上海市浦东结构性绿地空间管治模式及政策启示

许一磊 陈晨 陈喆华

党的十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化要求的提出，中国的城市空间管治正处于转型阶段。尤其是特大城市，它们既是推动中国经济快速发展的重要载体，也是土地粗放利用、交通拥堵、环境恶化等诸多问题的主要来源，因此，如何提升特大城市的空间管治水平是各大城市亟待解决的重要问题。以绿环为代表的结构性绿地是最早被引入中国作为控制城市增长的工具之一[1]，同时也是塑造城市空间结构的重要元素。近年来，随着生态文明、高质量发展、公园城市理念等的提出，上海、成都、长沙等城市都开始探索新一轮的结构性绿地建设，结构性绿地成为解决城市无限蔓延、打造生态安全屏障、提供游憩休闲场所和导入高新产业的复合型绿色空间。经历了快速城镇化的扩张时期，中国特大城市的结构性绿地区域已呈现空间类型丰富、社会关系复杂以及利益主体多元的发展态势[1-2]，其空间管治正面临一系列新的问题和挑战，亟待开展针对性的研究。

上海市的结构性绿地主要包括以外环绿带为代表的绿环和以楔形绿地为代表的绿楔2种空间类型，自20世纪90年代初开发建设至今已持续近30年，不同结构性绿地的空间管治模式在特定的时期中都发挥了重要的作用，积累了较为丰富的空间管治经验，尤其是浦东在结构性绿地空间管治过程中的政策创新受到广泛关注。基于国内外文献研究，本研究归纳出当前特大城市结构性绿地管治实践的典型模式，进而比较上海的外环绿带浦东段（含原南汇区）和以张家浜楔形绿地为代表的浦东楔形绿地的空间管治模式，据此讨论中国特大城市结构性绿地空间管治的发展方向，为国内外特大城市结构性绿地的空间管治提供有益的经验借鉴。

1 相关理论与研究设计

1.1 结构性绿地空间管治的理论研究和实践探索

在理论层面，从广义上讲，结构性绿地是指具有一定规模，可以塑造城市空间结构、维持城市生态格局以及防止城市无限蔓延的绿地类型[2]。在19世纪末，环形绿带伴随着英国规划师霍华德（Ebenezer Howard）倡导的花园城市运动被提出[3]，而楔形绿地则是由德国规划师埃博思塔特（Rudolf Eberstadt）在20世纪初提出[4]，这些都是城市结构性绿地早期实践的典型代表。随着理论和实践的发展，结构性绿地的空间类型逐渐演化出绿环、绿楔和绿心①等多种模式，成为城市绿地系统中不可或缺的重要组成部分[2,5-6]。以绿环为代表的结构性绿地在产生初期是作为控制城市增长的工具，随后在保护农田、为城市居民提供绿色开放空间以及加强城乡之间的分隔等方面也被寄予厚望；在实践层面，英国规划师艾伯克隆比（Patrick Abercrombie）将环形绿带和楔形绿地有机地结合在“二战”后的大伦敦规划里，成为现代主义规划原则下的结构性绿地空间经典模型。“二战”以后，绿环、绿楔、绿心等现代主义结构性绿地模式从英国广泛地传播到世界各地的规划行业，并在20世纪70年代末获得了广泛的实践和发展。近年来，世界各国的结构性绿地的空间管治普遍出现了如下现象：一是上级政府通过权力下放给下级政府更大的管理决策权限；二是地方政府通过吸引产业和人才至结构性绿地周边，促进经济发展；三是结构性绿地管治目标新增了保护生物多样性、管理自然资源和应对气候变化等目标[7-9]。然而，结构性绿地的空间管治模式在不同政治经济体制国家的大城市实践过程中产生了差异化的结果[9]。实践表明，良性的结构性绿地管治既要协调好住房、农业、环境等相关平行政策，也需要处理好垂直管理层级的关系以及平衡地区之间的竞争与合作关系[10]。

