乡村振兴中城乡立法资源的均衡配置研究

□汪全军吴丽丽

（1.湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082；2.厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）

一、问题的提出

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，中央多次制定政策文件指导和推进乡村振兴工作。2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，首次以法律的形式要求建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置。城乡融合发展是乡村振兴战略的基本原则之一，而城乡公共资源的均衡配置则是该项原则的应有之义。其中，立法资源是一种特殊的公共资源，不仅包括立法活动所需的人、财、物等物质资源，还包括立法权限、立法程序、立法能力等制度资源。

立法资源是法治建设的基础性资源，也是经济社会发展的稀缺性资源。立法之于社会经济发展具有保驾护航的功能，地方立法对于地方善治的合理实现具有导向和推进的作用。然而，立法需要大量的资源投入。立法资源的投入情况直接影响立法的数量和质量。由于立法资源的稀缺性，国家不可能无限地制定法律，进而需要合理地配置立法资源。而立法资源的配置失衡无疑将进一步拉大城乡之间的发展差距。在2015年《立法法》修改后，立法权限全面下放至设区的市一级。在 “中央统筹、省负总责、市县抓落实” 的乡村振兴工作机制中，设区的市是最接近乡村的一级立法主体。在此背景下，设区的市城乡立法资源配置问题尤为重要。

在乡村振兴战略背景下，建立城乡立法资源均衡配置的实现机制，推动立法资源向农村倾斜，发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，对于破除城乡二元结构，实现城乡融合发展，具有根本性和基础性意义。立法资源的配置应当与立法需求相适应。虽然相较于农村而言，城市的管理更具复杂性，城市地区的立法需求亦大于农村地区，但设区的市仍应当在整体上保证城市与农村的立法资源供求比率大致均衡。然而，我国城市地区立法资源的供求比率远高于农村地区。在立法资源整体供给不足的背景下，城乡立法资源配置的不均衡将进一步加剧城乡经济社会发展的不平衡。

学界对于地方立法中出现的立法资源配置问题给予高度关注，相关研究主要集中在以下几个方面：一是不同层级立法主体之间的立法权限划分问题，尤其是地方立法的 “重复” “抵触” 等问题；二是随着区域一体化的推进，有学者意识到加强区域之间立法资源共享的必要性，进而提出了区域协同立法问题；三是从经济学的角度，将立法作为一种特殊的产品，并运用成本—收益分析方法，研究如何利用有限的立法资源实现立法效益最大化的目标。然而，既有的研究很少涉及城乡之间立法资源的配置问题。笔者将采取实证研究的方法，揭示城乡立法资源配置不均衡的现状，并深入探讨成因，进而提出城乡立法资源均衡配置的实现机制。

二、城乡立法资源配置的现状

城乡立法资源均衡配置并非要求城乡立法资源平均分配。 “立法设计过程中的初始阶段是一个对社会失范现象进行反应和反思的过程，是一个对社会需求进行回应并不断将其区分和筛选为制度需求与非制度需求、政策需求与法律需求的过程，最终汇集并形成强烈和明确的立法需求的过程。”立法资源的配置取决于立法需求，而立法需求的差异性必然导致城乡立法资源配置的差异性。换言之，城乡立法资源均衡配置的核心要义在于城乡之间立法资源供求比率的大致均衡。然而，当前城乡立法资源的配置是不均衡的。从供给层面看，农村立法资源供给不足；从需求层面看，农村地区立法需求未获满足。

（一）供给侧：农村立法资源供给不足

地方性法规是地方立法的最终结果，地方性法规的数量和内容直接体现了立法资源的投入情况。地方立法主体扩容的背景之下，设区的市一级制定的地方性法规最能体现城乡之间立法资源的配置现状。2016—2021年间，全国设区的市共制定现行有效的地方性法规4072部。通过进一步分析可知，上述地方性法规呈现如下两点特征：

