教师在城市工作8-10年后需要轮换到农村学校3-4年。由于公务员身份，韩国全国的教师工资待遇基本一致，农村、渔村等偏僻地区教师额外享有特别津贴，以保障教师轮换制度顺利进行。[17]这一时期政策虽然强调公平的入学机会，但均一化政策未能完全保障教育设施均衡建设，学生选择权和学校自主权受限，高中教育质量出现下滑。

20世纪90年代，随着全球化、信息化时代到来，韩国政府在新自由主义引领下推进教育改革，从国家战略角度提出“平等而卓越”的理念，鼓励精英教育，在平等基础上追求“竞争、卓越、多样化”，建立多种类型的高中。在高中阶段，韩国强化精英教育，建立4类特殊目的高中（科学高中、外语高中、国际高中、自立型私立高中①韩国教育部于2002年起将一些能够财政自立的高中从平准化政策中排除，指定其为自立型私立高中，赋予一定程度的学生选拔和课程自主权。而下文的自律型私立高中是于“高中多样化300”中提出，在学费裁定、课程设置、招生、管理等方面享有更大的自主权。2011年后，两类学校全部归并为自律型私立高中。），满足国家培养专门人才和民众对优质教育资源的差异化需求。这些学校拥有优越的教育环境、高水平的教师、相对灵活的课程设置以及绝佳的一流大学入学率。2008年，韩国进一步推动“高中多样化300”项目，提出建设300所不同类型的高质量高中（包括自律型私立高中、特殊目的高中、农村寄宿制精品高中），发展精英型职业高中（“达人高中”），并给予部分自律型高中财政、人事、课程等方面较大自主权。[18]同时，韩国政府强化对教育质量的问责，从2008年下半年开始，所有学生须全部参加学力评价考试，并以学校为单位公示评价结果。成绩下降的学校会遭到来自政府、地方和家长的问责，以此激励学校改善教育教学质量。另外，韩国还对英才学生、弱势群体学生提供特别的教育支持。《英才教育振兴法》及系列法令从国家层面构建英才教育体系，通过专门的英才学校和英才班，对具有优秀才能和潜质的学生因材施教。

总体上，韩国以高中教育为政策抓手，围绕考试招生制度，推行义务教育阶段学校平准化发展，并在近些年效法英美鼓励学校多元发展，促进高中教育的差别化、个性化、特色化，但这些措施一定程度上也导致了新的教育不公平问题。近年来，韩国教育部计划废除精英高中，将其统一转并为普通高中。

（四）美国：资源配置市场化与政府问责相结合

19世纪上半期，美国公立学校运动兴起，建立起公共财政支持、州政府管理的免费公共教育系统雏形。“二战”后，美国民权运动走向鼎盛，随着大量移民涌入美国，阶层与族裔间教育机会和质量的差别日益严重，以1954年“布朗诉托皮卡教育委员会案”（Brown v. Board of Education of Topeka）为里程碑，种族隔离学校得以取消。此后“全面的教育机会”作为教育发展的首要目标得到《初等和中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act）、《民权法案》（Civil Rights Act）等多项立法确证，联邦和州政府也通过财政改革着力解决投入不平等的问题，缩小学区间生均支出的差距。这一时期政策重点关注教育资源的分配，保障教育的机会和起点公平。

因学区与家庭背景和族裔高度相关，学区间教育水平差异日渐扩大。20世纪中期，美国教育均衡更多指向提供优质教育入学机会，其改革思路是在加强对学校的投入与改进同时，扩大学生自由选择权，通过市场机制配置教育资源。因此，美国采用学券制（school voucher）和特许学校（charter school）的政策进行教育资源供给，支持学生与家长进行“用脚投票”的市场化选择，以竞争和问责管理提升教育质量。这一时期的政策旨在扩大学生自由选择权，使其平等享有优质的教育机会，并通过资源的市场化配置使学校优胜劣汰，刺激学校自主改革以提升教育质量。

20世纪90年代以来，美国不断加强对教育结果进行问责和监督改进。为回应民众对教育质量的质疑，美国在联邦层面通过一系列法案提高教育标准，如1991年颁布《美国2000年：教育战略》（America 2000:An Education Strategy），设立全国教育标准与测验委员会（National Council on Education Standards and Testing）；1994年颁布《2000年目标：美国教育法》（Goals 2000:Educate America Act），要求制定国家级、州级教育内容与学生学业成就的推荐性标准，为后续的标准化考评与问责制奠定基础。

进入21世纪后，美国一系列法案继续推进高标准与问责制度，强调均衡提升所有学校教育质量。《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act）要求明确初高中在阅读、数学和科学方面的成就水平和进步标准，每年对特定年级进行考试，未达标学校会受到相应惩罚，严重者甚至被关闭或被政府接管。此后，奥巴马政府的《改革蓝图》（A Blueprint for Reform）和《每个学生都成功法案》（Every Student Succeeds Act），进一步增加教育投入，并倡导统一的、符合未来需求的教育标准，强调对学生进步的增值评价。此外，这一时期法案也对特殊群体给予额外关注，重点支持学业表现后5%的弱势学校，并推动“力争上游”（Race to the Top）项目激励教师与领导者。[19]

