城市更新背景下老旧小区停车空间治理研究——以北京市西城区展览路街道团结社区为例

黄庭晚 张大玉

1 矛盾突出，老旧小区焕新的时代难题

1.1 老旧小区停车供需矛盾突出

停车位需求数量与小区内空间配置不成比例，是老旧小区停车空间问题的关键因素之一。1988年颁布的《停车场规划设计规范》中，对二类住宅及普通住宅没有要求配建机动车停车位，老旧小区大多建成于19世纪80～90年代，根据当时的实际情况未配建或仅配建少量停车位，尽管老年人在老旧小区中的居住比例较高，但是随着居民生活水平的提高，购买力逐渐增强，存在机动车停放数量与小区配置停车位数量不成比例的现象，这是停车矛盾突出最基本的原因。2002年北京市出台《北京地区建筑工程规划设计通则》中提出住区配套停车位要求普通居住区按照三环路以内3辆每10户的标准进行配建[1]，机动车保有量的迅速增长，也在一定程度上加剧了停车空间供需失衡，使得老旧小区成为停车矛盾最为突出的地区之一。

1.2 停车挤占空间制约环境提升

在严峻的老旧小区供需矛盾背景下，违停车辆占用消防通道、慢行空间和公共空间，一些地方为了增加少量车位而毁绿，一些地方因为居民车位纠纷而影响邻里和谐。以展览路街道车公庄街区为例，2020年前三季度，展览路街道共收到上百件投诉电话，针对停车需求、私装地锁、停车挤占消防通道以及因停车引起的管理等问题。其中车公庄社区46件（407）、新华里社区26件（359）、新华东社区24件（181），榆树馆社区15件（182）、团结社区13件（276）。此外，许多居民停放车辆的主要场所为楼间零散的公共空间，而大型消防车要求4m净宽的消防通道和15m以上的转弯半径，老旧小区内道路条件不佳，大量道路通行不畅，加之许多居民无视消防通道标志停车，造成消防车通行困难，严重影响小区内消防通道畅通和火灾的救援，消防隐患突出（表1）。

表1 展览路街道车公庄街区各社区停车问题投诉案件数量对比

1.3 停车空间与需求底数不清

老旧小区产权与管理情况复杂，大部分社区没有开展过系统的停车普查或调查工作，不清楚辖区范围内停车场数量、结构、停车需求等基本情况，底数不清，情况不明，在开展老旧小区停车管理等工作中，仅根据居民意见征集了解停车需求，不能合理确定管理方式、设置车位数量、调配周边资源。少量社区虽工作推进较快，开展过居民基础情况调查，但因标准不统一，普查范围和对象不明确等问题，数据过度汇总，对具体项目实施指导性不强，成效有限。同时，各级基层组织在城市智慧停车、路侧停车统筹管理等方面的跟进意识欠缺，未能有效指导和规范各社区老旧小区的停车治理、建设、管理工作（图1）。

图1 展览路街道车公庄街区停车混杂现状

1.4 管理与基层自治尚不完善

老旧小区内的建筑大部分来源于单位住宅，原本由产权单位负责运营和管理，居民的行为、社区的秩序也一定程度上受到单位的约束和维护。2000年以来，随着住宅商品化改革推进，单位住宅大量出售，原有产权单位逐渐淡化其对居住区的管理、服务职责，大量小区陷入缺乏管理状态。以展览路街道榆树馆社区菜市场西口小区为例，352户居民分属西城区房管中心展览路房管所、国税、地税、启明回收公司、华方投资有限公司多家产权单位，并由展览路房管所、天岳恒物业、华方投资有限公司三家物业共同管理，导致公共区域责权不清、权属不明等突出问题。此外，车公庄街区仍存在超过80%的老旧小区缺乏管理人员，大量公共空间未施划机动车停车位，外来车辆停放不受限制，严重影响居民日常生活。