第一，从法规数量上来看，有关城市的地方性法规明显多于有关农村的地方性法规。以调整对象的城乡属性为标准，设区的市地方性法规可以划分为两种类型，即单一型地方性法规和混合型地方性法规。所谓单一型地方性法规是指该地方性法规仅调整城市事务或农村事务；而所谓混合型地方性法规则是指该地方性法规既调整城市事务又调整农村事务。在现行有效的4072部设区的市地方性法规中，单一型地方性法规有1050部，混合型地方性法规有3022部。就单一型地方性法规而言，专门调整城市事务的地方性法规共有897部，而专门调整农村事务的地方性法规则仅有153部（见表1）。可见，专门调整城市事务的地方性法规远多于专门调整农村事务的地方性法规。就混合型地方性法规而言，虽然该类地方性法规的调整对象兼顾城市事务和农村事务，但其具体条款却是以城市事务为中心的。以城乡容貌和环境卫生地方立法为例，目前共有盘锦、德州、南宁、哈尔滨以及吴忠五个设区的市专门制定了以城乡容貌和环境卫生为主题的地方性法规。然而，在这五部地方性法规中，除了总则、法律责任、附则等章节没有直接区分城市和农村之外，其他核心章节均按城市和农村划分，并且有关城市的条款明显多于有关农村的条款。总的来说，有关城市的地方性法规远远多于有关农村的地方性法规。这也从结果的角度证明城乡立法资源配置并不均衡，且农村地区获得的立法资源远低于城市地区。

第二，从法规的内容来看，设区的市地方性法规调整的城市事务比较广泛，而调整的农村事务则比较单一。设区的市地方性法规调整的农村事务主要集中在如下三个方面：一是综合性的建设和管理事务，如美丽乡村建设、村庄规划与建设、村落保护、村庄治理等；二是农业相关事务，如农业机械管理、农田水利建设、基本农田保护、土地污染防治、农药使用等；三是其他专门性事务，如农村公路建设、乡村旅游、饮用水管理等，此类地方性法规数量较少。与之相较，设区的市地方性法规调整的城市事务则涉及城市规划建设、房地产经营、交通运输、水利、市容卫生、绿化、综合执法等多个领域。同时，在上述各领域还可以进一步细分。例如，房地产经营领域可以进一步细分为电梯使用安全、物业管理、房地产市场交易等；交通运输领域可以进一步细分为城区公共汽车客运管理、轨道交通建设、城市道路管理、桥梁隧道安全等（见表1）。总体而言，设区的市地方性法规调整的城市事务比农村事务更加广泛。从立法资源配置的角度而言，立法事项越分散，立法调研、论证、起草等工作就需要投入更多的立法资源；相反，立法事项越单一，立法资源的投入也就越少。因此，从设区的市地方性法规的调整内容可以看出，设区的市立法资源的配置存在明显的城乡差异。

（二）需求侧：农村立法需求未获满足

地方性法规的数量反映制度的供给，而城乡的立法需求与其社会经济发展相关联。有学者从城市规模、社会因素和经济因素三个维度引入11个变量作为测量各城市的社会经济指标，通过对立法数量和主要社会经济数据关系的分析，进而检视《立法法》第72条规定的权限能否满足地方实践需要。有鉴于此，笔者选取人口、产值、人均可支配收入和人均消费支出作为描述需求的要素，选择的要素越充分就越接近城市和农村的实际需求。城市地区2021年的人口为91425万人，二、三产业产值为1060584.2亿元，居民人均消费支出为30307元，人均可支配收入为47412元；农村地区2021年人口为49835万人，第一产业产值为83085.5亿元，居民人均消费支出为15916元，人均可支配收入为18931元。假定以上四要素的权重大致相当，得出城市和农村地区立法需求的比率为4.75，而2016—2021年，设区的市城市与农村地区单一型法规数量的比率为5.86。因此，从上述计算可以探析，城市地区法规的供求比率超过农村地区法规的供求比率。关于立法数量和社会经济数据之间的分析，只是作为供求关系的一种佐证，立法需求并非可以精准量化的概念。

