构建促进数据要素市场化配置的数据产权制度

赵秉元 杨东

当前，大数据、互联网、云计算、人工智能、区块链等技术推动数字经济加速创新，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。数据要素这一新型生产要素作为数字经济的载体，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个经济环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。有效释放数据要素价值，必须推动数据要素的市场化配置，即数据要素在市场主导下进行权属界定、开放共享、交易流通和价值分配等环节。为此，需要立足数字经济发展现状和国情基础，创新制度设计，推动数据产权的规范化运行，在确保各类数据主体所享有的与数据相关合法权益的同时，积极促进数据要素的流通。由此，为带动数字经济持续健康发展，构建双循环新发展格局，提供有效助力。

一、背景

（一）数据产权制度是我国数据基础制度的组成部分

数字经济已经成为我国经济发展的新动能。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展报告（2022年）》显示，2021年我国数字经济规模占GDP的比重达39.8%，已然成为经济发展的新动能，数据则成为驱动经济社会发展的核心动力。习近平总书记在《不断做强做优做大我国数字经济》一文中指出“数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响”“数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，不仅是新的经济增长点，而且是改造提升传统产业的支点，可以成为构建现代化经济体系的重要引擎”。在此背景下，2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），这是数据要素市场化的纲领性文件，对数据要素市场的建设具有核心引领作用，标志着数据基础制度建设的“万里长征”走出了第一步。会议上明确提出了“统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”，其中“数据产权”制度被列为数据基础制度的首位。故此，数据产权制度的建立健全，已经成为数据基础制度顶层设计的核心之一。

（二）数据产权制度的完善有助于促进数据要素流通交易

要充分释放数据要素价值，必须积极探索推进数据要素市场化，加快构建以数据为关键要素的数字经济，在确保各类数据主体所享有的与数据相关合法权益的同时，积极促进数据要素的流通交易，满足不同场景下对数据的高效使用需求，打造数字经济新优势。《意见》提出积极探索推进数据要素市场化，加快构建以数据为关键要素的数字经济，需要“建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。”这一产权运行机制不同于以往的静态权利配置模式，更加强调数据要素动态流转的保障，有助于以数据流带动技术流、资金流、人才流、物资流，促进资源配置优化，实现全要素生产率提升，发挥市场配置的决定性作用，是数据要素市场化配置进程中的制度创新。然而，如何推动《意见》有关数据产权的顶层设计有效落地实施，因应数据要素市场化配置的现实需要重塑数据要素产权规则，也是数据要素市场化配置过程中必须化解的困境。

二、数据产权制度构建面临的问题

目前以物权说、知识产权说、侵权法与合同法保护说、新型财产权说、场景化确权说以及数据权说等观点为代表的数据产权理论难以完全有效适用于数据要素市场，而产权界定不清又导致数据壁垒的形成。面对数据产权制度建设存在的困境，《意见》从确立分类分级确权授权使用机制和建立分置的产权运行机制等方面入手，将淡化所有权和促进数据流通交易作为核心目标，这在数据产权配置尚未形成广泛共识的当下，是一种合理的做法，也为后续政策和立法留出了空间。当然，具体内容仍需相关部门后续及时出台配套规则予以细化。

（一）现有产权体系难以适用于数据要素

数据的价值实现具有规模化、集成化特征，单个主体的数据很难具有现实经济价值。而且数据生产关系复杂，数据处理行为涉及的活动主体、利益主体及权利内容均具有多元化特征。此外，数据边际成本接近于零，可无限复制分享，使用者增多不影响数据本身的价值，且只有开放共享、重复再用才会创造更大价值，因此开放共享是数据战略的重点，也导致数据产权的归属确定难度极大。

■云蒸霞蔚｜朱静/摄

面对数据确权的困境，现有的产权理论体系对其难以有效化解。我国现有产权体系主要借鉴了西方民法产权体系，强调先进行产权确权，才能进行定价和交易。然而，数据属性与价值实现依赖于具体应用场景，涉及个人、企业和国家等多方主体利益，且处于不断流动之中，故此，以民法静态赋权为主的传统产权规则范式并不适配于数据生产和流通交易的特点，也不符合促进数据价值释放这一确权的出发点，难以适应数据要素市场。而将数据产权界定为新型财产权或者数据权等规制方式也同样存在缺陷。譬如新型数据财产权的内涵与构造尚存争议，其权利的主体、客体均难以判定；如设立数据权，则当数据源自网络用户的个人信息时，数据权和个人信息权就成为一对既彼此关联又相互冲突的权利，数据权如何与个人信息保护相关立法的衔接将成为难题。故此，数据要素的产权体系亟待改进或重构。

（二）产权难以界定导致数据壁垒的形成

现有以静态赋权为核心特征的产权体系难以适用于动态的数据流通交易，导致数据产权界定不清，进而为某些数据主体，特别是平台经营者，借数据安全之名实施数据封锁行为，强化对数据的控制甚至垄断提供了可乘之机。数字经济具有“平台－数据－算法”三维竞争结构——数字平台通过广泛汇集数据生产要素，建构和利用特有算法范式实施竞争策略，强化其市场辐射强度和控制能力，并逐步向横向、纵向以及混合市场延展。譬如，社交平台广泛链接社会个体，凭借数据优势自建流量门户，挟制其他市场参与者协同行动，形成围绕核心社交平台的数字经济生态系统。在此过程中，数据优势成为关键。由于产权界定不清，数据又处于流动之中，导致诸如数据在平台和用户之间归属如何界定以及涉及数据的权益如何划分等问题难以得到妥善解决。一方面，平台经营者确实面临企业和用户等数据泄露的风险；另一方面，更为普遍的情况则是平台经营者借助其体量规模等方面的优势将众多数据占为己有，并以数据安全保护为理由，在产权界定不清的规则漏洞下不断扩张其数据方面的控制权，并尽己所能排除其他主体对数据的获取和利用，继而形成数据封锁，攫取垄断利益，滞塞数据流动。