2 聚焦民生，有限空间改造的策略探索

2.1 城市更新引领停车治理改造方向

2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”末期，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务[2]。2021年8月，北京市政府印发《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》，在老旧小区改造方面，要求到2025年，力争完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿m2老旧小区改造任务。面对老旧小区停车需求，除解决实际需求等具体问题外，北京城市更新理念从中观层面提出提升城市不同用地之间的可达性的总体方向。通过城市用地布局、通讯方式、交通方式等多种因素共同促进改善首都功能核心区内的交通微环境。国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴还提出，应补充北京城市更新的微循环，拓宽交通管理思维，形成新型低能耗交通出行系统。“十四五”时期及未来，北京应在加密路网、大社区多开几个门、分批设计建设人行道路和自行车专用道上持续发力。

2.2 停车管理改善优于停车供给

对于老旧小区密集的首都核心区，存在巨大的停车潜在需求，但停车供给能力有限，如不形成合理的管理模式，增加停车供给将是杯水车薪，甚至反而诱增更多停车需求，导致停车问题恶化。因此首先应该改善停车管理模式，其中引入基于需求的市场价格是重要的措施之一。供给有限的情况下，价格可调节需求，例如缩短停放时间来提高周转率、停靠在较远或不利位置的低价停车位上、换乘其他交通方式出行等。停车改革的理论推行者唐纳德·舒普教授提出：“正确的停车价格是让停车场始终保持1～2个停车空位的最低价格。”旧金山、洛杉矶、波士顿、华盛顿等城市都开始基于停车需求尝试动态价格，以满足85%的泊位利用率。国内城市也开始实施分区差异化停车价格，并采取累进制停车价格，从而通过管理方式改善停车效率。停车管理保障了停车市场的建立，停车市场的正常运行才能保障一定停车投资回报率，从而才能制定合理的停车供给策略。

2.3 停车共享优于停车自用

老旧小区通过自给自足形式建设停车设施是不经济的，因此建设公共停车场或利用既有停车设施共享是停车供给的重要措施。美国城市从20世纪90年代开始实施停车位替代费政策，允许项目减少甚至不在场地内建设停车位，只需在公共停车场内购买停车资格。由于公共停车位利用效率高于配建停车位，因此这种公共停车资格有时可以换算为1.5个配建停车位。停车共享可以折减混合用地的停车配建比例，我国部分城市已经开始鼓励共享折减，例如南京、广州的停车配建标准规定“总建筑面积在50,000m2以上的商业建筑，次功能建筑面积占总面积20%的以上的，在充分考虑车位共享的可能后车位总数可按各类建筑性质配建车位需求总和的85%计算”[3]。

3 直面痛点，解决改造矛盾的必经之路

展览路街道选取居民意愿强烈、建设基础良好、数据相对完整的车公庄街区团结社区开展老旧小区停车问题试点研究，拟通过具体案例实践，形成可在展览路街道老旧小区内推广的停车治理有效模式。2021年，展览路街道与北京北展地区建设指挥部、北京建筑大学共同组成研究团队，历时6个月，通过居民意见调查、停车现状调查、交通组织梳理、形成管控方案等方式，与社区基层干部、居民共同开展老旧小区停车治理探索。

3.1 开展老旧小区停车调查，摸清需求底数

首次开展的停车治理试点调查范围为北礼士西四条及团结大院区域，调查内容重点关注各停车设施的位置、车位数量、用地属性、停车场属性（路内、社会公共或建筑物配建）、建设形式（路内、地面、地上、地下或机械等）。

（1）调查区域基本情况和交通出行需求情况

为构建详细数据基础，本次调查首先获取区域基本交通出行与吸引相关数据，具体包括：社区居住户数、居住人数、年龄结构、各户机动车拥有情况、各户车辆通行证发放情况、区域居民出行特征分析。

（2）区域内各道路和出入口机动车（非机动车、人流）进出流量分布情况

为形成客观的道路通行车流量与人流量分布特征，调查组招募志愿者团队，通过现场记录的方式，对一定时空区域范围内的通行流量数据进行记录，具体内容包括：通过出入岗亭记录进出车辆时间、车牌信息（在目前管控闭合区间内），路口统计各类车辆（机动车、非机动车、行人）流量时空分布特征。