在乡村振兴过程中，农村地区的立法需求日益增加。2016—2021年，第一产业对国民经济的贡献率由4%提升至6.7%，2020年甚至达到10.4%。而农村人口数却下降了13.04%，出现 “空心村” 现象。由此衍生的诸多问题亟待解决，需要立法者加强立法资源的投入，积极回应农村地区的立法需求。以宁波市2012—2021年的立法规划和立法计划为例。宁波市2012—2016五年立法规划将立法项目分为五大类，其中 “农业农村” 单列一类，地方立法对于通过制定地方性法规调整农村事务已有认识。立法规划确定的立法项目共计54件，其中 “农业农村类” 8件，而针对调整城市事务的 “财政经济类” 和 “城建环资类” 共计24件。 “社会事务类” 和 “教科文卫类” 没有明显地区分城乡事务，共计22件。宁波市2017—2021五年立法规划征求意见稿确定的立法项目共计64件，其中有关农村的地方性法规共6件。宁波市2012至2021年立法计划中确定的审议项目共计66件，其中调整城市事务的地方性法规有20件，但是针对农村事务的地方性法规仅有2件，即《宁波市农业机械管理条例》和《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》。立法规划中列举的涉农法规，诸如《宁波市农田水利设施建设管理条例》《宁波市农村宅基地管理条例》《宁波市农村生活污水处理办法》等均未被纳入立法计划。 “议程设置在立法资源分配中扮演至关重要的角色，因为如果问题不能被提上日程，那么它就不会被考虑。”因此，农村的立法需求在很大程度上仍然没有被满足。

表1：2016—2021年设区的市地方性法规分类整理①对于前述检索到的4072部设区的市地方性法规，按照调整的具体内容细分类别。

三、城乡立法资源配置不均衡的成因

（一）立法政策：以经济建设为中心

长期以来，我国立法盛行经济中心主义。 “立法中的经济中心主义，是指立法过程奉行‘效率优先，兼顾公平’的立法原则，经济利益、经济有效性是指导立法权分配和运行的第一价值准则，立法被当作是推动经济改革与发展的手段。”城市是吸纳投资和扩大出口的重要平台。2021年，二、三产业对国民经济的贡献率更是达到93.3%。不可否认，我国当前的经济增长仍然是以城市为中心的，城市地区是推动我国经济发展的中坚力量。由此，形成法治建设以城市为中心展开的格局，以经济为导向的发展理念使得地方将立法资源更多地投向城市地区，而忽视了农村地区部分可能影响经济高速发展节奏的立法议题。 “立法资源的选择性分配现象不过是这种集中优势资源、努力促进经济发展指导思想下的必然产物。”

一方面，对于立法和经济之间的关系，社会普遍更看重立法对于经济的制度保障功能。例如，《立法法》第3、6条明确规定立法应当以经济建设为中心，并且应当适应经济社会发展和全面深化改革需要；《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，建立法治保障的现代乡村社会治理体制，将法治与自治、德治共同作为实现乡村振兴目标的方式；中央全面依法治国委员会第二次会议提出，要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。从上述的法律和政策可以看出，立法的价值更倾向于服务经济发展，立法资源也亦步亦趋地投向能够带动经济快速发展的领域，因而忽视了立法本身的能动作用，忽视了制度创新对于城乡协同发展的功用。 “法治发展的区域不平衡，不仅与区域间经济社会发展不平衡这种结构性的原因相关，更与区域间法律意识的差别有关。对比相对更依赖地缘、资源和传统积累的经济发展，法治发展似乎有理由在后发地区实现‘弯道超车’。”因此，不能仅以经济社会的发展需求来确定立法资源的供给，也应当重视发挥供给本身对于农村地区社会发展的带动作用。

