丰富和发展具有普遍意义的司法规律

蒋惠岭

列宁说：“没有革命的理论，就没有革命的行动。”习近平法治思想是关于中国特色社会主义法治本质、特征、原则的系列主张、观点和方法，其明确了推进全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务和具体举措，是建设社会主义法治国家的根本遵循。习近平法治思想中关于司法规律的内容既体现了新时代法治中国建设伟大实践的理论发展，又指导着当前我国各项司法改革措施的全面落实。

习近平总书记指出，“司法活动具有特殊的性质和规律”，同时强调，“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求”。深化司法体制改革，只有坚持从司法规律出发设计改革方案，善于运用司法规律破解改革难题，才能确保改革成果经得起历史和实践的检验。

能够被称为司法规律的内容，是那些可以贯穿司法活动全过程并从最高层次上指引司法实现其根本使命的原则，是人类司法文明的理论结晶和科学总结

要正确认识司法，可以从以下三个层面进行分析。首先，司法是国家的一项公共职能。司法活动属于公务活动，司法机关是国家机器的组成部分。因此，国家公共职能的一般属性，如民主性、权威性、效率性、服务性、廉洁性等，均在司法中有所体现。其次，司法在国家公共职能中体现规则之治。国家公共职能有福利、教化、管理等不同类型，而司法属于以规则作为基本准则的治理方式。“无规矩不成方圆”，规则可以说是人类社会得以运转的基础性要素。当前，规则之治逐渐成为一种专业化、职业化活动，成为国家治理体系和治理能力现代化的轨道和准绳。最后，司法是规则之治过程中居中裁判的终极机制。规则之治由立法、执法、监察、检控、守法、司法等多个环节构成。这些环节各安其位、各司其职。司法在其中的特别之处在于：一是面对纠纷；二是居中裁判；三是以法律为准绳。司法机关的显性任务是要解决纠纷，但其解决纠纷的基准是法律、方法是居中裁判。与公共职能、法律职能相比，司法的居中裁判需要增加一些更加精细和特别的要求，而这些要求通常就是司法规律的体现。例如，作为第三方行使裁判权时，最受人关注的是裁判者的中立地位，而这种中立地位是依靠各种保障机制支撑起来的，包括程序保障、职业标准保障、经费保障等，同时还要获得公众的信任。司法机关的这些属性不是其他机关所共有的，是具有唯一性的（这种唯一性对司法来说是最为重要的、基本的、核心的、普遍的）。此时，我们便可以称其为“司法规律”。

其实，司法规律一词是司法理论中的一个基础概念，并非严谨的法律术语，因此学术界对这一概念也没有确切的统一界定，而只是将司法制度中那些最具代表性、最能反映司法本质属性的内容纳入其范畴之内。那么，究竟司法的哪些根本属性才能称为司法规律？是不是司法所具备的所有特征都可以作为司法规律？当然不是。由于基本规律的基础性、支撑性，所有公务活动所拥有的那些共同属性，虽然在司法工作中也会体现和遵守，甚至在特定时期或情形之下会得到强调，但一般不会将其作为司法的本质属性对待。因此，真正能够称为司法规律的内容，应当是那些可以贯穿司法活动全过程并从最高层次上指引司法实现其根本使命的原则，是人类司法文明的理论结晶和科学总结。从古罗马到英国，从商鞅到沈家本，从古代到现代，司法规律随着时代的进步、文明的发展而逐步得到揭示、丰富、发展并体系化，也分别在不同国家、不同时代得到广泛应用与全面创新。

中国现代司法制度的建设起源于清末民初的法律改革。在清末法学家沈家本修律初期，独立、公正、专业、程序等一系列现代西方司法理念引入中国。在随后一百多年的现代化进程中，中国的司法在不同政治制度、不同发展阶段既有成功经验，又有失败教训。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主政治的完善，司法规律的丰富发展也进入了一个全新的时期，特别是中国特色社会主义进入新时代以来，全面推进依法治国战略和丰富的司法改革实践全面激发了司法规律的发展活力，司法公正、审判独立、司法职业化、司法公信等基本司法规律在众多改革措施的支持下，得到了最大程度的培育、丰富和发展，也成为习近平法治思想中不可或缺的重要组成部分。

公正是法治的生命线，司法公正更多地表现为“公正审判”，解释为当事人接受公平审判的权利，具有更强的程序意义

对于司法来说，“公正”是从古至今一直为学界主张、政界认可、法界坚守、百姓追求的根本属性，也是最没有争议的一项基本司法规律。在哲学和政治领域，“公正”常与“正义”混同使用。但在司法语境中，“公正”并不能简单作为“公平正义”的简称，其所包含的内涵更多表现为“公允”“公平”“平等”“不偏不倚”“中立”等，并最终成为塑造科学司法制度的精神支柱。习近平总书记明确指出“公正是法治的生命线”，明确“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证”，强调“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，要求“努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义”。

司法公正这一基本司法规律的内涵十分丰富，目标也非常明确。无论是在国际层面还是在国内层面上，司法公正更多地表现为“公正审判”，解释为当事人接受公平审判的权利，因此具有更强的程序意义。在党的十八届三中全会启动的新一轮司法改革中，多项改革措施都在接受这一规律的检验，同时也在丰富和发展着这一规律。

