“十四五”时期关于大城市教育高质量发展的思考

高兵 李靖

在越来越强调服务型城市、创新型城市的今天，教育的发展方向与产业结构、基础设施、人力资源等方方面面紧密交织在一起，高质量的教育逐渐在城市的创新和再造中发挥重要作用。“十四五”时期是立足“两个大局”谋划未来五年发展蓝图的特殊历史时期，它从两个方面展现了特殊重要性。一是党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中，第一次明确提出“建设高质量教育体系”，这是新时代教育发展的新任务；二是习近平总书记强调要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，构建并着力推进“双循环”新发展格局，要求我们必须以推动高质量发展为主题，着力提升发展质量和效益。“十四五”时期，以北京、上海为代表的大城市陆续发布了“十四五”时期教育改革和发展规划，从教育的“发展基础”“面临形势”“发展思路”和“主要任务”等几个方面全面统筹教育发展的各个方面，构建了适应形势发展所需的教育高质量发展新格局。本文通过分析大城市教育高质量发展的方向和影响因素，进一步明确了教育高质量发展基本策略，为后发城市教育发展提供更好的决策支持。

一、科学判断教育发展新阶段

教育作为民生之基，是城市发展的重要外力之一，既能够推动城市发展，又约束城市发展。过去一段时间所取得的成就影响着城市社会经济的发展和人口分布，决定了城市未来发展所拥有的条件和资源禀赋，是未来五年城市发展的重要基础，决定着新时期教育起步阶段的发展势头。把教育发展的总体状况通过量化的指标分解开来，可以在一定程度上揭示教育各子系统所达到的质量和数量。

“十三五”时期，我国各大城市立足区域经济社会发展大局，紧紧围绕办好人民满意教育，全面深化教育领域综合改革，教育现代化发展站在了新的历史起点上。从北京和上海教育事业发展与人力资源开发主要指标进展情况来看，教育普及与公平板块、引领与服务力板块、条件与保障力板块始终在全国保持高水平运转。两地基础教育阶段毛入学率达到99%以上，残疾儿童受教育权利得到进一步保障，高等教育规模不断扩大，在全国高水平完成了普及教育发展的任务，基本建成了一支高素质专业化教师队伍；教育质量与竞争力板块在“十三五”末期成为重点打造领域；我国发达地区教育呈现规模与质量并重、开放与创新并举的发展态势，率先建成了较为完备的教育体系。“十三五”时期，教育主要从以下五个方面持续发力并取得显著成效，为实现更高水平、更高质量发展奠定了坚实基础。

（一）聚焦顶层设计，对重要领域和关键环节进行了全面部署

“十三五”时期以来，中央层级（中共中央办公厅 国务院）发布了20多个与教育密切相关的意见、方案、纲要类文件，涉及各级各类教育、德智体美劳五育、教育督导与评价、营造良好教育环境等方面；教育部发布的文件所涉及的内容就更为细致，涉及高校学科专业建设、基础教育教研工作、乡村教师队伍建设、校园足球等方面，从宏观到中微观实现了政策文件的全覆盖，其中具有代表性的文件见表1。在2018年9月10日全国教育大会召开后，北京同年10月份在全国率先召开北京市教育大会，并在2019年9月出台了以《首都教育现代化2035》《加快推进首都教育现代化实施方案（2018－2022年）》为统领的“4+N”系列政策文件，明确了面向未来的首都教育发展蓝图和落实机制。2019年3月，上海市召开教育大会，制定出台了《上海教育现代化2035》《上海市面向2020年加快推进教育现代化实施方案》，明确了上海加快推进教育现代化的战略布局和实施路径。在全国教育大会精神的指引下，各地教育着力加强顶层设计，构建起了新时代地方教育改革和发展的“四梁八柱”，教育现代化全面推开、全面加速。