另一方面，经济增长关涉地方党政领导个人晋升，而城市和农村对于地方经济的拉动效应不同。以 “晋升锦标赛” 为内容的激励制度使得地方党政领导的晋升与GDP等经济指标直接挂钩。据学者统计， “GDP增长率前20%的城市市委书记晋升概率比后20%的城市市委书记晋升概率高15%”。实证研究验证了相对经济绩效与官员晋升之间确实存在正相关关系。理论上，地方人大及其常委会应当在地方立法中发挥主导作用，但实践中，地方立法在立项、起草等环节都较为依赖政府部门。立法过程受党政机关主观意愿影响较大，地方立法呈现行政主导倾向。因此， “晋升锦标赛” 使得部分地方立法急于求成，将立法资源投向能更快显露成效的城市地区，而忽视了农村地区的话语权和利益表达。

（二）立法观念：宜粗不宜细

“宜粗不宜细” 立法观念的提出具有一定的历史背景，是我国法治建设过渡时期的必然产物。随着社会主义市场经济的发展，社会秩序越来越需要一个公平、完备的法律体系提供保障， “精细化” 立法成为我国法律体系整体的发展方向。但是据学者统计，我国实践中仍有大量的框架型立法。条文的篇幅并非衡量法律粗放或精细的唯一标准，但是通常而言，法律篇幅越短，规则越粗略。截至2019年，在现行有效的265部法律中，法律条文数量不足50条的占41.89%，主要集中在宪法性法律、行政法、经济法等领域。立法方式根本上是由法律的基本类型来决定的，但是立法者意图构建何种规则秩序也会影响法律的精细与否。尤其是在管理色彩较为显著的领域，越详尽的规则也就意味着对权力更为严格的约束。上述的立法观念体现在地方立法领域，即表现为地方立法倾向于采取更稳妥的立法方式。地方通过模糊的规定来降低立法的风险，因而对于涉农法规难以真正地作出创新，也无法对农村根深蒂固的问题有所突破。

在 “宜粗不宜细” 的立法观念下，立法没有根据城乡的差异进行细分规定，农村地区的部分制度依附于城市法规。法规从形式上看属于城乡皆可适用，但是实际上主要是根据城市的情况进行制定的，参照适用没有突出农村地区的特殊之处。例如，设区的市地方性法规中，现行有关教育的条例共计59项，其中只有济南市针对农村成人教育、吉林市针对农村义务教育专门颁布法规，无锡市和南通市颁布义务教育均衡发展条例。城乡教育在价值取向上应置于完全平等的地位，但是二者所面临的社会条件和客观环境具有较大差异，因此，制度的设计也应当有所区分。再如，有关养老问题的地方性法规共计37项，其中只有德州市、连云港市和盐城市对农村养老服务单列章节进行调整，虽然条款仍旧不够详尽，但至少为该行政区域内农村养老建设有序发展提供了一定的方向，而其余地方性法规均未区分城乡进行规定。相比于城市，农村地区老龄化形势更加严峻，加之城镇化带来的人口流失，农村养老制度的设计也面临更大挑战。因此，此类地方性法规调整的对象更偏向于城市，立法资源的配置亦具有倾向性。在资源具有稀缺性的假设前提之下， “宜粗不宜细” 的立法观念显然加剧了城乡立法资源配置不均衡的局面。

（三）立法机制：城乡二元结构

立法是分配权利和义务的重要手段，但并非所有的利益需求都能够在立法中得到反映。 “什么样的利益能够在立法中反映，得到多大程度的反映，互相冲突的利益在立法过程中该如何取舍平衡等问题，是一个复杂的利益衡量过程。”基于此， “良性的法律机制有助于发现现在立法供给所存在的不足，及时地反映社会需求……为各种利益表达和利益博弈提供充分、合理的博弈平台，实现国家和社会的良性沟通，进而为立法中的公共选择提供好的筛选机制、决策机制”。然而，城市和农村在经济社会领域的差距导致立法上的二元结构。因为经济、信息等物质方面的弱势，农村地区在立法过程中参与不足，利益需求未能实现充分的表达和沟通。具体而言：