通过国内外文献研究可知，各国结构性绿地空间管治模式的原型大致可以分为2类，即“自上而下的中心化”模式（简称“中心化”模式）和“自下而上的去中心化”模式（简称“去中心化”模式），而介于两者之间的空间管治模式则大多带有“公私合作”的特征。具体来说，“中心化”模式的代表性国家有英国和加拿大，一方面在中央或省域层面制定一系列的法律和政策，同时相关部门制定政策指引文件，确保结构性绿地区域的开发受到相关制度的保护；另一方面在地方层面政府通过编制地区发展规划，对上级政府的结构性绿地政策进行细化和落实，通过以政府为核心、以基金会和民间团体为辅助的协作机制共同对结构性绿地空间进行管治[10-11]。“去中心化”模式则是以自由市场为主导的空间管治模式，不同地区的地方政府和私人土地拥有者通过制定低密度区划（low-density zoning）、管理城市增长边界（urban growth boundary）和购买开发权（purchase of development rights）等工具来管治结构性绿地空间，而中央政府在此模式下发挥的作用较小，该模式的典型代表是美国及新自由主义盛行时期的韩国和澳大利亚等国家[9,12]。其他国家的结构性绿地空间管治模式则介于两者之间，比如，德国的结构性绿地空间管治模式是通过政府、私有企业和民间组织的合作，建立一种比较灵活但又相对松散的联盟，从而在政府和市场之间建立一种微妙的平衡，一般都具有“公私合作”的特征[10,13]。实际上，随着国家政治经济制度的变化，结构性绿地的空间管治模式也会随之发生改变[7,9]。诚然，上述2类空间管治模式也不是绝对独立的，而是在结构性绿地空间管治过程中呈现动态的调整和演变。

1.2 上海浦东结构性绿地空间管治模式的研究设计

1.2.1 研究对象

上海作为中国接受西方城市发展理念较早的城市，在1946年编制的《大上海都市计划》中就提到注重多中心功能结构和绿环与绿楔结合的空间格局[14]，在新中国成立以后的历版城市总体规划中都延续了这一空间策略。伴随着20世纪90年代初的浦东大开发，浦东结构性绿地的规划建设也正式启动，主要包括外环绿带浦东段和以张家浜楔形绿地为代表的5片楔形绿地。其中，外环绿带浦东段在2010年达到原规划面积的50%左右后建设进展缓慢，目前建成的外环绿带处在转型提质的阶段；而5片楔形绿地则因为实施主体不同，导致开发建设进度不一。因此，在将近30年的时间里，不管是外环绿带浦东段还是浦东的5片楔形绿地，在空间管治过程中都出现了较多的创新性举措，受到了外界的广泛关注，值得深入研究总结。

1.2.2 研究方法

基于空间管治相关理论，本研究试图构建“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架来考察上海浦东结构性绿地的空间管治模式。相关研究表明，结构性绿地的管治主体主要分为公共、半公共和私营部门，而管治工具则主要有行政手段、规划手段、市场手段和法律手段等，不同的管治主体在特定的政治经济制度下通过选择不同管治工具显示出“中心化”或“去中心化”的管治模式原型，并在此基础上发展出多元化的管治机制，从而产生了丰富的管治内容。应用上述框架，笔者对上海市外环绿带浦东段和以张家浜楔形绿地为代表的5片楔形绿地的空间管治模式展开比较研究，具体研究方法如下：1）现场调研，实地走访浦东外环绿带和楔形绿地，开展结构性绿地土地使用和建成环境踏勘，收集相关影像资料；2）文献研究，收集国内外结构性绿地管治研究的相关文献以及外环绿带和楔形绿地相关资料；3）半结构式访谈，对参与浦东结构性绿地建设的特定组织人群开展面对面的半结构式访谈，访谈对象主要包括浦东相关部门负责人、建设相关负责人、结构性绿地内居民和游客等。

