地方金融监管的中央立法维度观察

文/黄韬

在我国现有的政治法律制度框架下，地方金融监管活动不可避免地要面对“权在上而责在下”的问题，而解决此问题的出路之一就是在中央层面对地方金融监管进行统一立法。2021年12月31日，中国人民银行发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并公开征求意见，这可以说是我国地方金融监管法治化进程中一个重要节点。

央地之间金融监管权责分配的内在关系

尽管越来越多的金融监管和金融风险处置职责下沉给了地方各级政府；然而在法律层面，基于“控权”的逻辑，我国目前在行政许可、行政强制、行政处罚等领域的立法都呈现出明显的向上集中的特点。这就导致了地方政府在履行属地金融监管和风险处置职责时始终处于央地之间“权责不匹配”的关系中。

此前各省份希望通过制定地方立法来对地方金融监管机构进行一定的执法授权，但始终面临法律依据不足的问题。其中，事关市场准入的行政许可的设定几乎没有留给地方任何的规则制定空间，地方立法可以设定的行政强制和行政处罚在范围和力度上都是十分有限的。

目前央行公布的《征求意见稿》条文，在一定范围内缓解了前文所说的地方立法所面临的央地之间在法律层面的紧张关系。例如其中第十六条授权地方金融监管部门“经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准，查询与被调查事件有关的单位账户信息和交易信息”，这反映了中央层级的立法在监管执法授权方面的更大空间。

不过，我们也要看到，这一《征求意见稿》的条文内容在保障地方政府履行金融监管职责的“权、责、利”相匹配方面仍与实际需求有一定距离。一方面，计划出台的《地方金融监督管理条例》只是行政法规层级，而非全国人大及其常委会通过的法律；因此在执法授权方面并非无限的，《立法法》针对基本金融制度所适用的“法律保留原则”也会是一个主要的掣肘。另一方面，除了具体的执法授权之外，地方政府及其职能部门在承接了中央“下沉”的金融监管和风险处置职能之后，亟待解决的现实问题是开展监管活动（尤其是金融风险处置的属地职责履行）所必需的“人、财、物”保障问题，涉及人员编制、财政经费、机构设置等；这些“现实”问题很难指望这样一部统一的中央立法去解决，实践中只能依靠“地方智慧”了。

地方金融监管立法边界的厘清

此次中国人民银行公布的《征求意见稿》所覆盖的内容范围与此前各地方立法有着较为明显的差异，简言之就是大幅度限缩了立法的目的。事实上，对任何一部立法文件的评价都不在于它试图覆盖多大范围的议题或者承载多少数量的条文，而在于其对于特定问题解决的精准性。

具体而言，此前不少地方的立法其实在内容上超越了地方金融“监管”问题，并且用了相当的篇幅去规划“地方金融发展”。例如《浙江省地方金融条例》就有“地方金融促进”的专章，但具体条文内容其实并不涉及法律意义上的权利、义务和责任的设定，更多地表现为一种政策性话语的宣示。与之区别的是，央行《征求意见稿》在内容上非常明确地将自身限定为一部“监管法”，并非试图扮演“促进法”的角色。

当然，并不是说金融促进这件事情不重要，法律对于金融促进毫无疑义，而是说特定的法律要“专心致志”解决特定的问题，这才是科学立法的态度。至于各地如何通过有效的立法手段来实现金融产业促进这一政策目标的达成，它理应由其他的立法文件来承载这一任务。例如上海在获得“浦东新区法规”的立法授权之后，完全可以借此专门将突破性的金融创新事项法律规则纳入，这其实是更为高效的立法选择。

另外，央行《征求意见稿》第一条关于立法目的的表述为“为加强地方金融监督管理，规范监督管理行为，防范和化解区域性金融风险，促进地方金融健康发展，制定本条例”，这其实要比此前各地方立法中的相应表述更为“简洁”。例如，《上海市地方金融监督管理条例》的第一条内容为“为了规范地方金融组织及其活动，维护金融消费者和投资者合法权益，防范化解金融风险，促进本市金融健康发展，推动上海国际金融中心建设，根据相关法律、行政法规和国家有关规定，结合本市实际，制定本条例”。两相比较，央行的《征求意见稿》不再包括“维护金融消费者和投资者合法权益”或者类似的表述，这也非常明显地体现出央行对于该项立法所要实现功能的清晰界定。

这里并不是说金融市场投资者、消费者权益保护不重要，而是因为地方金融监管的立法所要解决的是纵向政府间关于金融监管的权力分配及其相应制度保障问题；投资者、消费者权益保护问题事实上已经由单行的立法（如《商业银行法》《证券法》《证券投资基金法》《信托法》）以及相关的监管法律文件来覆盖，其本质上并非一个通用意义上的央地分权法律问题。因此，基于“奥卡姆剃刀原则”，不将该类问题纳入这项立法的范围是一种明智的选择。

监管对象：组织还是行为

央行《征求意见稿》中的一个核心概念就是“地方金融组织”，但这一称谓的最早提出并非来源于任何中央层级的政策文件，也从未见于任何中央层面的金融立法，而是各省份在地方立法中所“创造”出来的，然后被此次央行《征求意见稿》沿袭使用。

然而，“地方金融组织”这一概念往往是有误导性的，原因在于一旦在语言表述上使用了这一称谓，人们会误以为这一概念指的是在特定地域范围内经营金融业务的组织，但事实并非如此。法律文件所称的“地方金融组织”其实指向的是那些由地方政府负责监管的从事金融业务的非金融机构；在眼下具体指的就是所谓“7+4”类机构，包括了小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司（所谓“7”）以及投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构和地方各类交易所（所谓“4”）。

这些机构类型当中，不少历来就是跨地域甚至跨国界经营的（例如融资租赁公司和商业保理公司，也包括了拥有网络牌照的小贷公司），既有的监管法律并不限定其经营地域范围，只不过在监管分权层面上将其交由地方政府而非中央金融监管部门来负责监督管理。相反地，我国还有相当一部分经营范围被限定在特定区域的持牌金融机构（例如村镇银行以及部分城市商业银行和农商银行），它们因为直接受中央金融监管部门的监管，故而从法律定性上不能被叫作“地方金融组织”。

关于“地方金融组织”这一概念的争议，最大的问题在于其背后所反映出的既有金融立法观念的陈旧。就当下而言，监管政策与法律文件把“地方金融组织”等同于“7+4”类机构，但这样的一种列举界定方式是欠缺科学性的，因为它只能“回顾”过去，却无法“展望”未来。简单地说就是也许未来有“7+4”之外的其他事实上从事了金融业务的机构，其隐含的风险可能并不小于这些“7+4”类机构，却因为法律定义上的局限而无法被纳入地方金融监管的范围之内，比如现实市场中各类商业机构所发行的预付卡或者消费者在互联网平台上的押金账户事实上已经具有了金融活动或者金融产品的属性。

因此，从理想的角度来讲，中央层面的地方金融监管立法有必要不再以特定机构为监管执法的对象设定；而是从特定商业行为是否属于金融活动以及该行为的潜在风险范围大小来划分央地之间的监管职责边界，落实2017年全国金融工作会议所提出的“加强功能监管，更加重视行为监管”这一改革目标。