（3）区域停车现状和时空特征

为全方位梳理区域停车供给与需求，调查组将与属地管理部门进行密切协作，以保障调研工作梳理开展，具体协作方法与调查内容包括：区域停车资源总量情况，区域车辆现状停放需求，路侧现状停放、分布情况及变化情况调查[4]。

3.2 停车治理与环境整治同步推进

在摸清需求底数与现状承载能力的基础上，形成停车治理方案，同步推进空间环境整治策略，确保整体环境有效提升，避免空间重复建设，减少对居民的生活干扰。

针对现有空间存在的违法问题及安全问题，在建设方案中予以修正，包括对市政道路北礼士西四条两侧路缘石进行修正，保证其连续性；取消道路南侧原有4个非法停车位，路缘石采用和机动车道同一高程形式，确保设置单独人行空间，保证步行安全；道路北侧路缘石保证连续性，停车位和人行道重新进行铺装保证高程缓坡变化，路侧停车位符合标准停车位标准；道路东西两侧路口增设管控抬杆，路侧停车采用管控方式，保证停车有序（图2～3）。

图2 团结社区北礼士西四条交通空间治理设计方案

图3 团结社区精细化停车治理范围示意图

在总体提升方案上，通过停车治理与环境整治两个层次共同形成宜人的公共空间环境，具体内容包括：

①引入专业的停车公司进行未来的周边停车管理，保证路侧停车秩序；②院内停车位改造还需后续改造经费批准后施行；③在北礼士西四条两侧增设停车增设停车管控抬杆，对道路停车进行综合管理；④融入儿童友好理念和历史文化元素，在满足功能使用与布局合理的前提下，通过现代化设计手法体现空间的层次感，通过简约现代的设计方式，提升街区的整体的空间品质；⑤对道路整体铺装进行整合，采用整体的铺装设计，增强道路空间的整体性；⑥在街道选取节点重点进行环境整治提升设计，以点带面，辐射北礼士西四条，打造合理有序的停车场所和居民休闲交流空间，从而实现邻里关系融洽、井然有序、老少各享其乐的生活空间。

3.3 精细化治理与阶梯计费管理

结合现状摸排与空间整治方案设计，停车管理需进一步增强区域协同管理能力，包括对北礼士路西四条道路周边团结大院、进步巷小区、铁路巷小区的内部居民停车需求调查和分析，以便为后期管理方案提供依据。切实改善周边居民停车困难问题，保证居民夜间停车需求，清理路侧违法停车，后续路侧停车才能从无序转为有序。待后续北礼士路改造和北礼士西四条东口改造后，使道路保证停车有序、东西向机动车通行顺畅，满足微循环需求；居民慢行活动空间得到保证，安全有序；停车有序情况下，才能进一步推动整理路侧空间整理，形成具有绿化美化、日常休憩等功能，提高居民体验感。

3.4 内部优化与外部扩展结合

合理利用老旧小区内部的空闲用地以及组团之间的场地进行优化调整，在社区范围内选取开阔场地集中形成地面停车场，由社区聘任专人统一管理，以缓解停车压力。同时通过对道路的重新梳理，拓宽原有道路并重新划分停车区位，以增加合法停车位的数量，缓解交通拥堵。团结大院内道路路面较宽的，可设置集中和单侧机动车停车位，并设置机动车与非机动车分行护栏，保证小区内部的停车不会影响到居民正常的出行与外部道路的形成。

合理利用小区周边的背街小巷、城市道路。在夜间车流量较小的时间段，结合北京市停车管理政策，合理配置周边居民优惠停车位。此外，社区周边的金茂大厦等产权单位设有大型地下停车场，可提供分时共享车位，白天为上班车辆停放，夜间为了避免闲置，提供给周边小区居民停放。在社区与周边资源的积极协调下，预期金贸大厦可进一步增加40个共享停车位，且收费标准有可能进一步下调。

周边铁路巷路侧停车位，依据《北京市机动车停车条例》，可以优惠价格提供给五证合一的周边居民，使总体未来停车位有效满足居民的停车需求。在可持续停车管控上，需结合车辆停放需求规律分析进一步提出未来管控收费方案，并设计调查问卷，就不同停车需求、不同位置提供停车位，调查居民交费和对停车位置的需求，争取做到车、位一一对应，保证未来路侧停车不反弹。

