监察权结构的再平衡——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑

文/周佑勇

在新的起点上深化国家监察体制改革是党和国家健全法治监督体系，推进腐败治理体系与治理能力现代化的重要战略部署。在国家监察体制改革第一阶段，通过组建监察委员会、制定监察法，以及配套调整宪法、刑事诉讼法等关联性法律规范，初步形成了以监察权为中心的法治反腐体系。进一步深化国家监察体制改革，不仅需将法治反腐的成功经验以法律形式固定下来，还应正视和解决改革第一阶段的遗留问题。本文以监察权融入国家权力体系为背景，探讨改革后形成的新“四权”结构平衡问题及对监察权的优化方案，以进一步廓清深化国家监察体制改革的法治逻辑。

权力博弈与新“四权”结构性失衡

如何有效监督公权力，是现代法治国家建构的重要议题。为了保障权力体系的稳定性，促进权力运行的法治化，就必须建立起有效的权力监督制约机制。我国早期立法采取监督分权模式，在全国人大统摄之下，各项监督权散在地分布于行政权、司法权等公权力之中，监督权受特定公权力管束，其法律地位较低。总结我国长期以来的反腐败经验教训，立法者意识到，监督的本质不是分权，而是权力博弈，要想保障监督的实效性，就必须使监督权在权力博弈中占据主动和优势，以确保对公权力形成实质约束。国家监察体制改革以此为逻辑起点，将建立集中统一、权威高效的监察体系作为预设目标，塑造出高阶而独立的监察权。在权力运行层面，化被动监督为主动监察，保障了监察权运行的高效性。在法律地位层面，转低阶权力为优势权力，保障了监察权运行的权威性。在职权配置层面，改分散监督为集中监察，强化了监察权的反腐功能性。由此，国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权，实现了对事监督的全流程、对人监察的全覆盖，确立了监察权在与行政权、司法权等公权力博弈中的优势地位，构建起了中国特色的法治监督体系。

在国家权力架构中，监察权的嵌入打破了原本平衡的公权力结构，形成了立法、行政、司法、监察新“四权”结构。随之而来的问题是：如何合理调适新“四权”之间的关系，以使各公权力平衡有序运转？国家监察体制改革对监察权的定位是，与立法权、行政权、司法权同阶的优势权力。同阶意味着法律地位平等，优势是为了保障监察权对行使公权力的全体公职人员实施有效监督。然而，受高压反腐政策驱动，以及囿于权力自身的配置短板，监察权在新“四权”结构中更具强势性，监察权渗透入司法程序，并有主导反腐败全局的态势，导致了权力比例结构一定程度上的失衡。譬如，监察权吸收了司法权的成分，在处理职务犯罪时具有准司法权属性，因而很轻易地渗透了司法程序。现实表明，监察权的强势介入既提高了反腐实效性，也在某种程度上抑制了公权力的运行效能；既为高效反腐目标的完成提供了有力保障，其自身也隐藏着可能侵蚀其他公权力的法治风险。在监察权已经在权力博弈中确立优势地位的前提下，推进国家监察体制改革的全面深化，应当重点解决国家监察体制改革第一阶段的遗留问题，以纠正新“四权”的结构失衡，防止监察权陷入难以调控的困境之中。

权力平衡与深化监察体制改革的法治逻辑

国家监察体制改革具有阶段性与长期性，从初步建构到全面深化，改革的核心目标也相应调整。这就是要在改革第一阶段制定的监察法及调整、完善配套法律法规的规则之治基础上，立足于更高层次的权力配置模式，重构平衡的权力结构，促进监察法治的层次进化。

概观人类法治的演进历程，大体有三个层次，即规则之治、良法之治与良法善治。国家监察体制改革之前，由于法律法规不完备，反腐制度不健全，腐败治理存在着明显的真空地带。以制定新法、修改旧法、配套党规为主要内容的第一阶段国家监察体制改革，通过制定监察法、政务处分法、监察官法以及监察法实施条例“三法一例”，对应调整宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等关联性的法律规范，完善党内法规，建构起较为完备的监察法规则体系，为监察权的法治化运行提供了规则保障。深化国家监察体制改革，应以规则之治为起点，使监察法律法规从规则完备的法发展为公平正义的良法，以良法驱动善治，推进监察法治的层次进化。