2“中心化”模式主导的外环绿带浦东段空间管治模式

1993年6月，上海市政府（简称市政府）提出要沿外环线外侧建立一条500 m宽的外环绿带，目标是“从根本上改善上海的生态环境”。根据市政府要求，相关部门开始启动《上海市城市环城绿带规划》编制，在第一版绿带规划中，外环绿带整体空间结构为“长藤结瓜”，即沿外环高速的“藤”（环形绿带）和在沿线适当放大布置的“瓜”（主题公园）。根据规划，整个外环绿带由3个部分组成，即100 m宽的林带、400 m宽的绿带和10座主题公园[15]。到1999年市政府通过《城市外环绿带实施性规划》，此规划确定上海外环绿带的总面积约6 141 hm2，其中外环绿带浦东段（含原南汇区）规划面积约4 149 hm2，约占上海全市外环绿带总规模的67.6%[16]。后期虽然外环绿带的规划又经历多次修改，但是外环绿带和楔形绿地已成为上海市结构性绿地的核心部分（图1）。

上海外环绿带浦东段的空间管治模式较强地体现了“中心化”模式特征，应用“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架发现，其管治主体的核心始终是市、区两级政府，同时政府随着管治主体的调整也会主动调整管治工具和机制，其管治过程大致可以分为3个阶段：正式启动阶段（1993—1999年）、快速推进阶段（2000—2004年）和管治转型阶段（2005年至今）。

2.1 正式启动阶段（1993—1999年）

在正式启动阶段，管治主体方面，以市政府和浦东新区政府（简称新区政府）为主；管治工具方面，主要通过行政手段和规划手段进行绿带规划建设的推进；管治机制方面，则是市政府通过组建市、区两级领导小组，由市、区两级规划部门负责绿带的规划编制，具体的建设和养护则由市、区两级绿化部门负责，是一种有明显自上而下层级关系的“命令—服从”机制；管治内容方面，市政府通过行政命令在外环绿带项目启动前对外环线外一定区域进行建设管控，同时委托科研、规划等机构对外环绿带进行规划方案编制、建设工程可行性分析以及建设管理研究。随后，市政府在1994年11月正式批复了《上海市城市环城绿带规划》，外环绿带开始由绿带领导小组牵头正式进入100 m宽林带一期实施阶段。由于外环绿带浦东段内有大量的农村集体土地和农用地，市、区两级政府投入财政资金进行了征地动迁、绿带建设、原住民安置以及“农转居”等工作[17]，从而推动外环绿带浦东段100 m宽林带的建设基本完成。由此可见，这一阶段的绿带管治主体、管治机制建立以及管治工具运用可以视为一种完全以行政体系为中心闭环运行的“政策社群”②，而这一特征也体现在外环绿带浦东段空间管治的各个阶段（图2）。

2.2 快速推进阶段（2000—2004年）

在快速推进阶段，管治主体方面，依然是市政府和新区政府，但考虑到后期绿带管治面积大、建设资金投入高和运营管理难度大，管治主体中引入了私有企业对绿带进行协同经营和管理；管治工具方面，基于管治主体的调整，市政府也主动调整了管治工具，在行政手段和规划手段的基础上加入了法律手段和市场手段；管治机制方面，也相应调整为“政府搭台、企业经营”的模式；管治内容方面，为了在2003年创建国家园林城市，市政府提出要举全市之力建设外环400 m宽绿带和剩余100 m宽林带，为了实现这一目标，市政府在1999年颁布了《上海外环绿带实施性规划》。此外，市政府还积极出台了外环绿带的一系列行政法规：1）2000年，《上海市植树造林绿化管理条例》出台，提出了绿线的概念，对绿线控制范围内的绿带进行严格开发管控；2）2002年，《环城绿带管理办法》出台，在浦东设立了专门的绿带建设管理部门[17]；3）2003年，《关于促进本市林业建设的若干意见》出台，提出了400 m宽绿带的融资模式，政府尝试探索从村民手中租用土地，然后吸引房地产公司等私有企业进行各类绿色产业（苗圃、花圃）的投资和经营[7]。这一阶段的成果是外环绿带浦东段建成面积已经达到规划面积的35%[16]。由此可见，在该阶段中，以政府为中心的自上而下主导的空间管治模式依然存在，但政府也积极引入了一些私有企业和农村集体协同管治绿带，显示出一定的“公私合作”特征。