一是在立法准备阶段，城乡经济发展的不平衡导致立法者在立法规划、立法计划中倾向城市地区。制定立法规划和立法计划是增强地方立法科学性的重要举措，同时也只有进入立法计划的项目才有可能经过审议后发布。对于地方性法规的制定程序，《立法法》并无具体规定，而是在第77条中规定由地方各级人大自行制定。原则上，地方立项应当坚持问题导向，在统筹兼顾的同时区分轻重缓急；但实际上，各设区的市立法条例中对于议题的选择缺乏明确的标准，操作中对于提出的立法项目又缺乏充分的论证。地方立法存在当立不立的问题，许多需求程度高的法规迟迟不能出台。例如，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞在回答 “乡村振兴应该怎样立法” 这一问题时，提及在地方性法规的层面，应当在农村地区的要素配置、资金投入、税收政策、基础设施、公共服务、干部配置等方面尽量具体、尽量明确。但是在实践中，涉农法案纳入立法计划的数量稀少且调整事项较为单一，地方立法对于乡村振兴过程中逐渐显露的迫切需求未予以及时回复。一个项目是否具有紧迫性，其理由当然可以从不同的角度加以解读，也正因此，项目能否纳入、何时纳入立法计划、何时进行审议就多由立法者主导进行。客观上立法资源有限加之立法者的主观偏好，极易导致立法资源投向城市地区，而忽视涉农的议题。

二是在从法案到法的阶段，农村地区的参与能力不足，致使在立法资源的竞争中呈现劣势。公众参与是地方性法规正当性的重要来源，既包括实质层面的正当性，也包括形式层面的正当性。 “实质层面的正当性是指地方立法资源的合理分配；形式层面的正当性是指地方立法的程序公平合理。”然而，城乡经济发展的二元结构导致农村地区信息不对称、法治人才匮乏，在提出法案、审议法案、表决和通过等方面未能充分地参与其中。在地方立法实践中，法规草案多由行政部门提出，通过在网站上公布、建立基层立法联系点和召开座谈会等方式征求意见。一方面，农村地区参与的积极性并不高，尤其是对于不存在直接利益关系的法规，缺乏应有的关注；另一方面，召开的座谈会、论证会多以专业人士和社会组织为主。虽然专业化的参与可以提高地方立法的科学性， “但是，被邀请人员只是表达了城市精英意见，却没有表达乡村广大人民群众的生活体验共识”。由此可见， “公众参与立法的权利能力在法律面前人人平等，但是公众参与立法的行为能力却因人、因事、因时、因地而异”。城市和农村地区在立法过程中参与程度的差异直接影响了立法资源的配置。

三是在立法的完善阶段，城乡经济二元结构同样导致对农村地区法规的立法后评估资源投入不足。《立法法》第63条规定， “可以” 组织对有关法律或者法律中的有关规定进行立法后评估。可见，立法后评估并非强制性的规定。立法后评估是以实践来检验立法的质量，是实现地方立法科学、民主的重要环节，也是实现国家法制统一的有效措施，因此在立法实践中被大为提倡。以宁波市为例，虽然该市评估流程和评估结果都比较详尽，但是评估对象的选择理由仍旧较为单薄。例如，《宁波市城市绿化条例》的评估理由为展开评估工作的理由，而非选择该条例的理由。尤其是从长期的结果来看，宁波市对于评估对象的选择逐渐显露倾向性。在2013—2020年的12项立法后评估项目中，城市地区的法规占据4项，其余8项为城乡皆可适用的法规，并无一项农村地区的法规。由于立法的完善过程也需要大量的物质加以支撑，在农村地区对法规的实施情况进行调查显然耗费更多，因此立法者在选择时会更倾向于将立法资源投向城市地区。

