以新旧处罚实例对比分析新《海上交通安全法》严格法律责任意义

文 何心竹

新修订的《海上交通安全法》（以下简称《海安法》）已于2021年9月1日起正式实施。这是《海安法》自1983年颁布以来的首次全面修订，对于落实水上交通安全，推动海运业高质量发展有着重要意义，同时也是推进加快建设交通强国的重要举措。

新《海安法》生效后，除了对优化海上交通条件、强化船舶管理、严格水上行政许可和水上搜救机制提出新要求、新标准外，最引人瞩目的当属对于各类水上违法行为法律责任追究的强化。可以说，新《海安法》区别于之前的重要一点就在于对于各类水上违法行为的处罚力度更大，处罚范围更广，对于怎么罚、罚多少、为什么罚有了更明确、更严格的标准。现通过《海安法》修订前后行政处罚实例的对比对上述问题进行分析。

一、常见违法行为处罚案例对比与分析

（一）“未按规定进行进出港报告”处罚案例对比与分析

案例一：2021年3月4日，“DY9”轮由横沙开往长江口时，被巡逻艇拦截。经检查发现，该轮由横沙至长江口2号锚地未进行出港报告，其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》（1983版）第十二条、《中华人民共和国船舶安全监督规则》第十条、第十一条的规定。最终根据《中华人民共和国船舶安全监督规则》第五十五条第一款，对其所有人A公司处以6 000元罚款。

案例二：2022年2月10日，海事人员于大山塘临时作业点检查发现“ZS977”轮未办理进出港报告，其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第四十六条第三款的规定。最终根据《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第一百零四条第二款规定，对其船舶所有人刘某处以5 000元罚款，对船长赵四处以1 500元罚款，对责任船员张三处以1 000元罚款。

分析：“ZS977”轮的案例发生于2021年9月1日之后，对比案例一，相同的违法行为，处罚对象除了船舶所有人或经营人外，额外增加了船长和责任船员（本案中船长即为责任船员）；在处罚金额方面，虽然单处所有人或经营人的金额相较之前有了小幅减少，但因增加了处罚对象，总体处罚力度加大，违法成本显著提高。可以看出，对于“船舶未按规定进行进出港报告”的违法行为，新《海安法》在处罚对象上更加明确，增加船长及责任船员作为处罚对象，对船上船员履行职责起到了督促作用。

（二）“配员不足”处罚案例对比与分析

案例三：2021年1月26日，海事执法人员在华胜大件码头检查发现C轮从小洋山开往嵊泗2号风电场的航次中，船舶所配船员的数量低于船舶最低安全配员证书规定的定额要求，缺少船长1名、三副1名、值班水手1名、全球海上遇险安全系统（GMDSS）通用兼职操作员1名、轮机长1名、值班机工2名，其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》（1983版）第六条的规定。最终根据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（2019修正版）第二十三条第一款、第二款第（一）项，对其船舶经营人C公司处以1.49万元罚款。

案例四：D轮自2022年3月5日1000时从启东开航，于3月6日0230时航行至江亚锚地S45灯浮附近水域被海事巡逻艇截获，连续航行不超过16小时，海事执法人员检查发现，该船全船仅配备2名船员，低于最低安全配员证书要求，缺少适任的船长、大副、三副、轮机长、三管轮各1名。其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第三十三条第二款的规定。最终根据《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第九十六条第（四）项，对D轮经营人D公司处以10万元罚款，并对当时该轮上的责任船员李四处以1万元罚款。

分析：从上述案例对比可以看出，一方面，2021年9月1日前，如果缺少的船员中包括船长，则无法对船长进行处罚，2021年9月1日后，新《海安法》明确了针对配员不足的情况，除所有人、经营人或管理人外，还应对船长和有关责任人员进行处罚；另一方面，就上述两个案例而言，对于经营人的处罚提高了近十倍，进一步说明新《海安法》对于船舶配员不足的重视，船舶配员不足往往会酿成重大安全事故，按照《最低配员证书》进行配员是安全航行的底线。

（三）“未按规定开启AIS”处罚案例对比与分析

案例五：2021年6月23日，海事执法人员检查发现“LF3”轮于2021年6月23日0500时至0800时，从江苏南通航行至上海宝山，但其自2021年6月20日2046时至2021年6月23日0602时，船舶自动识别系统（AIS）均处于关闭状态，其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》（1983版）第九条、《中华人民共和国船舶安全监督规则》第四十六条的规定。最终根据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（2019修正版）第二十四条第一款及第二款第（十二）项的规定，对其处以2 000元罚款。