2.3 管治转型阶段（2005年至今）

在管治转型阶段，管治主体方面，由于前面2个阶段在后期“自下而上”的压力——村民和私有企业因为利益分配等问题在外环绿带内的矛盾日益增多，故本阶段内市、区两级政府依然是管治主体，从而迈入管治转型阶段；管治工具方面，以行政手段、规划手段和市场手段为主；管治机制方面，则是在市、区两级政府管控外环绿带指标和具体项目的前提下，利用土地捆绑开发和融资平台吸引社会资金来进行外环绿带浦东段的建设和管理；管治内容方面，市政府通过行政手段在2006年启动“外环专项生态工程”来推进外环绿带浦东段剩余部分的建设，由于剩余绿带范围内有大量的企业、农村集体用地以及农用地，故市政府推行了一系列的政策创新。具体来说，面对外环绿带浦东段内的现状耕地，市政府通过“征而不转”③的创新性做法推进外环绿带浦东段的建设；而面对绿带内的存量建设用地，市政府在2009年出台相关政策法规来完善生态补偿机制，并通过土地整治和增减挂钩等政策来实现建设用地的有偿退出。在2011年，市政府将外环绿带纳入上海市基本生态网络，而在最新实行的《上海市生态空间专项规划（2021—2035）》[18]和《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017—2035）》[19]中，结构性绿地系统已被定义为“外环绿带结合环内楔形绿地和环外生态间隔带转型成为多功能一体的‘环城生态公园带’”。该阶段的主要成果除了外环绿带浦东段建设面积超过规划面积的50%以外，外环绿带也由单纯的防护绿带转变成“环城生态公园带”，意味着管治目标的转型升级。

总体而言，上海外环绿带浦东段的空间管治模式有着明显“中心化”模式主导的特征，即以政府为管治主体，形成一个层级分明的行政管理体系，所有决策主要基于最高管治单位，不强调政府、市场和社会之间的互动[20]。同时，权力、资金和技术等资源主要以垂直层级之间流动为主、以外部管治主体水平之间的流动为辅，虽然中后期有一定程度的“公私合作”的特征，但最高管治单位始终主导着外环绿带的规划、建设和管治，其他主体仍扮演着协同和配合的角色。

3“去中心化”模式主导的浦东楔形绿地空间管治模式

作为和外环绿带浦东段同期启动规划建设的浦东5片楔形绿地，总规划面积约为外环绿带浦东段的1/2，它们与外环绿带浦东段一起共同构成了浦东结构性绿地的核心部分，承担了防止城市向外扩张以及阻止相邻城区连接成片的重要作用，是浦东结构性绿地的重要空间类型。由于20世纪90年代初浦东的开发开放政策优势，市政府把城市开发的部分事权下放到新区政府，因此相比于市政府主导的外环绿带浦东段，新区政府在楔形绿地的管治模式上有更大的自主权，通过新区政府的简政放权，不同的楔形绿地有各自的开发主体（国有开发企业），体现出“去中心化”模式的特征。本研究以浦东5片楔形绿地中开发时间较长、空间管治模式较成熟的张家浜楔形绿地为例，通过“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架对浦东楔形绿地的空间管治模式进行深入分析。

张家浜楔形绿地规划总面积约14.5 km2，位于浦东中心位置，从1994年启动开发至今，张家浜楔形绿地的空间管治持续了近30年。笔者基于对浦东规划和自然资源局以及楔形绿地开发企业相关负责人的深度访谈，发现在张家浜楔形绿地的空间管治过程当中，管治机制的建立较为重要。张家浜楔形绿地的空间管治阶段主要分为缓慢探索阶段（1994—2007年）和持续优化阶段（2008年至今），其分界点为《张家浜楔形绿地控制性详细规划》（2007版，简称07版控规）的编制完成。