4 试点创新，多渠道共担当的治理模式

4.1 健全基层党组织领导的基层自治机制

停车改造是老旧小区改造中的重要内容，与基础类改造内容优势互补。老旧小区改造项目量大面广，而且老旧小区改造往往带有财政补贴，尤其市政配套基础设施、建筑物外墙、楼梯等基础类改造内容。停车设施改造虽然属于完善类改造内容，但是基础类改造内容多为一次性投入，难以带来运营维护现金流，而停车设施带来的停车费现金流长期稳定，停车问题也是目前最困扰居民、引发邻里纠纷最多的事项。将停车改造与基础类改造内容一同实施，不仅能够为各类设施的运营维护提供长期稳定的现金流，而且能够引导居民良性互动，促进邻里和谐。

以老旧小区综合改造为契机健全党建引领的基层自治机制。社区居民委员会搭建党组织领导下的沟通议事平台，引导各利益相关方理性表达意见诉求。利用政务信息服务平台，开展项目咨询、调解、受理和预审服务。通过老旧小区综合改造加强社区治理能力建设，完善小区长效管理机制。

4.2 发挥调控功能，实现路侧停车的统筹管理

合理增减车位，发挥路侧停车的调控功能，通过改变其数量、价格和停放时间，可对居住区停车供给和交通运行进行调控。逐渐削减路侧免费机动车停车位，倡导合理使用，避免长时占用。通过定期评估路内停车的周转率和收费情况，合理施划或削减路内停车位。在供需矛盾突出的既有住区，可设置一定数量的夜间停车位；在公交服务完善的既有住区，应逐渐缩减路内停车位规模，实现需求管理。

路侧停车的合理调控，是缓解老旧小区内公共空间被机动车停放挤占，提升人居环境品质的重要途径。运用完整的街道理念，严管在慢行通行空间施划机动车停车位，已经施划的机动车停车位要充分研究论证，确有必要的要加强规范管理，影响通行的要坚决取消，使居民获得通畅、安全舒适的通行体验[5]。

4.3 完善智慧停车，形成多方共管的长效机制

整合周边资源错峰共享车位，从“老旧”小区周边的企事业单位，到公共服务场所，或大型超市等服务设施，为缓解区域交通与停车压力，均应适当限时向市民提供停车服务，解决时段性、区域性停车难题，盘活闲置的停车位资源。

利用5G和物联网技术，通过磁钉、高秆视频等传感器监测停车位利用情况，根据人工智能与大数据进行停车需求分析，从而面向政府、企业和民众提供更加智能化的信息，方便停车信息查询、价格调整、规划建设决策，从而让停车行业信息化，继而通过数据赋能使得停车信息产业化，为拓展停车服务提供基础平台。

4.4 鼓励居民参与，建立问计于民的生态环境

老旧小区的症结在“老旧”，小区功能跟现代生活需求不对接、不适应。彼时的小区，最大的功能需求就是居住，而现在，大家的普遍期盼则是宜居。如何在有限空间里承载更多功能，哪些功能迫在眉睫，哪些又可缓步推进，不同群体基于不同考量，看法不尽相同，意见也不尽统一。凝聚共识的难度客观存在，更需要动员大家广泛参与进来，把自己的矛盾、诉求、期待摆在桌面上说清楚、唠明白。前期工作做得充分一些，才能让后期的梗阻少一些。

结语

老旧小区停车空间治理是北京城市更新工作中的重点与难点问题，是城市建设管理中的短板，如何因地制宜，在满足需求的同时保障通行安全并适当配置活动空间，尚需深入研究与探讨。团结社区停车空间治理设计实践，在一定程度上缓解老旧小区周边空间杂乱无序的现状，为首都功能核心区老旧小区空间改造提供经验，但长期有效的治理仍需要基层政府、社区居民、社会资本以及设计方等多方共同关注与努力方可实现。

资料来源：

图2：项目组绘制；

其余图表为黄庭晚拍摄、绘制。