四、城乡立法资源均衡配置的实现机制

随着我国立法实践的推进和立法理论的完善，以经济为导向的立法政策和 “宜粗不宜细” 的立法观念均已有所调整。立法政策逐渐着眼于长远、全局性的利益，立法观念也向着精细化的方向转化。实现城乡立法资源均衡配置关键要从立法机制着手。在立法准备阶段，纳入立法计划是某一立法项目获得立法资源投入的先决条件；在从法案到法阶段和立法完善阶段，是否正式进入立法程序则是某一立法项目能否持续获得立法资源投入的基本前提；最终，立法资源配置的结果将以获得通过的立法数量直观呈现。因此，可以从立法过程的各个阶段促进城乡立法资源的均衡配置。

（一）立法准备阶段

1.在立法规划方面，创设农村立法项目名额保障制度

立法规划虽然只具有指导性，但是实践中越来越重视以科学规划来推动立法有序进行。 “立法规划实质上在正式的立法程序之前就已经对立法中的权力、利益的优先权进行了初步和预设性的分配” ，科学规划能够将有限的立法资源更高效地进行配置。例如，《广州市地方性法规制定办法》第9条规定， “立项论证报告应当包括制定或者修改地方性法规的必要性、合法性、合理性、可行性、规范性、准备情况和效益预期等说明” 。纳入立法规划的项目应当是为实践所真正需求且可以在本地区得到有效实施的项目。无疑，乡村振兴所需要构建的法规体系处在亟须启动的状态，而设区的市在乡村法治建设中又起着主导作用。因此，在编制立法规划时，设区的市应当根据城乡的立法需求，在本区域的立法能力所能承载的项目容量范围内，预留适当的名额用于涉农事项，以固定的指标保障农村地区立法提上日程。

2.在法案起草方面，建立涉农法案扶持机制

法案起草属于立法必经的、极为重要的基础阶段，是一部法案指导思想、框架、重点初步成形的阶段，立法起草人必须反复商酌。地方大多根据法案区分起草主体，一般由提案人组织起草，重要法规草案可以由专门委员会或常委会工作机构组织起草，专业性较强的法规草案可以吸收专家参与或者委托起草。一方面，地方人大是民意的代表机关，能够更好地反映民众的利益和诉求，是地方最基本的立法主体。地方人大及其常委会应当主动组织起草综合性、全局性、基础性的涉农法案，体现其在立法过程中的主导地位和作用；另一方面，强化委托起草力度。在现有起草者趋于固化的情况下，委托第三方起草可以克服起草者立法垄断、知识匮乏、信息单一等弊端，有利于提高涉农法案的立法质量，推进立法民主化。对于受委托参与起草的专家、教学科研组织、社会组织等，立法主体应当给予人员、经费、信息等方面的支持，并建立奖励制度，以此提高参与起草的积极性。

（二）从法案到法阶段

1.在立法权限方面，增加设区的市涉农事项的立法权限

《立法法》第72条规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。虽然立法者可以通过解释 “城乡建设与管理” “等” 这些具有弹性的概念为农村立法提供依据，但是明确规定设区的市享有涉农事项的立法权限，能够更为直接地保障各地涉农改革举措于法有据。尤其是赋予设区的市立法权限旨在满足地方的实际需要，但以列举的方式划定立法权限的范围束缚了地方立法活动的空间。有学者通过实证证明，设区的市立法权限与抽样的市立法实践所反映出来的立法需求缺口巨大，城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面的立法事项占全部立法的50%，因此有一半的立法需求被排除在72条列举的权限之外。设区的市是我国立法体制中最贴近民众生活的一级立法主体，是提供乡村振兴法治保障的中枢。因此，在放宽设区的市立法权限时应当注重将涉农事项列入设区的市的权限范围。