表1 “十三五”时期国家发布的教育类文件部分示例

（二）聚焦百姓关切，把满足人民对更好教育的需求放在首位

教育始终坚持以“人民中心”为导向，从解决好人民群众普遍关心的突出问题入手，不断扩大供给侧结构性改革，优化教育发展模式和发展生态。在基础教育领域，着眼于扩大基础教育优质资源覆盖面，持续优化资源存量，做大优质资源增量，最大程度地解决人民群众“上好学”的迫切需求。在职业教育领域，职业院校在保障毕业生充分就业的同时，积极开展中小学生职业体验，加强分类指导，丰富面向企业职工、下岗职工、农民工、新型职业农民和社区居民等的职业培训。在高等教育领域，坚持不懈做好毕业生就业和大学生创业工作，加强高校就业工作方案和就业困难群体“一生一策”工作督导，解决毕业生就业手续中的实际困难。用系统的思维打破单一的课程、资源、评价供给结构，很好地提升人民群众、学生的实际教育获得感、幸福感和安全感。

（三）聚焦社会需求，将教育现代化与城市可持续发展深度融合

在资源供给规模数量和布局结构上，与城市功能建设、人口分布、国家区域战略的协调性有所增强。在资源供给品质上，以增加优质社会公共服务供给为切入点，全方位打通教育系统内外壁垒，促进各种教育资源深度整合，促进了教育资源供给更公平、结构更合理、质量更优、效率更高。横向上，积极探索跨学科、职业领域、区域等多重边界的更加广泛、开放的教育合作组织、多种形式的教育共同体。纵向上，积极探索跨学段的幼小衔接、九年一贯制、十二年一贯制培养，完善优质高中招生名额分配，探索高中与大学教育衔接等；体制机制方面，积极探索职普融通、公民办协同、中外合作办学、招生考试改革等，全面启动在线教育资源建设，积极探索线上线下资源融合。在资源供给内容和方式上，基础教育与学生认知规律和生活环境的适切性有所增强；高等教育和职业教育服务经济社会的能力不断增强，紧密围绕国家和城市发展重大战略需求，不断优化学科和专业结构，为城市的创新发展提供人才和智力的重要支撑。

（四）聚焦内涵发展，逐步深化办学体制改革和育人机制改革

把社会主义核心价值观融入教育教学全过程，着力构建德智体美劳全面培养的教育体系，拓宽综合实践渠道，强化综合素质培养，完善综合素质评价体系。进一步营造全社会尊师重教的浓厚氛围，减轻中小学教师负担，为教师安心、静心、舒心从教创造更加良好环境；通过加强师范生培养、积极引才从教、构建“区管校聘”“交流轮岗”等机制提升教师队伍活力，促进师资力量均衡配置。不断优化课程体系，提升课堂教学品质，切实改进教与学的方式，促进教师角色向学习的组织者、指导者和促进者转变，主动寻求现代信息技术与教育教学的融合创新，明显提升了课堂教学效果。改革学生评价方式，进一步健全教育质量监测体系，评价的引导和激励功能不断强化。

二、系统分析教育发展新形势

“十四五”时期是我国教育现代化水平显著提升的关键期，是全面加速推进教育综合改革“内部装修”的重要时期。新的环境和形势对教育服务能力和贡献水平提出了新的时代要求。因此，要系统地分析教育发展所面临的形势和需求，从政治、经济、科技、社会发展的角度，客观分析国内外环境，探索教育体系内外的相互关系。总的来说，是“危中有机，稳中有进”。

（一）国际政治环境日趋复杂，教育政治功能和战斗堡垒作用更为突出

当前和今后一个时期，国际政治环境严峻，世界发展的不稳定性不确定性明显增强。一方面，要以党的建设为统领，将坚持和加强党对教育工作的全面领导放在突出位置，统一广大师生和干部的思想认识，坚决维护各级各类学校的政治安全。另一方面，教育国际交流与合作的挑战与机遇并存，受疫情与国际形势影响，中国学生出国需求减少，对国内的中外合作办学、国际化学校等国际教育需求可能进一步增长。我国发达地区教育具有引领示范作用，迫切需要充分发挥教育传承、塑造和创新功能，牢牢把握为党育人、为国育才的初心和使命，将红色文化、与教育深度融合，全力服务国家发展大局建设。