美国推进教育优质均衡经历了从实现教育机会均等到实现优质教育结果均等的过程，政策上从立法和财政投入角度努力解决族裔间教育机会差异，再以市场化的资源配置方式实现优质教育机会的拓展与自由选择，且重视联邦政府问责干预，以实现教育结果公平。

三、四国教育优质均衡的阶段性与核心政策

（一）四国推进教育优质均衡不同阶段的政策旨趣

四个国家因其政治经济背景和国家文化环境，采取不同的路径推动教育优质均衡。其中。芬兰的均衡本位政策较为典型，美国则是以质量本位为主，日韩前期强调均衡，而近些年更多关注质量。事实上，两种旨趣的界限并非泾渭分明，各国政策也在两者间互相借鉴。但总体上，发展阶段和各时期解决的问题有一定一致性，其各阶段发展和核心政策（如图3所示）普遍可以分成三个阶段。

图3 各国推进教育优质均衡的阶段议题与核心政策

第一阶段是入学机会均等阶段。在这一阶段，四个样本国家面临的主要矛盾是民众对入学机会的普遍需求和教育资源稀缺间的矛盾。因此，各国核心任务是普及免费的义务教育，保障人人享有受教育的权利，实现入学机会均等。这一时期各国普遍基于均衡本位的政策旨趣，着眼于实行有效的投入政策，普及满足基本办学条件的学校网络，解决“有学上”的问题。

第二阶段是教育过程公平与优质资源均衡配置阶段。在这一阶段，各国在普及义务教育和保障基本办学条件的基础上，其核心矛盾转变为民众对优质教育资源的大量需求与有限供给间的矛盾。[20]因此，四个样本国家的政策注重通过合理配置相对有限的优质教育资源，关注教育过程和学校内部质量提升。但各国在具体政策旨趣上存在差异，芬兰、日本、韩国更多基于均衡旨趣，通过综合学校或平准化政策均衡推进学校教育质量提升，加大对薄弱地区投入，或通过教师流动政策使薄弱地区也有机会享有优质资源；而美国基于质量本位旨趣，扩大择校权和学校自主权，强化学校间的质量竞争以激发改进动能。

第三阶段是教育结果公平与个性化教育阶段。在这一阶段，各国须在优质教育资源相对普及的情况下，解决民众差异化需求与优质教育资源单一化供给间的矛盾。这一时期，四个样本国家的政策关注教育结果的优质均衡，不仅力求实现对学生基本能力和学科素养培养上的均衡，而且更加关注个性化多样化发展，因应儿童自身的特征适配其所需的教育。这是充分尊重个体发展需要的高质量教育要求，也是因材施教实现每个人卓越的教育结果公平的追求，是更高水平的优质均衡。因此，各国更多基于质量本位制定相关政策，改革学校治理模式，赋予学校更多自主权，鼓励学校差异化发展，而政府发挥质量监督职能，并为薄弱群体提供专门化的教育支持。

从四国的发展经验来看，教育优质均衡是逐步推进和螺旋上升的过程。政策关注点从资源投入均衡配置转向优质资源配置的选择性与适切性[21]，继而着眼于支持教育内部的质量提升。[22]当然，社会经济与教育质量的发展并非线性推进，不同地区与不同时期面对的问题不同，所采取的政策也存在时期间的交叉，上述阶段作为基本的分期，可以解释四国教育优质均衡发展的一致规律。

（二）四国优质均衡政策的关键议题

尽管四国在政策的旨趣和发展路径上存在诸多不同，但因发展阶段和目标追求上所呈现的一致性，若干核心议题在四国推进教育优质均衡发展、协调教育公平与质量间关系时受到普遍关注，也是四国政策一致的着力点。

1.资源投入与配置方式

资源保障是实现教育基本均衡与优质均衡的共同基础，但资源配置方式因不同阶段的目标与核心矛盾不同而有所差异。从四国经验来看，基本均衡阶段主要依靠物质和人力资源的平等配置，保障基本的办学条件和均等教育机会。但要进一步实现教育优质均衡，不仅在资源投入上须更进一步，而且也应改变资源的均等化配置方式，将资源配置与教育质量提升及学校个性化、特色化发展联系起来。各国政策针对硬件、课程、教师等资源的配置方式，主要可分为两类：一类是政府自上而下统一配置，如芬兰推行基于综合学校的全纳教育，日本、韩国采取统一的平衡性资源配置政策，特别是采用教师流动转岗制度来均衡优质教师资源；另一类是美国以自由选择和竞争来配置资源，设置资金的倾斜性和激励性政策，用市场“看不见的手”来调节教育资源均衡发展。