2.在审议法案方面，建立听取农民和农民代表意见的机制

针对涉农法案，在听取各方面意见时，人大及其常委会工作机构应当专门邀请农民和农民代表参加有关座谈会、论证会、听证会。立法机关具有工具理性和系统性思维，公众具有经验判断的优势。农民参与立法才能真正地表达自己的利益诉求，也是确保农村立法正当性的坚实基础。农民具有信息、知识上的局限性，立法机关应当为农民参与立法提供便利和帮扶。例如，当前地方立法草案征集意见时只是简单地公布法条和联系方式，而大部分农民并不具备法学的专业知识，很难耐心地梳理长篇的文字然后形成意见，以至于参与的效果与初衷背道而驰。因此，在草案征集意见时可以附加视频讲解，对于立法的目的、立法过程以及部分重点法条以一种通俗易懂的方式加以呈现。农民群众只有在理解的基础上才有可能主动发言。再如，网上直播立法听证会。2014年《上海市消费者权益保护条例修正案（草案）》听证会就通过电视台、广播电台和网络进行了实况转播。及至今日，视频平台愈发完善，完全可以实现直播立法听证会，针对公众弹幕提问进行实时解答，农民群众也可以足不出户就参与互动。

3.在公布法方面，坚持传统形式和新型方式相结合

一方面， “八五” 普法提出要充分运用新技术新媒体开展精准普法，走好全媒体时代群众路线，鼓励公众创作个性化普法产品。例如长沙市坡子街派出所拍摄的纪实类观察真人秀节目——《守护解放西》， “以‘警人警事+民生百态’的传播内容，传递更为多元的社会主义价值和文化认同，是新闻媒体在新环境下，通过创新开展社会主义宣传和加强社会环境治理的一次有益实践尝试”。这一节目因其真实性、节奏感收获诸多观众，而这一普法思路同样应当可以适用于农村地区。另一方面，新型普法方式的运用并不意味着对传统方式的舍弃。尤其是此次新冠肺炎疫情防控的实践证明，贴标语、放广播等此类传统方式在农村地区仍发挥着重要作用。例如，可以借鉴浙江农村的普法宣传经验。浙江省司法厅、省普法办、浙江人民美术出版社共同编辑出版了《浙江普法宣传挂图》，针对农业生产、劳动保障、邻里关系等与农民密切相关的事项，以极具艺术性的方式，潜移默化地进行宣传。另外，农村地区的普法宣传应当注意区分对象，坚持分类普法。农民的时间和精力都是有限的，泛泛的普法方式不仅不能达到宣传效果，长此以往也会招致抵触。因此，应当有针对性地进行宣传。例如，对于农民工，侧重宣传《劳动法》《劳动合同法》等法律以及其他与劳动争议处理有关的地方性法规；对于农村的青少年，侧重宣传预防犯罪和合法权益保护方面的法律法规。

甲组、乙组、丙组3组患者治疗后生存质量评分、肿瘤进展时间、中位生存期均差异无统计学意义（P＞0.05），如表2。

（三）立法完善阶段

1.在法的编纂方面，推动涉农法典的制定

立法主体应当抓紧整理涉农法律规范，推动编撰明确、细致的涉农法典。2021年4月29日《乡村振兴促进法》正式发布，湖北省、江西省、山东省和浙江省等省份陆续通过乡村振兴促进条例。但无论是国家层面的法律还是地方层面的条例，都只是具有指导意义的框架型立法，而非详尽、具体的涉农法典。与《乡村振兴促进法》相比，《浙江省乡村振兴促进条例》篇章相似，而条文数却更少，在法律体系中起着上传下达的作用，为设区的市创造性立法预留了空间。《乡村振兴促进法》共10章74条，《浙江省乡村振兴促进条例》共10章60条。二者相同的章节包括总则、产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施和附则9章；不同之处在于《乡村振兴促进法》规定了 “监督检查” 一章，而《浙江省乡村振兴促进条例》则特别规定了 “数字乡村” 一章。省级这一综合性的法规涉及农村发展的各个方面，因而条文只能是原则性、方向性的规定，而非具体的举措。因此，在 “省总负责、市县抓落实” 的工作机制之下，设区的市应当立足本地实际，针对农村确有需求的问题制定专门性法规，先行先试，待时机成熟时推动涉农法典的颁布。制定涉农法典的意义在于梳理农村各项制度的逻辑，形成统一的体系，以此推进乡村治理法治化。