《意见》提出了对数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，采用了“模糊所有权”的制度进路，是一种颇为务实的产权制度设计，旨在充分实现数据要素流通利用，基于数字经济时代背景对产权制度变革和创新，对我国数据要素市场化的配置具有里程碑式的意义和影响。此外，其所确立的数据产权分置化运行机制也需要相关部门在后续立法和政策的制定中对各项权利的内容和保障规则予以进一步细化。譬如，如何理解数据的持有权？数据资源持有权的认定是从数据的实际控制权角度出发，承认持有即占有，还是需要看前置授权？配置主体是个人还是企业？持有、加工使用、经营与现有数据立法中“数据处理”有何区别、如何衔接？经营权是否等同于收益权？如何理解数据、数据资源、数据产品？此外，数据权利内容会随场景而变化，形成新的数据权属，因此事先确定其权利归属比较困难。这些问题都有待于后续政策和立法的回应。

三、构建以共票（Coken）为基础的柔性数据产权制度

现阶段我国数据要素市场建设仍处于起步阶段，可以通过构建以共票为基础的柔性数据产权制度，完善数据产权制度和规则，在有效规制数据要素市场运行的前提下为后续政策和立法提供空间。

（一）基于共票机制畅通数据流动

无论是以所有权、债权为核心的传统产权体系还是数据权、新型财产权等现有产权理论，均存在缺陷，难以适用于数据要素市场，因此可考虑跳出将产权作为数据要素市场化配置前提的思维窠臼，以流通交易和收益分配的结果作为数据基础制度的核心，在此过程中可考虑引入共票机制。

共票是基于区块链等技术对数据进行定价、交易、开放、共享、赋能，实现集政府、劳动者、投资者、消费者与管理者多位一体的数据共享分配机制。在推动数据流通交易方面，“共票”的核心优势在于将多个系统进行融合，进而实现数据开放流动，具有数据价值分享、流通交易、权益证明的功能。具体而言，《意见》提出的持有权、加工使用权以及经营权等分置产权仍然需要以权属登记实现确权、方便授权，这可被视为数据价值实现链条的前端问题，借助共票机制内嵌的智能合约与区块链不可篡改的记录性质，可实现数据聚合、匹配与追踪，对海量的数据进行自动化分析，淡化数据所有权，赋予数据主体对数据集合的持有权、加工使用权以及许可他人使用等经营性权利，最大限度满足数据流通交易的现实需要。这一机制能够根据数据流通交易的具体情况促进数据权益在不同主体之间的合理分配，为社交平台等数据主体提供充足的积极参与数据流通交易的经济激励，从而化解数据壁垒，畅通数据流动。共票机制将激发流通和利益分配这两个中端和后端的问题解决以后，所谓前端的产权配置问题也就迎刃而解。

（二）构建以激发数据要素流通交易为目标的柔性规则体系

基于共票理论的指引，产权界定虽然对于数据要素流动具有确权价值和意义，但却并不一定是数据要素市场化配置的前提，其最终目的在于推动数据要素流通交易，为经济发展赋能。习近平总书记指出，“数字经济健康发展，有利于推动构建新发展格局。构建新发展格局的重要任务是增强经济发展动能、畅通经济循环。数字技术、数字经济可以推动各类资源要素快捷流动、各类市场主体加速融合，帮助市场主体重构组织模式，实现跨界发展，打破时空限制，延伸产业链条，畅通国内外经济循环。”故此，鉴于《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》等已然为数据处理行为划定安全底线，数据流通交易的安全问题已经得到法律规范层面的保障，当下数据产权制度的核心应当放到促进数据高效有序流通交易上来。

具体而言，数据要素产权规则应当结合数据要素流通交易的运行进行设计。数据产权制度的设计，应当实现个人数据、商业数据和公共数据间的平等保护和权益均衡分配，以界定可交易与不可交易的数据范围为前提，以确保个人隐私及数据安全为第一要义，以促进数据合法合理流动为原则，以维护数据开发和利用的市场秩序为目的，为不同主体根据具体场景确权，构建柔性的数据产权规则。在具体的制度设计上，目前我国民法典等相关法律规范已对数据产权做出原则性规定，承认数据的合法民事权益地位，而理论界和实务界对数据产权专门立法仍存在较大争议，所以数据产权专门立法的必要性存疑。鉴于数据确权问题本身的复杂性、数据产权场景的多元化和数据流通交易飞速嬗变等方面的因素，可以通过制定根据已有立法在不同的数据确权场景和数据流通交易形式下的细则、规定、办法、专条等形式，在兼顾各方数据主体、考量多重数据场景、广泛借助区块链等数字技术的基础上，直击权属配置背后的利益分配问题，强化与现有立法的衔接，补齐制度短板，避免平台等数据控制者以数据安全为由阻碍数据流通交易，并激励其主动开放数据，通过数据流通交易实现更大的经济权益，从而主动打破数据壁垒，由此为数据产权多样的发展形态提供包容性的制度供给。