2.教师发展与教师流动

高素质的校长和教师是推进教育优质均衡的核心主体，是教育质量的根本保证。解决了基本的办学条件均衡，优质教育资源中人力资源不均衡的问题是最需要解决、最难解决的问题。上述四国均重视教师政策，提高师范教育质量和教师资格的准入门槛，也通过教师流动和轮岗，使优质教育资源向薄弱地区辐射。推进教育优质均衡发展，既应扩大高素质校长和教师供给，以提供增量，也要建立教师培训、专业发展、流动轮岗制度，盘活师资存量，通过教师能力提升和优质师资流动，双管齐下促进教育优质均衡发展。。

3.学校治理模式

随着教育优质均衡深入推进，提高办学专业化水平的需求愈加迫切。不同学校各自面临的特色课程设置、教师专业成长等问题，难以通过政府统一的行政命令来解决。因此，四国不同程度地将办学权力下沉，政府简政放权，扩大学校办学自主权，使学校治理向多元共治发展。在推进教育优质均衡过程中，办学条件标准化和办学方式多样化并行不悖。政府主要负责标准制定和组织考评，建立评价问责机制以发挥督导作用，而在办学的具体问题上充分尊重学校自主性，支持学校特色化发展。所以，推进优质均衡应注重治理模式转型，厘清多元主体间的权力与责任，创新监管方式，避免过度干预，推动教育治理和学校管理现代化。同时，推进优质均衡应“造峰填谷”[23]，不仅通过标准化建设提升学校办学条件，而且也应充分发挥优质教育的正外部性，支持绩优学校以强带弱，示范并引领其他薄弱学校的发展。

4.弱势群体补偿

惠及弱势群体，保障特殊或少数群体同等享有获得优质教育的权利，是优质均衡政策的核心价值。罗尔斯（John Rawls）在其著名的正义理论中提出“补偿利益原则”，强调如果起始的收入和财富分配状况不同，那么就应对处于不利地位者进行针对性补偿。因此，四国普遍对贫困、移民、少数族裔、英才儿童等群体制定针对性补偿政策，在融合教育、补偿性教育或是英才教育中增加投入，以有效支持每个孩子的个性化发展。

四、结论与讨论

从芬兰、日本、韩国和美国四国优质均衡政策历程来看，教育优质均衡问题实质上是教育资源分配与高质量发展问题，既涉及当前优质教育诸种要素如何更加公平惠及所有人，也涉及教育如何协调发展以提质增效。因此，总体而言，各国促进教育优质均衡发展的政策核心关注两个目标：均衡资源配置与提升教育质量。

但是，两个目标并非天然调和，通过竞争性、多样化的发展路径刺激教育质量提升，可能会损害教育公平；而采用均等化的投入与发展策略，又不利于刺激自主的教育改进与教育创新。因此，各国政策普遍寻求在优质与均衡两维度间维持动态平衡。为了协调推进两个目标，四国优质均衡的政策旨趣大致体现出两类政策取向与底层逻辑。

一是均衡本位旨趣，强调优质资源均衡配置。这种旨趣基于政府主导的逻辑，协调软硬件资源配置，以统一的标准建设学校，并要求教师在校间流动，消除择校。同时，国家统一制定课程标准，并严格教师准入标准，支持教师发展以提升质量。

二是质量本位旨趣，强调以质量竞争资源。这种旨趣基于市场机制的逻辑，支持建立多样化的学校，赋予学校自主权，开放学生自由择校，鼓励质量竞争，严格考核与问责制度并公开其结果，根据教育质量的水平进行差异化的资源分配，并对薄弱校采取惩戒或补偿政策来保障公平。

近百年来，教育优质均衡之所以成为各国政策关注的焦点，一方面是其充分反映民众对公平而有质量教育的根本需求而备受关注，另一方面也是因为教育优质均衡发展具有矛盾性、反复性，使其政策必须不断因应外界环境与发展诉求在政策旨趣间做出阶段性调整。萨巴蒂尔（Paul A. Sabatier）等提出的倡议联盟理论（advocacy coalition framework）认为，社会经济条件、民意与公共舆论、执政政治框架、政策效果和不同倡议联盟之间的互动都是推动政策变迁的重要动力因素。[24]从各国教育优质均衡发展的阶段来看，随着社会经济发展，国家对教育投入进一步增加，民众对教育的核心诉求也从“有学上”的入学机会转向人人可以“上好学”的高质量教育，其核心矛盾也从入学教育机会供需矛盾转向多样化教育需求与高质量资源供给间的矛盾，加之芬兰、日本、韩国和美国的选举政治体制导致倡议联盟的政策倾向左右摇摆，促使政策旨趣在均衡本位与质量本位间不断调整。因此，教育优质均衡发展目标不断推进的过程一定不是一个静态的资源配置选择过程，而应是基于多方利益博弈基础上的动态调整过程。