案例六：“MX号”轮于2021年10月23日1220时至10月26日0730时在S24灯浮附近水域航行时，海事执法人员检查发现其未按照有关规定开启AIS并持续进行显示和记录。其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第三十六条第一款的规定。最终根据《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第一百零三条第（四）项对船舶所有人处以3万元罚款，对船长（责任船员）处以5 000元罚款并暂扣证书。

分析：AIS是海事动态监管的重要依据，船舶不开启AIS存在逃避监管的嫌疑，同时，开启AIS也可以进一步保证海事以及周边船舶及时掌握信息，对海上安全处置和船舶相互避让起到至关重要的作用。两起案例对比发现，新《海安法》对于不开启AIS这类涉嫌逃避海事监管的违法行为大大加大了处罚力度。根据新旧罚则的不同，2021年9月1日前，依照《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（2019修正版）第二十四条第一款及第二款第（十二）项的规定，处以1 000元以上1万元以下罚款；情节严重的，并给予扣留船员适任证书6个月至24个月直至吊销船员适任证书的处罚；2021年9月1日后，《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第一百零三条规定，由海事管理机构责令改正，对违法船舶的所有人、经营人或者管理人处2万元以上20万元以下的罚款，对船长、责任船员处2 000元以上2万元以下的罚款，暂扣船员适任证书3个月至12个月，情节严重的，吊销船长、责任船员的船员适任证书。从不同的罚则可以看出，对于“暂扣证书”的情况，从前仅在情节严重时扣留，但在新《海安法》适用的情况下，只要违反了相关规定就会对责任船员、船长进行暂扣证书的处罚；从前仅对责任船员进行处罚，新《海安法》不仅对责任船员进行处罚，更应对船舶所有人、经营人或管理人以及船长进行处罚，处罚对象范围更广，对于落实相应责任起到了督促作用。

二、新《海安法》严格法律责任意义

（一）更高的处罚力度增加了违法成本

新《海安法》对于大部分水上违法行为的罚款力度，特别是罚款金额有了大幅提高，部分违法行为的罚款额度甚至增加了十倍。以非严重情节的船舶配员不足为例，2021年9月1日之前发生配员不足的违法行为，《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（2019修正版）第二十三条第一款、第二款第（一）项的规定，对船舶所有人或者船舶经营人处以3 000元以上2万元以下罚款；对船长处以2 000元以上2万元以下罚款。但考虑到社会经济的不断发展及配员不足行为的危害程度，上述罚则力度较小，尚不能对配员不足行为产生震慑作用，甚至出现了少量因处罚金额小于船员人工费用而使船舶管理者“铤而走险”的情况。

针对这种情况，新《海安法》作出的规定，同样的非严重情节的配员不足行为，依据《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第九十六条的规定，要对所有人、经营人或者管理人处2万元以上20万元以下的罚款，对船长和有关责任人员处2 000元以上2万元以下的罚款。相较之前的罚款，违法成本大幅提高。这一变化一方面减少了因违法成本与违法经营所得产生逆差而“铤而走险”的情况发生；另一方面也对违法行为起到一定的震慑作用，对于遏制违法行为，维护水上交通安全起到了积极的作用。同时，在大幅提高罚款额度的违法行为中，密切关系着水上交通安全的“配员不足”“超载”等违法行为占比较大，进一步说明了新《海安法》严格法律责任的目的在于维护水上交通安全，新《海安法》的修订是围绕守护水上安全展开的。

（二）更广的处罚范围明确责任落实

从上述三个行政处罚实例对比中可以看出，新《海安法》在法律责任的设定上，除了提高处罚金额外，对于处罚对象的范围扩展也是一大亮点。例如“未按规定开启AIS”的违法行为，在2021年9月1日之前，仅对责任船员进行处罚。在实际操作中，一方面，这样的处罚往往无法引起船舶所有人、经营人或管理人的重视，导致船公司或船东无法对船员培训管理、安全管理体系完善等作出及时的反应；另一方面，不对违法船舶的船公司或船东进行处罚，则其在海事行政处罚系统以及公司管理系统中无相关违法记录，不利于海事部门实行针对性的监管。

新《海安法》中明确了大部分违法行为船舶所有人、经营人或管理人的法律责任，且大部分违法行为船舶所有人、经营人或管理人的法律责任高于船长及责任船员。这进一步明确了航运公司或船东对于船舶的主体责任，对于船舶安全航行从机制体制层面起到了积极作用。同时，部分违法行为增加了对于责任船员的法律责任，对于船舶上各个职务的船员各司其职起到积极作用。

综上，新《海安法》对于处罚对象范围的增扩，有以下积极作用：一是增扩符合新时代安全生产中对企业负起安全生产主体责任的要求；二是对责任的明确也是督促船东、船长、责任船员各司其职的重要手段；三是对于海事监管而言，提供了更为有效、更为有力的抓手。