3.1 缓慢探索阶段（1994—2007年）

在缓慢探索阶段，管治主体方面，张家浜楔形绿地的管治主体较为多元，主要包括公共主体新区政府、半公共主体国有开发企业、国有企业和私有企业等；管治工具方面，以行政手段、规划手段和市场手段为主；管治机制方面，探索了“以房建绿”开发策略，即在张家浜楔形绿地内划出一部分经营性房地产地块，通过国有开发企业自主开发，或者转让部分土地给国有企业或私有企业进行联合开发，获得经营收入后用于绿地内的拆迁、建设和管理工作，其本质是一种市场驱动的多元主体协商机制；管治内容方面，考虑到浦东在开发初期多为农村化地区，新区政府通过行政手段进行土地“预征”的政策创新，即将浦东的集体土地成片批租给国有开发企业，国有开发企业再通过抵押土地获得融资后进行楔形绿地内的农村动拆迁或者土地的转让，从而推动张家浜楔形绿地内建设用地的拓展。实际上，“以房建绿”的开发策略仍是在市政府的统一规划管控下进行的，市政府通过“总体规划—单元规划—控制性详细规划”的绿地指标传导，从而对楔形绿地进行规划管控[21]（图3）。

值得注意的是，由于浦东的多元管治主体因为土地资源和规划指标的分配不合理和市政府产生分歧而导致07版控规推进缓慢，但为了实质性地启动楔形绿地的开发，新区政府通过规划手段和市场手段相结合的方式，采用“一书两证”方式④给予私有企业和国有企业规划许可，将金桥路以西的地块批租给以汤臣集团和东郊宾馆为代表的市场主体。最终，在新区政府的积极协调和多方利益平衡下，市政府规划局批复了07版控规。本阶段的成果是基本建立了张家浜楔形绿地的空间管治模式，即市、区两级政府通过权力下放从台前走到幕后，仅通过带有层级的规划引导和行政审批来把控绿地开发的方向，而管治的具体事宜则移交给多元化的开发主体，让其通过市场手段进行楔形绿地的空间管治。

3.2 持续优化阶段（2008年至今）

在持续优化阶段，管治主体方面，以国有开发企业和新区政府为主；管治工具方面，以市场手段和规划手段为主；管治机制方面，从“以房建绿”策略逐渐发展为“以绿促产”策略；管治内容方面，以07版控规为依据，国有开发企业通过市场手段利用经营性地块的转让收入和房地产的销售收入持续推进楔形绿地内的市政基础设施和公共服务设施的建设。而根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》[22]，张家浜楔形绿地北侧的金桥镇和南侧张江镇双双升级为城市副中心，同时新的浦东足球场选址于张家浜楔形绿地内，因此张家浜楔形绿地也相应进行了控规调整，并在2017年市政府批复了《张家浜楔形绿地控制性详细规划修编》[23]（简称17版控规）。17版控规将张家浜楔形绿地定位为“上海中心城东部战略性的生态休闲区”，同时围绕靠近金桥镇副中心的浦东足球场打造集休闲游憩、赛事运动、商业商务、居住生活于一体的综合功能区域，而在靠近张江镇的楔形绿地南侧建设以花园办公、共享服务、特色商业和创业平台为特色的产业社区。通过比较张家浜楔形绿地前后两版控规，可以看出17版控规中楔形绿地的公共绿地面积有所增加，且开发地块功能混合度和重点区域开发强度有所提升。此外，新区政府在《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017—2035）》中将楔形绿地内240 hm2的绿地纳入与外环绿带一致的第3类生态空间（开发边界外），禁止影响生态功能的各类开发活动，从制度上保证张家浜楔形绿地不被周边建设用地蚕食[19]。