（二）构建双循环新发展格局，教育的人才服务和智力支撑作用更为突出

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，就是以提升自主创新能力为主攻方向，以高水平对外开放为强大支撑，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。教育要在服务区域经济社会发展方面发挥更大作用，要加快提升劳动力整体素质，为培养集聚大批拔尖创新人才、推进科技创新创造良好的环境，为区域经济高质量发展提供更有力的支撑。与此同时，城市化进程加快给教育资源空间布局带来巨大压力，面对经济长期增速放缓的趋势，教育的发展性投入始终不足，形成了新的历史欠账问题，迫切要求提高教育经费使用效益，精准施策，全方位立体化推动教育体系创新发展，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

（三）新一轮科技革命蓬勃兴起，教育主动顺应科技变化的紧迫感加重

以绿色、智能、泛在为特征的重大技术变革方兴未艾，5G等新兴产业将成为中国的“锻长板”。新冠肺炎疫情的暴发催进了授课方式的改变，大数据、云计算、人工智能等新一代技术将广泛运用到教育领域，未来线上教育的主动应用必定是革命性改变。数字教育资源的“新”“活”“近”的发展需求更加迫切，教育信息化平台既要储备充足而扎实的数字资源和信息技术，又要更新师生教育理念和信息技术素养、强化互联网推进下的教育改革创新意识，进一步激发教育办学活力。

（四）城市与教育深度融合发展，教育公共服务供给需更加公平、优质、高效

以扩大内需为战略基点的内循环已成为国家工作重心，随着优质教育资源地不断扩大，人们对公平的要求更为迫切，教育内需的增加迫切要求教育供给服务水平提升，让每个人都能接受更高公平、更有质量的教育。从外部需求来看，“全面二孩政策”带来的基础教育学位供需矛盾将在“十四五”期间集中体现，适龄人口的持续增加，让教育普及指标持续提高成为难点。同时，要积极应对适龄人口规模快速增加、人口老龄化加速变化，调整教育资源配置，优化教育资源供给，探索普通教育家校融合、特殊教育医教融合、老年教育教养融合的教育服务模式迫在眉睫。

从内部资源来看，教师队伍呈现“灰犀牛”危机，干部教师队伍的专业化能力和水平不足、老龄化问题日益凸显，教师队伍结构性缺编严重，有的地区青年教师居多，评定职称问题突出，高端人才引进支持力度不够。以上问题足以可见，制度建设的科学化和精细化有待深入推进，大城市要将优先发展教育作为城市经济社会发展的重要先手棋，提升教育服务区域发展的支撑能力。面对教育发展新格局，迫切要求加强教育系统内外资源的融通，高标准落实教育优先发展战略，让百姓享有更多教育公共服务的红利。

三、重点把握教育发展新思路

推动教育高质量发展是“十四五”时期我国教育改革和发展的时代主题与根本要求。构建高质量教育体系需要结合教育自身发展基础和外部需求，进一步明确发展思路，调动各要素积极主动地参与教育改革发展并提出创造性解决方案。发展规律表明，缺乏自驱力的城市发展战略落地实施较难，在后续发展中容易缺乏持续的动力从而迷失方向。《建议》提出，“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则是：坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持深化改革开放，坚持系统观念。这“五个坚持”，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政实践经验的升华，是我们党对我国发展规律认识的进一步深化，也是第十四个五年规划推动实现高质量发展的自驱力。“十四五”时期，大城市教育要结合《建议》基本原则，将以下思路作为教育高质量发展的自驱力。

（一）追赶与引领统一

总体来看，我国教育现代化发展水平已进入世界中上行列，义务教育普及程度达到世界高收入国家的平均水平。学前教育毛入园率达到83%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到76%，高等教育毛入学率超过50%，新增劳动力平均受教育年限达到了13.7年，城乡义务教育差距持续缩小，受教育权利得到了更好的保障，特别是我国大城市的教育发展水平在全国处于引领地位。但是，与世界发达城市的教育发展水平相比，在一些精细化的教育衡量指标上我国大城市还处于追赶地位，比如教师学历、教育投入、留学生情况等。大城市整体人口素质与城市未来发展定位还不充分不适应，教育发展基础条件与未来城市发展的速度不匹配，同时，大城市对周边区域的辐射带动作用不强，仍然面临着教育结构与质量统筹谋划的问题。科学绘就大城市教育高质量发展的蓝图，可为全国区域协调发展和中小城市治理探索有益的经验，也为世界贡献中国智慧和中国方案。