2.在立法后评估方面，建立涉农立法后评估支撑机制

一是允许自下而上启动立法后评估，改变当下由立法者主导的模式，以此推进立法后评估启动的民主化。当满足一定条件时，允许公众提出评估建议来启动立法后评估程序：主体应当达到一定的人数，且评估的对象实施满一定年限，公众确有理由和证据表明该地方性法规缺乏科学、合理、合法性。二是立法后评估的内容不仅包括法律条文本身，还包括法规实施的基本情况和社会效益。立法后评估具有一定的技术性，因此，立法者可以委托中立的第三方对评估目标、标准、结果进行更为专业和科学的分析。但在评估调查阶段，应当吸收农民群众的广泛参与，允许其基于生活经验表达最为直观的法规实施体验。立法主体应当从人员、经费、信息等方面对涉农立法后评估工作给予支持。例如，2018年，北京市为响应乡村振兴战略，对24部涉农法规进行全面评估，形成人大及其常委会工作机构牵头、专家辅助评估、群众广泛参与的工作格局。2019年，北京市人大常委会对11部涉农地方性法规进行打包简易修改，首次探索运用立法后评估成果打包修改部分涉农法规。

3.在法的修改与废止方面，建立涉农法规定期检视制度

立法主体应当重视评估结果的转化应用，推动评估结果成为地方立法立、改、废、释的重要依据，及时清理不合时宜的涉农法规或条款。尤其是要建立涉农法规定期检视制度，把涉农法规清理作为一项常规工作，间隔一定的时间就进行一次系统的梳理。 “定期清理的优势是，有助于及时协调法与法之间、法与社会变化和社会需求之间的关系，有助于及时发现和解决问题。”对于涉农法规进行定期清理，有利于更新农村地区的制度，为农村改革注入新的活力，防止因制度陈旧导致农村发展缓慢甚至停滞。例如，上海市人大对其30年的立法实践、139次法规的修订进行整理估算，得出法规的基本生命周期约为4年，有关部门应当在此期间及时地进行清理。设置合理的清理时限，契合地方性法规的生命周期规律，能够有效地推动农村地区立法清理制度常规化、法治化。

五、结语

立法资源具有稀缺性。在资源有限的前提下，优化资源配置是深化改革的重要抓手。党的十九大提出实施乡村振兴的重大战略决策，党的十九届五中全会进一步强调要把解决好 “三农” 问题作为全党工作的重中之重。推动各类要素向农村流动，推进农业农村现代化，为城乡一体化的实现注入活力。然而在实践中，立法资源配置不均衡、立法资源供求比例失衡导致农村地区的部分立法需求没有获得满足。虽然城乡之间立法资源的差异分配具有一定的正当性，在某种程度上对于地方社会经济的高速发展功不可没，但是从长远来看，立法资源配置的不均衡将阻碍社会的全面发展。设区的市是提供乡村振兴法治保障的主力军，在立法政策和立法观念逐渐调整的背景之下，健全立法机制成为实现立法资源均衡配置的关键。在立法的各个具体环节中，应当围绕扩大农村地区的民主参与这一核心，创制具有适应性、可操作性的地方性法规，及时回应农村的立法需求。加强城乡立法资源均衡配置，有助于促进乡村振兴，推进城乡融合发展，谱写全面建设社会主义现代化国家崭新篇章。