由此可见，不同于外环绿带浦东段由市政府主导的“中心化”模式，新区政府在开发初期就推动国有开发企业成为不同楔形绿地的管治主体，而国有开发企业再通过土地转让等方式引进更多类型的企业，因此市、区两级政府除了还保留有层级的规划传导体系和行政审批体系以外，其不再是结构性绿地空间管治的中心，取而代之的是以市场驱动的多元管治主体。在该机制下，资金和技术等资源主要在不同类型企业之间水平流动，而权力等行政资源则依然在垂直管理层级之间流动。

4 对特大城市结构性绿地空间管治的政策启示

4.1 上海浦东两种既有空间管治模式的比较

从上海外环绿带浦东段的管治实践来看，“中心化”模式对政府的要求较高，需要在结构性绿地区域建立一个全能型政府，通过主动建立管治机制和运用多种管治工具负责绿地的开发、建设和运营。该空间管治模式的优点是政府通过“命令—服从”的行政层级分配各种资源，统一高效地供给公共产品，缺点则是政府不能动态调节多元利益主体，从而导致“政府失灵”的问题[24]。具体来说，市政府可以调动全社会的资源，利用财政资金进行外环绿带浦东段内土地的征收和村民安置，或颁布行政命令暂停外环绿带浦东段范围内的开发，而后通过规划手段划定外环绿带浦东段范围并投入财政资金推动大规模建设。通过这一空间管治模式，在开发早期，外环绿带浦东段快速有效地扩大了绿带面积，短时间内快速改善了城市生态环境；在开发中期，市政府通过颁布一系列创新性的政策法规，为外环绿带浦东段内的土地利用、后续建设和运营管理提供了依据和标准。尤其在400 m宽绿带的建设中，在市政府的倡导下引入了私有企业来经营和管理绿带，体现了一定的“公私合作”的管治属性。与此同时，面对绿带内复杂的利益主体，“中心化”模式由于是市政府单方面的强力推动，各方利益平衡不足也导致后期在外环绿带浦东段的管理过程中，出现了村民、私有企业和政府之间一系列的矛盾。例如，外环绿带浦东段内的村民由于土地租金收入较低，无法保障生活，出现了较多违章搭建现象；私有企业因为经营利润不高，后期纷纷退出了绿带的管理；城市建设重心的转移导致市政府拨付外环绿带浦东段的财政资金不足，加上专业管理人才的缺乏，使外环绿带浦东段持续空间管治的压力日益增加[16,25]。

比较而言，浦东楔形绿地则是新区政府通过土地资源和规划指标的调配来调动社会各方利益主体的积极性，这种“去中心化”模式在多主体的协商机制下进行资源流动和配置，通过多轮博弈，逐渐达到各方利益主体的动态平衡。该空间管治模式的优点是政府可以利用市场化的资源配置方式使楔形绿地的开发更具可持续性，缺点则是在没有强势管治主体的情况下，各方利益协调时间较长，无法快速有效地供给公共产品。同时，各方利益主体基于自身利益对公共产品产生侵蚀，使其呈现出空间破碎化的趋势。具体到张家浜楔形绿地，一方面要满足市政府对楔形绿地生态属性的定位，另一方面也要保证开发企业持续开发的经济利益和绿地内原住民征地安置的合理诉求。由于张家浜楔形绿地开发前期利益协调沟通比较充分，因此在中后期的空间管治中矛盾较少，即使后期进行规划调整，也是各方利益的再平衡过程，所以目前张家浜楔形绿地的建设标准和养护标准也要普遍高于外环绿带浦东段。但是张家浜楔形绿地的管治模式也存在局限性：1）各方利益的博弈导致了楔形绿地的建设周期相对较长，且在早期缺乏市级财政资金投入的情况下，相当大比例的土地被批租给私有企业，其开发项目的公共属性遭遇挑战（如高尔夫球场）；2）楔形绿地作为公共产品，开发后续可持续盈利能力较弱，具有土地成片批租权限的国有开发企业只能通过增加经营性地块开发来支撑后续运营，不可避免地造成公共绿地空间减少（目前公共绿地面积占整个楔形绿地控规区域的1/3）；3）楔形绿地的运营管理成本较高，后续如何维持绿地生态品质和持续吸引高附加值产业的入驻，从而进一步提高楔形绿地开发的可持续性也是后续需要系统思考和探索的问题。

