国内外公共图书馆法人治理工作研究综述

何雪妍

广州市越秀区图书馆，广东 广州 510080

法人治理结构最早提出于20世纪70年代，且起初应用于企业，是企业为了满足生产经营活动而构建的，之后陆续应用于公益服务领域［1］。其中，图书馆作为一种公益性质的社会组织形式，也包含其中。公共图书馆作为公益服务的重要组成部分，在英美等诸多发达国家与地区均取得了显著的实践经验，同时还构建了完善的法人治理结构，为图书馆的高效、有序发展起到了一定的推动作用。然而，在实际开展法人治理工作当中，却暴露出诸多现实性问题，值得相关人员深入思考。

一、公共图书馆法人治理工作基本概述

（一）法人治理概述

法人指的是法律当中规定的既可以承担民事义务，又享有独立的民事权利，同时还具有民事行为能力的组织或个人。若要细分，则可以将法人划分为非企业法人、企业法人两大类［2］。其中前者是指社会当中非企业性质的单位团体或经济实体，而公共图书馆即为其中的一种，其主要义务即为广大民众提供一定的社会服务。而且公共图书馆是由中央机构或地方政府直接投资且对其进行管理的，因此其并不具备企业经营组织的性质。所谓治理就是个人、机构对共同事务进行管理的所有方式的综合。开展治理的主要目的在于更好地协调各利益集体之间出现的矛盾与冲突，使其能够和谐共处。由于治理过程具有连续性，必须花费一定的时间，因此必须综合多方面因素进行有效治理。就公共图书馆而言，其法人治理过程较为漫长，在这一过程中必须对各种资源进行整合，有序组织与安排图书馆的所有活动，以确保可以有条不紊地开展法人治理工作。

（二）公共图书馆法人治理机构的组成

一般情况下，公共图书馆法人治理机构由以下几部分组成：

1.管理层。管理层为公共图书馆的执行机构，其主要工作职责在于针对图书馆制定年度工作计划、规划未来发展同时科学管理图书馆财务、人事、行政等各项事务。管理层包括馆长与副馆长，其中前者为公共图书馆的法定代表人，主要负责参与理事会重大决议并向其汇报工作等事项，同时还要接受理事会的监督。

2.决策层。这一部分主要由理事会构成，其成员包括社会人员、政府人员、专业人士等，以社会人员为主体。理事会负责制定公共图书馆的未来规划、发展战略及决策图书馆等一系列问题，其主要职能包括审定理事会章程、明晰公共图书馆当前的工作计划与未来发展方向、聘任负责人、人事任用、审议财务等一系列事项，促进公共图书馆与社会大众、政府之间的沟通与交流。另外，理事会还会结合自身的实际需要对各自分支机构进行设定，以确保各机构的科学性、合理性与有效性。

3.监督层。这一部分由理事会或其下设的监督委员会来负责，其组成人员并非管理层，其主要职能是对理事会进行监督，监督其决策执行情况、决策合理性与财务状况等等。虽然监事会有权利参与理事会会议，但是无权投票。

二、国内外公共图书馆法人治理实践现状

（一）国内实践现状

1986年“事业单位法人”的概念是在原《中华人民共和国民法通则》当中被提出来的。1988年，在《事业单位等级管理暂行条例》当中明确指出要在事业单位当中应用事业单位法人概念；2006年，“事业单位法人治理结构”被首次提出；2007年，我国与事业单位分类改革相结合，在上海、山西等五个地区构建法人治理结构。广州图书馆、深圳图书馆、重庆图书馆等被列入试点单位，并积极启动相关工作；2010年，深圳图书馆、南京图书馆等多个公共图书馆均构建法人治理结构框架［3］。以上公共图书馆均积极建立理事会，在实现政事分离、完善监管体系、构建制衡机制等诸多方面均取得了一定的成效。

（二）国外实践现状

美国经济理论界在20世纪70年代才提出法人治理结构的概念，其实践雏形于14世纪中期在非营利组织当中已经形成。法人治理结构的原生态为“四位一体化”管理，即政府、学校、教师、学生，这一模式早在700年前已经由意大利波伦亚大学提出；1848年，美国马萨诸塞州建立专门的理事会用于管理州属图书馆，开公共图书馆开展法人治理的先河。之后，法人治理在国际图书馆也得到广泛推广与应用。

法人治理结构以理事会为决策机构，该结构备受国际图书馆界的欢迎。美国有90%以上的图书馆实行理事会制。当前，经过长时间的探索与实践，纽约图书馆法人治理结构逐渐趋于成熟；1933年6月13日，图书馆法人治理结构在伦敦图书馆颁布的《皇家章程条例》当中被确立。1973年英国建立大英图书馆，其建立初期按照1972年颁布的《大英图书馆法》构建了“大英图书馆理事会”，主要对其实施法人治理结构。

三、国内外公共图书馆法人治理工作研究综述

由于对国外公共图书馆法人治理工作研究较少，本文着重针对国内公共图书馆法人治理工作研究进行综述。

（一）数据来源

为获取公共图书馆法人治理工作研究的相关文献，本人在中国知网数据库当中检索“公共图书馆+法人治理”及“公共图书馆+理事会”，不限定检索的起始时间，截止时间到2021年8月31日。一共检索出320篇研究文献，使用人工判读的方式将新闻稿、不相关文献剔除，最终得到202篇有效文献。