（二）对标对表与彰显特色统一

“十三五”时期，我国出台了诸多教育类文件，其中对教育全面宏观指导作用的是2019年初中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》。“十四五”时期的发展是以问题为导向的发展，特点也越来越鲜明，它的总基调是“夯实基础，聚焦发展，提高质量”，在发展中更加重视“新”和“实”。所谓的“新”就是规划要总结新成绩、适应新形势、寻找新办法；所谓“实”就是破解难题有实招、落实任务有抓手、有指标、推进项目有步骤。在对标对表文件的同时，城市也要凝练区域文化，充分挖掘城市的历史文化，突出文化涵养的迫切性，密切结合城市发展的产业特色，打造具有明显城市符号的特色教育，创建高标准、高水平、高质量、特色鲜明的城市教育品质和时代特点。

（三）突出政治站位与服务人民群众统一

在教育实践中牢牢坚持和把握住正确的政治路线，实现育人和育才的有效统一，才是最鲜明的中国特色教育。推进大城市教育现代化高质量发展，必须牢牢把握大城市在国家发展中的战略定位，把教育放在服从和服务于国家建设的大局中。与此同时，必须不断促进教育事业发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义，努力让每个人都享有受教育的机会，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。

（四）常态化发展与非常态化发展统一

长期以来，随着大城市经济社会加速发展，城市郊区发展基础薄弱问题进一步凸显，特别是在市政基础设施、公共服务等方面仍然存在大量短板和历史欠账，提升区域整体发展基础、促进城乡区域协同的任务还十分迫切。随着经济发展和市民收入水平不断提高，广大人民群众对接受高质量教育、选择个性化服务的需求日益强烈将成为教育发展的常态化要求。与此同时，当今社会发展的不确定性、高风险性不断增加，后疫情时代“线上+线下”教育无缝切换和“云教学”或将成为一种非常态下的教育新常态，必须遵循教育规律，深入分析国家建设、城市发展和新一轮科技革命、产业变革对教育的新挑战、新要求，努力把握未来教育改革发展新趋势。秉持“上进但不冒进”的原则，超前谋划城市教育现代化的发展目标和重点任务，以积极稳妥、内涵发展的总基调制定高质量发展策略。

四、创新教育高质量发展新路径

新形势下需要新担当、呼唤新作为。新时代大城市教育从我国进入新发展阶段大局出发，已经初步形成了党的领导与教育发展相互统一、教育与经济社会发展深度融合、教育与信息技术有机结合、教育体制内外资源相互促进的教育高质量发展新格局，归纳起来主要在以下五个方面实施了创新路径。

（一）明确高质量教育体系的衡量标准

《建议》中明确了“建设高质量教育体系”的政策导向和重点要求。教育部也确定了四个重点方向：一是建设高质量教育体系必须坚持党对教育工作的全面领导，二是建设高质量教育体系要健全学校家庭社会协同育人机制，三是建设高质量教育体系要在深化改革促进公平上迈开新步伐，四是建设高质量教育体系要对标服务全民的终身学习体系。在立足城市、引领全国、借鉴国际、接轨世界的背景上，建设高质量教育体系的标准是什么，如何设计高质量教育体系的指标群，是一项创新任务。从外部关系上，高质量教育体系既能够得到城市经济、科技、生态、文化和社会环境的支持，也能够推进城市上述要素的发展。从内部关系看，教育的投入、酝酿、产出、交流和共享等重点环节能够协同发展、良性互动的效果越明显，那么教育的规范性、国际化和科学化水平就越高，说明党和政府对教育工作的领导越有效。