4.2 迈向“网络式”的结构性绿地空间管治模式

4.2.1“网络式”模式的理论探讨

由于结构性绿地的公共属性，即使在奉行自由市场经济的西方国家，仍有不少学者认为在结构性绿地空间管治中，“中心化”模式比“去中心化”模式更有效率[9-10]。然而，基于对上海外环绿带浦东段和以张家浜楔形绿地为代表的浦东楔形绿地的实证检验，本研究揭示了目前特大城市的结构性绿地空间管治在政府简政放权引起的分权化、城市空间分异导致的碎片化以及利益主体分级的多元化背景下，仅靠政府、市场或者社会单方面管治结构性绿地难以达到理想状态。本研究认为，结构性绿地空间管治应吸取特大城市社区管治的经验，迈向更加开放、多元和精细的“网络式”模式，即构建一种以多中心为基础的多主体联盟管治模式[26]，其目标是促进不同层级的利益主体在共同目标下形成高频和稳定的社会网络关系[27]，通过“公私合作”、资源流通和信息共享的方式达成结构性绿地空间管治的共识，并可以对各方利益进行动态调整。实际上，“网络式”模式至少涵盖3个方面的重要特征。1）区别于单一的“中心化”模式和离散的“去中心化”模式，“网络式”模式应该是一种有层次的多中心、多节点管治模式，它强调形成多元管治主体联盟，因此需要构建主动管治主体、参与管治主体和管治支持主体等一系列管治主体联盟。其中，主动管治主体应该作为网络的中心，而参与管治主体和管治支持主体应该成为网络的节点，从而提升管治主体之间的联动效率。2）“网络式”模式需要打破垂直或水平的层级关系，通过多元而扁平化的管治结构，使公共产品的供给在保证效率的同时，也能够维持各方管治主体核心利益的动态平衡。3）“网络式”模式需要搭建能使权力、资金、技术以及信息等资源自由流动的多种通道，既要避免出现资源只在行政体系内部循环的情况，也要避免对特定管治主体的资源倾斜。

4.2.2“网络式”模式的实践探索

北蔡楔形绿地是浦东最新启动建设的结构性绿地，其空间管治模式已呈现出一定的“网络式”模式的特征，其实践过程值得关注。北蔡楔形绿地位于浦东中心城区东南部，总面积约10.6 km2，行政范围包含浦东4个街镇，目前区域现状是被城市地区逐渐包围的半城市化地区，区域内有城中村、生态农用地、大型基础设施、产业园区、居住社区等用地类型，土地权属复杂，景观破碎度较高。

管治主体方面，整个北蔡楔形绿地的管治主体包括地方政府（包含市、区、街镇政府）、区属开发企业以及绿地内的农村集体等主动管治主体，绿地内居民、现状产业园区内企业、未来意向投资企业等参与管治主体，以及由规划机构、研究机构和新闻传媒机构构成的管治支持主体。

管治工具方面，除了行政手段、规划手段、市场手段和法律手段以外，为了保证信息共享而新增了传媒手段。

管治机制方面，市政府会同新区政府提出北蔡楔形绿地的总体定位和开发思路，随后落实到北蔡楔形绿地内相关街镇政府和农村集体，而区属开发企业作为新区政府的代建单位，根据新区政府要求，通过市场手段来推进整个北蔡楔形绿地内公共绿地和市政基础设施范围的征地、原住民安置和建设管理工作。同时，区属开发企业通过定期的工作例会、规划论坛和媒体宣传，使各方利益主体代表可以通过充分沟通和协商来交换信息，形成不断互动调整的共促关系（图4）。