（二）公共图书馆法人治理结构研究特征

1.时间趋势分析

统计每一年发表的与公共图书馆法人治理研究相关的文献后，得出下图1。由下图1可见，2019年至2021年公共图书馆法人治理研究历经了萌芽、发展、高峰与回落一共四个时期。其中2009年至2013年为萌芽阶段，国内外陆续出现一些有关公共图书馆法人治理的研究，但都仅限于介绍国外图书馆发展现状、国内探索与实践等，其内容停留在较浅层面上；2013年至2014年为发展阶段。自2013年起，有关公共图书馆法人治理研究有了一定的起色，同时随着文化产业体制改革、文化事业的备受关注，文化事业单位有关法人治理的研究也明显增加。直到2015年达到高峰，这一年份的文献研究占到研究时间段所有图书馆法人治理文献研究的50%以上；自2015年之后文献研究又大幅减少［4］。今后，随着公共图书馆法人治理工作的深入推进，应严格落实各项顶层设计配套政策，推行行业跨界合作，必将推动这一领域研究又迎来新一轮高峰。

图1 公共图书馆法人治理研究的时间分布图

2.文献类型分析

统计分析检索得到的202篇有效文献能够得出，所有文献研究当中主要为期刊论文，共计179篇，占到检索获得所有文献研究的88.6%；有79篇属于国内核心期刊，占到44%。而且大多数文献研究均发表在图情普刊类杂志上，在图情核心期刊上的文献发表量也占据了一定的比例，具体如下表1所示。

表1 核心期刊文献发表量统计

结合下表1可见，公共图书馆法人治理研究备受图书情报界相关专家与学者的关注，其研究成果具有一定的深度，且影响深远。

3.“高被引”文献分析

对所有检索的有效文献的被引频次进行统计，得出一共有11篇文献的被引频次在10次以上，首先以2014年肖容梅发表的《我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析》的被引频次最多，达到79次。其次为2010年冯佳发表的《国外公共图书馆理事会制度及启示——以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例》，该文献被引频次为56次。针对11篇被引频次较高的文献能够发现以下几个共同点：（1）大多数文献来源为国内核心期刊；（2）均集中发表于2010年、2014年至2015年；（3）文献研究内容具有较强的指导性与实用性。

四、完善国内外公共图书馆法人治理工作的几点思考与建议

（一）国内外公共图书馆法人治理工作存在的问题

当前，各试点单位积极探索法人治理工作，且成效显著。然而在实际工作当中依然存在着一些薄弱环节亟需不断进行完善，主要表现在以下几个方面：

1.缺乏完善的配套政策

现如今，尽管国内外公共图书馆法人治理已形成一定的规模，但是在实际运转过程中则存在着诸多困难，导致实施效果与预期相去甚远，其根本原因在于缺少与之相配套的完善的政策与制度。改革属于一项系统工程，社会当中的每一项改革都是牵一发而动全身，公共图书馆法人治理也是如此。当前，虽然公共图书馆建立了理事会制度，然而却仅搭建了框架，未出台与之相对应的政策与制度，致使图书馆法人治理工作无法实现革新与发展［5］。部分公共图书馆虽然已经建立了法人治理结构，但是仅粗略制定了相关章程，有关财务、人事等领域依然沿用以往的制度与做法，未开展具有实际意义的改革探索，因此图书馆法人治理成效有限。

2.未明确理事会的定位，且无法充分发挥其职能

为确保西方公司权力与利益之间相互制衡而衍生了法人治理，由于这一制度能够保证组织机构的平稳运行，因此被广泛应用于诸多领域。公共图书馆也不例外。公共图书馆开展法人治理的主要目的在于实现政事与管办分离，但是就实际情况而言，大多数公共图书馆的法人地位往往形同虚设，主要表现为以下几点：（1）理事会的职能定位不够明确，部分单位混淆议事权与决策权，理事会仅有议事权，无权进行决策；（2）未明确图书馆的法人地位，部分公共图书馆虽然成立了理事会，然而其与政府、馆长之间的权责不够明晰，无法实现有机统一；（3）理事会成员大都包括专业人士、社会名人、政府代表。除前者之外，其余两部分在图书馆事务决策方面的能力受其自身专业背景、知识结构、对图书馆工作实践的了解程度等因素局限，其决策未必全部具备科学性，进而导致理事会制度的优越性无法得到充分发挥。

（二）完善建议

1.完善相关法律与配套制度

（1）构建灵活的人事管理制度。公共图书馆属于法人单位，清楚自身缺少与需要的人才，因此必须给予其自主公开招聘的权利，招聘专业的技术性人才；（2）建立薪酬分配制度。公共图书馆应当打破政府“一刀切”的状态，结合专业技能、权责轻重等二次分配薪酬，适当增加绩效在收入分配当中占据的比重［6］。

2.激发参与各方的适应力与活力

当地政府部门应当提高法人治理的适应力，积极转变以往的陈旧思想，下放自身权力，由理事会负责图书馆的决策。同时，还要积极适应新角色，转变以往的行政管理为依法治理，转变之前的直接管理为间接管理，不断健全与完善法律法规以实现依法管理，以最终实现管办分离；另外，公共图书馆的馆长还要积极解放思想，不断提高自身的决策能力、统筹能力、协调能力、资源整合能力等，以尽快适应理事会决策执行的新角色，并使其重要作用得到充分发挥。