国家监察体制改革侧重于高效反腐，基于权力博弈逻辑设计出的高阶监察权，在实际运行中与其他公权力之间存在难以弥合的结构性失衡，导致监察权自身存在滥用的法治风险。因此，以构建平衡的权力结构为重心贯彻良法善治理念，是进一步深化监察体制改革，充分发挥监察权作为优势权力的反腐功能，促进监察法治进化的关键所在。首先，新“四权”结构是以在分权模式基础上形成的“分权—控权”模式为基础，但控权过度则可能抑制权力应有的活性，导致权力运行受阻。其次，建立平衡的权力结构，重点不是弱化控权，而在于促进监察权运行的法治化、规范化。最后，“分权—控权”模式下的权力结构平衡，应当注重权力配置的整体平衡，在权力运行中存在局部不均衡并不影响权力结构的稳定性。

总之，深化改革的根本逻辑是以良法善治推进监察法治进化，塑造监察良法，需穿透至新“四权”结构的运作过程，重点关注权力结构平衡。国家监察体制改革设立专门机关，意在加强腐败查处的力度与效率，但由于权力较大，一旦长时间缺乏管控，也可能会滥用甚至自身腐败。法治反腐既要以监察权约束其他公权力，又要限制监察权自身，防止监督者自身不受监督而导致监察权滥用，建立相对平衡的权力结构，这本身就是“把权力关进制度的笼子里”命题的题中应有之义。

深化改革逻辑下监察权结构再平衡的法治路径

国家监察体制改革从根本上影响了既往的权力体系与制度体系，其中既有经验性总结，又有探索性尝试。就其本意而言，是通过监察权约束其他公权力，以建立预惩协同的反腐败体系，但不平衡的、不受控制的监察权，本身就是权力结构中的不稳定因素，需要予以理性调控。基于现行权力配置模式及国家权力结构性特征，实现监察权结构的再平衡，需建立完善异体再监督机制、有效问责机制和公开运行机制等。

首先是以异体监督重构再监督机制。在现行权力体系中，对监察权实施有效监督，需要从立法、行政、司法、监察及其相互关系的权力结构中寻找合理方案。在新“四权”结构下，监察权需要来自立法权、行政权与司法权的监督。关于立法监督，包括各级监察委员会向本级人大常委会作专项报告并听取审议意见、接受本级人大常委会的执法检查、回应人大常委会提出的质询案。对监察权的行政监督，包含两个部分：一是来自监察系统内的行政监督，包括上级监察机关对下级监察机关的监督以及监察机关对其内部监察人员的监督；二是根据宪法第127条的规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与执法机关相互配合、相互制约。此种意义上的行政监督，属于异体监督，能够保障监督的实效性，同时又属于间接监督，并不妨碍监察权的正常运行。

司法监督是对监察权实施异体监督的核心所在。如前分析，基于权力博弈逻辑配置的监察权，容易渗透司法程序，影响司法权的运行；相应地，在现行法规范中，司法权对监察权的制约极少。因此，在监察与司法的衔接中，激活司法权对监察权的监督制约机制，是有效规范监察权的合理路径。参酌以审判为中心的司法改革经验，司法权对监察权的监督，宜从两组关系展开，分别是监检关系、监法关系。在监检关系中，应强化检察权对监察权的法律监督。为了改变侦查中心主义，司法改革将强化对侦查权的检察监督作为重要突破口。调查是实质的侦查，从逻辑上看，当然应当受到检察机关的监督，职务犯罪调查活动存在违法行为的，检察机关可以依法纠正。因此，在监察与司法衔接环节，应当重点强化检察权对监察权的再监督，明确规定检察机关对监察机关展开立案监督以及职务犯罪调查的过程性监督。在监法关系中，应贯彻以审判为中心的理念，从根本上改变审判活动对监察调查所获取证据、认定事实的依赖度。监察机关作为职务犯罪调查的专门机关，审判机关无法对其调查过程产生直接监督。因此，构建以审判为中心的监法关系，不在于如何约束监察机关，而主要在于审判机关自身如何排除调查活动的过度影响。从司法实践来看，职务犯罪裁判高度依赖监察机关移送的案卷材料，这种“卷宗依赖”，是造成职务犯罪审判活动独立性难以得到保障的重要因素。因此，对于审判机关而言，通过综合考虑被告人陈述和辩解、律师辩护意见等资料，对影响定罪量刑的案卷材料进行实质审查，严格落实非法证据排除规则，是摆脱“卷宗依赖”、践行以审判为中心理念的重要路径。