（三）更优的配套规定强化合理实效

新《海安法》中有很多亮点，对于更好地运行法律、维护水上安全起到了积极作用。比如在关于船舶超载的规定中，关于超载船舶的减载，《中华人民共和国海上交通安全法》（2021版）第九十一条第二款规定：“船舶超载的，海事管理机构可以依法对船舶进行强制减载。因强制减载发生的费用由违法船舶所有人、经营人或者管理人承担。”这一规定明确了船舶超载除了要面临数额较大的罚款外，还需承担减载成本。这样的规定体现出新《海安法》的合理性，也从另一方面增加了违法成本，使法律的规定更加具有实效性。

再比如，在船舶配员不足的问题上，2021年9月1日以前，如果缺少的船员中包括船长，则无法对船长进行处罚，相较配有船长的情况处罚对象反而减少了，这不符合一般的认知。针对这一问题，新《海安法》明确了针对配员不足的情况，除所有人、经营人或管理人外，还应对船长和有关责任人员进行处罚。新法新增了责任人员的处罚，对于缺少船长的船舶，在船上负责的船员也将成为处罚对象。这一改变一方面完善优化了处罚设置的合理性，另一方面也凸显了新《海安法》对于船员适任的更高要求，船舶管理者不仅要配足船员，更应当配备适任适岗的船员。

三、海事部门行政处罚实施建议

（一）充分运用自由裁量权

新《海安法》实施后，处罚幅度的提升一方面增加了当事人的抵触情绪，部分相对人消极甚至拒绝配合的情况屡有发生，对海事执法人员在行政处罚、调查取证过程中产生了一定的影响；另一方面，较高的罚款容易造成相对人的不理解，在自媒体发达的今天可能造成不良的社会影响。针对这一问题，海事执法部门应当充分考虑水上违法行为实际或可能产生的危害后果，结合违法案件情节充分运用好自由裁量权。一是对于符合从轻或减轻处罚适用情形的案件，应当予以从轻或减轻；二是对于违法行为轻微没有造成危害后果或其他符合免于处罚情形的案件考虑进行免罚处理，通过批评教育等方式督促当事人正确认识到违法行为的危害性；三是要充分结合违法行为严重程度进行分级分类裁量，例如对于“未按规定进行进出港报告”的违法行为，应当充分区分“未报告”及“报告信息错误”的处罚裁量。海事执法部门应当积极对各违法行为进行研究，完善裁量标准，使自由裁量权发挥应有作用。

（二）提高行政处罚执行标准

新《海安法》实施后，由于处罚力度增大，当事人极有可能对处罚结果、流程等产生质疑，增加海事行政处罚被诉风险。因此，海事管理机构一方面应当提高行政处罚工作标准，对于行政处罚中调查取证、审核审批、文书送达等各环节做到尽善尽美，例如对于应当进行重大案件讨论的案件，及时进行案件讨论，再如在文书送达时限上充分运用好多种送达途径，确保送达时限符合要求，以严格的工作标准减少被诉风险；另一方面，海事管理机构应当加强行政处罚案卷督查工作，通过明确标准、自查互评、及时查漏补缺等不断推进新《海安法》实施后海事行政处罚工作的标准化。

（三）努力推进普法宣传

新《海安法》实施以来，由于大部分罚款事由的罚款金额和范围都有了大幅度提升和扩展，导致很多当事人不理解，在实际行政处罚过程中，当事人按照之前的罚款金额预计罚款支出，当处罚决定书送达后无法理解甚至恶意揣测海事工作人员的情况不在少数。这一现象的主要原因之一在于前期对于新《海安法》的宣传力度不够。建议海事管理机构增强新《海安法》的宣传力度、广度和持续性。在力度上，要把新《海安法》的宣传作为重点工作来开展，通过法条释义、案例分析等内容帮助相对人了解并理解新《海安法》；在广度上，海事管理机构要充分利用传统纸媒、互联网、微信公众号以及宣传册等方式，以“无孔不入”的形式加强宣贯，同时强化行政处罚对象“法律宣讲员”的作用，在行政处罚的同时做好法律条款的普及，实现以往“一次性”宣讲向“裂变式”宣传的转变；在持续性上，海事管理机构要将新《海安法》的宣贯作为一项长久性的工作，将法律释义、案例分析等做成系列宣传材料，形成定期宣传方案，助力新《海安法》在保障水上交通安全中切实发挥积极作用。

通过对比常见违法行为行政处罚的不同，可以看出新《海安法》在时代适应性上更强，在保障水上安全方面更具针对性和有效性，同时，新《海安法》严格法律责任，对海事管理特别是海事行政处罚赋予了新的挑战。