（二）厘清新时代人才培养的基本要求

“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”是教育的根本问题，“十四五”时期这一问题更加突出。党的十八大以来，习近平总书记就教育改革发展提出了一系列论述，其中包括教育工作的“五人目标”，即凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民。这一教育工作目标重点在六个方面形成了人才培养的基本模式，一是在坚定理想信念上下功夫，教育引导学生树立共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，立志肩负起民族复兴的时代重任。二是在厚植爱国主义情怀上下功夫，让爱国主义精神在学生心中牢牢扎根，培养学生的爱国情怀。三是在加强品德修养上下功夫，踏踏实实修好品德，成为有大爱大德大情怀的人。四是在增长知识见识上下功夫，沿着求真理、悟道理、明事理的方向前进。五是在培养奋斗精神上下功夫，做到刚健有为、自强不息。六是在增强综合素质上下功夫。教育引导学生培养综合能力，培养创新思维。

（三）强化教育科研引领和智库咨询作用

随着教育发展形势的不确定性和教育问题的复杂性越来越突出，迫切需要发挥教育科研和教育智库的决策咨询作用。科研机构要着重研究高标准教育规律性问题，整合人才资源、资金资源、渠道资源，提出探索性方向和实验方向，树立标杆，对一系列重点、热点、难点问题在全国乃至世界拿出具有示范引领作用的方案。在宏观战略问题上，围绕国家和区域教育发展中的突出问题、关键问题、重大问题、战略问题积极开展富有前瞻创新性、具有长远战略性、怀有区域特色性、兼具国际视野的高水平教育战略研究。在中微观层面，围绕学校规划、校园文化、课堂教学质量、教育资源共享等方面开展具有理论指导的实践探索，充分发挥教育科研成果对教育决策的参与和咨询服务作用，促进教育决策科学化、民主化。

（四）探寻贴近区域教育发展的特色模式

“十四五”时期各地都在聚焦高质量发展的核心诉求，力图通过重点打造不同的教育模式加以实现，成为教育发展的新高地。比如，有的区域依然将优质均衡发展模式作为发展重点，努力缩小城乡教育差异与校际之间的差异，深化学区制、集团化改革；有的区域打造科技引领的发展模式，重点建立并培养师生的数字思维，构建教育管理、教学、教育公共服务等新范式；有的区域强调评价驱动的发展模式，完善评价体系倒逼课堂教学改革；有的区域强调人才驱动的发展模式，优化教师资源配置，提升教师素质能力，提高教师地位待遇为基础支撑，培养高素质专业化创新型教师队伍；有的区域强调绿色平安发展模式，注重教育制度的精细化、个性化服务；有的区域强调开放系统的发展模式，着力打通校园内外、公办民办教育体制、教育系统内外和国内外的资源，实现共享共赢。总的来说，“十四五”时期主要在健全学校家庭社会共育体系、实现城乡教育同步优质发展上、培养高素质专业化创新型教师队伍上、教育信息化平台建设上、创建更高水平的学习型城市先导区上有新突破，这些是决定高质量教育体系构建的精细力量。

（五）完善教育发展环境和协同治理能力

针对长期以来教育系统整体负担过重的问题，迫切需要营造良好的教育发展环境，加强教育系统内外的协同治理。一方面，强调教育发展的活力。利用教育优势吸引更多的资源和资本支持教育，把教育与区域发展定位链接起来，本土化推进学校特色发展，让教育参与区域的发展；优化教育管理的人才结构，提高行政部门管理和服务教育的效率。另一方面，强调各要素协同。高标准落实教育优先发展，坚持在经济社会发展规划上优先安排教育、在财政资金投入上优先保障教育、在公共资源配置上优先满足教育和人力资源开发需要。一体化助力区域协同发展，探索跨行政区划的教育协同发展体制机制，推动大区域教育协同发展。全域化推动体系创新发展，深入推进体制机制创新，构建学校教育、家庭教育、社会教育相互沟通、大中小幼相互衔接、德智体美劳全面培养的育人体系；加大教育对外开放力度。强调“五育”协同发展，是对教育的整体性或完整性的倡导，致力于在贯通融合中实现“五育”并举。协同发展或协同治理并不是在各要素上“做加法”而来的，而是在贯通融合中探索出行之有效的变革之路。

■漫游绿林｜朱静/摄