其次是以有效问责完善法律责任机制。法是一种“强制秩序”，对违反法或者侵害法秩序的行为，应当附加某种制裁，这种制裁是法秩序得以维持的重要保障。基于监察法律法规的有关规定，现行立法对监察机关及其工作人员的问责，主要有行政违法责任及刑事犯罪责任两种形态。

从行政违法责任来看，虽然监察法及其实施条例规定了监察机关及其工作人员违法的，应当依法追究责任、严肃处理，但是，相关违法行为对应的处分并不明确。从性质上看，监察机关及其工作人员实施的各种滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，首先属于行政违法行为，对此行为的处分，属于行政责任之范畴。有效问责应当明确责任内容，对监察机关及其工作人员的问责，应当以监察法律法规规定的违法行为类型为基础，在责任内容上参酌《政务处分法暂行条例》，列明完整的监察责任清单。通过构建完整的监察责任清单，根据行政违法行为的严重程度确定责任梯度，保障了监察责任条款的明确性。在此情况下，即使问责的主体是监察机关，自我问责的负面效果大大削弱，问责的有效性也能够得到保障。

关于监察人员涉嫌犯罪的刑事责任，监察法及监察法实施条例均仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。显然，该条款属于准用性规则，即监察人员作为国家工作人员，其涉及的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，如果构成犯罪，应当直接援引刑法的有关规定。然而，如果将监察人员简单视为国家工作人员，适用国家工作人员有关犯罪，则相关法律责任配置存在明显的不均衡。因此，适应国家监察体制改革，相应调整刑法中有关司法工作人员的条款，将履行职务犯罪调查职责的监察人员以司法工作人员论，对于建立有效问责机制而言是必要的。

最后是，以公开透明规范权力运行机制。公开透明是开展有效监督的前提。然而，在涉嫌职务犯罪的案件中，由于留置措施的广泛适用，导致职务犯罪调查活动高度封闭。根据监察法规范以及监察实践状况，为了排除干扰，留置期间不允许律师介入，因此在调查阶段无法充分了解案件，这意味着在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被动地位。为了事后还原调查全过程，监察法规定了全程录音录像制度。然而，监察调查过程中的全程录音录像，不是为了公开调查过程，而是“留存备查”。

全程录音录像的核心价值在于真实反映调查过程，即使立法没有规定全程录音录像应当作为证据随案卷一并移送，但不可否认，其较之书面笔录在证据能力上有明显优势，律师只有获取了全程录音录像，才能够称之为充分参与司法过程。否则，由于无法还原调查过程，犯罪嫌疑人、被告人的辩护权实质上被削减。监察机关不允许律师介入留置阶段，可以说是为了防止串供、排除干扰。但进入司法程序，公开全程录音录像并不存在任何干扰调查的问题，在司法阶段仍然不公开全程录音录像，唯一的实质理由只能是由于调查过程涉密而不宜公开。然而，即使涉及国家秘密或其他敏感信息，仍然能够在音频、视频脱密、脱敏之后再公开，保障公开内容的妥当性。事实上，公开全程录音录像不仅对于辩护律师和被告人有意义，对监察机关与司法机关同样具有实质价值。对于监察机关而言，公开全程录音录像，有助于呈现监察机关公正合法的调查过程，维护监察活动的权威性。对于司法机关而言，透过对全程录音录像的实质研判与分析，可以与监察机关移送的案卷资料相互对照，综合判断调查活动是否妥当，这对于检察机关加强对调查活动的再监督，以及审判机关摆脱对监察机关的“卷宗依赖”，贯彻落实以审判为中心的理念大有裨益。

结语

国家监察体制改革，创设了高阶独立的监察权及配套制度体系，这既是新时代中国式法治反腐机制构建的重大成果，亦是对国家权力结构更新的一次挑战。改革所提出的“分权—控权”模式及形成的新“四权”结构，是对20世纪80年代以来中国权力制衡结构改革的延续和发展，是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的理想型权力运行机制的有益尝试。深化改革的核心目标是划定监察权力的理性边界，“把权力关进制度的笼子里”，是法治建构标准的“中国式”表达，涵括了对一切公权力行使的要求。深化改革的着力点从权力博弈转向权力平衡，揭示了监察法治从规则之治向良法善治进化的理论逻辑，符合中国式法治现代化的实践规律。