管治内容方面，具体包括以下5个部分。1）通过行政手段，管治主体因地制宜地对北蔡楔形绿地内不同区域进行政策区分，如在城中村区域，将城中村进行整体动拆迁和原住民安置；在开发边界以外的生态农用地区域，和农村集体协商后使用土地“征而不转”的方法进行绿地建设；而在现状产业园区内，结合2020年底最新批复的《上海市浦东新区北蔡楔形绿地控制性详细规划》进行城市更新和低碳产业社区的转型，通过因地制宜的政策协调绿地内的多元利益主体。2）通过规划手段，利用规划机构和研究机构等管治支持主体的支撑，主动管治主体在最新批复控规的基础上搭建规划实施平台，以推动北蔡楔形绿地规划实施为导向，以地区总图和建设项目设计方案审查为支撑，整合研究、规划、设计、建设、运营、宣传和管理力量，实现建设项目全生命周期管控。3）通过市场手段，在初期就进行区域开发的经济测算，明确经营性地块和公共绿地的比例占比，在扣除绿地内快速路和大型市政用地外，确保生态用地面积不小于总面积的70%。不同于张家浜楔形绿地将经营性地块整体出让给一家区属开发企业的做法，地方政府通过“土地竞拍”等市场化方式，使不同企业获得北蔡楔形绿地内的经营性地块，保证参与管治主体的积极性，形成多主体联盟机制和扁平化“网络式”的资源流动机制。4）通过法律手段，主动管治主体在已有结构性绿地政策和法规的基础上，探索城市设计的刚性管控作用，基于北蔡楔形绿地城市设计导则，将各经营性地块的开发引导纳入土地出让条件，确保楔形绿地内开发地块的空间品质。5）通过传媒手段，管治支持主体使各方利益主体能够快速准确地了解北蔡楔形绿地的管治机制和变化，充分调动各方利益主体参与的积极性，保持政府、企业和社会的良好沟通，为楔形绿地的空间管治取得广泛支持。

5 结语

国内外实践经验表明，特大城市的结构性绿地空间不仅是管理城市增长的工具，更是承载生态保育、游憩休闲和产业导入的复合型绿色空间，其空间管治也面临一系列的问题和挑战。本研究通过“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架，考察了上海外环绿带浦东段和以张家浜楔形绿地为代表的浦东楔形绿地，认为当前无论是“中心化”模式主导的外环绿带浦东段管治模式，还是“去中心化”模式主导的浦东楔形绿地管治模式，都有自身的优势和局限。而面对日益复杂的结构性绿地空间，“网络式”模式兼具保证政府目标落实、协调各方利益以及加快资源流通等优点，或将成为中国特大城市结构性绿地空间管治的发展方向，可为中国特大城市结构性绿地的管治提供有益的决策参考。可以看到，新时期特大城市结构性绿地空间管治的理论和实践仍在不断发展中，尤其是如何在结构性绿地空间管治目标上统一认识、持续高品质的运营养护绿地以及引导公众参与管治结构性绿地等方面，仍需要系统性、针对性的理论研究和实证案例来指导特大城市结构性绿地的空间管治实践。

注释(Notes)：

① 绿心是指大型绿地在中间，周边包围建设用地的空间类型。

②“政策社群”指在一个特定的政策部门共享利益的参与者的集合，他们为平衡、优化他们的关系而相互合作。

③“征而不转”指只改变土地权属却不改变用地性质。

④“一书两证”是对中国城市规划实施管理的基本制度的通称，即城市规划行政主管部门核准发放的建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，根据依法审批的城市规划和相关法律规范，对各项建设用地和各类建设工程进行组织、控制、引导、协调，使其纳入城市规划的管理范畴。

图片来源(Sources of Figures)：

文中图片均由作者绘制，其中图1底图来源于标准地图服务网站，审图号：沪S（2022）45号。