第一，畅通司法救济渠道。党的十八届四中全会要求，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。畅通司法救济渠道，让所有当事人都获得公平审判的机会，这是开启司法救济的第一步。在国际社会中，各国对于Access to Justice（直译为“接近正义”，意译为“寻求司法救济”或“诉诸司法”）的关注度日益提高并成为司法改革的重点领域。各国法院努力降低诉讼成本、加大法律援助力度、简化诉讼程序、开发替代性纠纷解决机制，让那些迫切需要司法救济的当事人得到公平的审判。为拓宽司法救济渠道、降低司法救济门槛，我国将立案审查制改为立案登记制，并改革申请再审案件的立案条件，“宽进严出”，为人民群众拓宽了诉讼救济渠道。通过降低诉讼收费、建立法律援助制度和司法救助制度，为经济困难群众打官司提供物质支持，防止其输在司法救济的“起跑线”上。建立多元化纠纷解决机制，为当事人提供解决纠纷的多种选择，使其可以获得最适合自身具体情况的公正待遇。

第二，建立以审判为中心的诉讼制度。司法过程中形成的产品具有最高权威性，但在作出裁判之前和之后，会有多个主体参与到这一过程之中，刑事司法制度尤其如此。推进以审判为中心的诉讼制度改革，就是要把审判活动置于整个诉讼过程的中心地位，促使办案人员树立“办案必须经得起法律检验”的理念，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。这项改革有利于促使办案人员增强责任意识，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正，有效防范冤假错案的产生。不可否认，我国刑事诉讼结构中还存在审判机关、检察机关、公安机关以及作为诉讼主体的其他国家机关之间地位失衡、关系失调、相互扯皮、权威不彰等情况。因此，要建立以审判为中心的诉讼制度，需要克服的困难还有很多。

第三，以程序公正实现实体公正。正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。这里所强调的便是司法的程序公正。程序是实体的依托，是实体权利的形成机制和外在形式。没有公正的程序公正，便难有确定的实体公正。凡是进入法律过程中的实体权利都必须放在程序的支架上接受“拷问”，这样才能找到其正当性和立足之地。改革开放以来，我国在诉讼程序立法方面成效显著，已经建立了比较完备的刑事、民事、行政诉讼制度，而且一直在不断改革完善之中。特别是在新时代的司法改革进程中，程序公正理念得到进一步巩固，诉讼程序在证据制度、繁简分流、审级功能、线上诉讼等方面都有根本性的突破，“重实体轻程序”的流弊得到克服。

第四，司法活动须公开透明。“没有公开就没有正义。公开是正义的灵魂。”虽然法律对其他公共权力也有公开性方面的要求，但没有哪一项比对司法公开的要求更高了。“阳光是最好的防腐剂。”这里的“腐”并不只是指“腐败”，而是包括了一切司法不公的现象。在公开的司法环境下，司法官员会更多考虑公众舆论压力而加强自律；当事人也会因为公权力受到公众监督而增加对公权力的信任。党的十八大以来，最高人民法院坚持深化司法公开，出台立案、庭审、执行、听证、文书、审务等十余个司法公开规范性文件。裁判文书上网公开1.2亿份，庭审直播超过1200万场，审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台成为展现中国司法公正的重要窗口。尽管在极个别的情形下因司法操作中暴露的一些不规范现象而引发一些舆论炒作，相关操作机制表现出一些不成熟之处，但毋庸置疑，司法公开在很大程度上促进了司法公正。

在法律过程中，对正义的任何判断结果都不可能脱离程序要素，而独立审判便是程序公正的应有之义

审判独立是我国的宪法原则，并在《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等一系列法律中反复重申。在近三十年来的中国共产党历届代表大会的报告中几乎都有关于维护司法机关独立行使审判权和检察权的要求。党的十八届四中全会更是为维护审判独立原则部署了多项具体改革措施。

众所周知，任何国家机关在其职责权限范围内，都具有或大或小的独立性，但对司法机关独立性的要求是最高的，是具有最强标识性的，甚至达到了对司法公正“一票否决”的程度。“独立”本身并不当然意味着“公正”，但如果没有审判独立的保障，司法公正则会失去存在的可能性。在法律过程中，对正义的任何判断结果都不可能脱离程序要素，而独立审判便是程序公正的应有之义。

独立审判原则产生于1215年的英国《大宪章》，并逐步成为司法制度的基本规律。几百年来，这项基本司法规律不断发展、丰富，各国在这项规律的指导下不断改善相关制度。国际层面上具有重大影响的改革莫过于英国2009年将司法终审权从上议院中独立出来，成立了单独的最高法院，从而完成了英国审判独立的关键一步。党的十八届三中全会以来，我国根据具体国情制定司法改革战略，在提升审判机关的独立性方面推出了多项结构性改革举措。尽管有些举措已有其他国家成功经验佐证，但这并不影响改革措施本身在促进审判独立方面的价值。

其一，地方司法机关人财物省级统管。我国长期以来对地方法院实行同级任命、同级管理、同级保障的体制，导致了“司法权力地方化”之流弊，即国家设在地方的法院成了地方自己的法院，“司法地方保护主义”问题出现。这种体制在计划经济时代或许并无大碍，但在社会主义市场经济发展过程中已明显不能适应新的要求。因而，2014年，党中央制定了司法体制改革的框架意见，开始分批试点并逐步在全国推行“地方司法机关人财物省级统管”模式，堪称司法的“世纪之变”。尽管这项改革在实施过程中遇到不少困难，特别是一些省内各地区发展不平衡、省级财政状况不佳的省份放慢了整体推进的步伐，但其仍对于审判独立原则的实现具有深远意义。

其二，司法管辖区与行政区划适当分离。与司法地方化密切相关的问题是法院的司法管辖区与所在地区的行政区划完全重合。由于法院在人财物方面受制于同级地方政权，所以司法管辖区难以超出行政区划。这种框架既不利于审判独立，也造成了法院设置和司法资源配置方面的不合理，亟需改革。特别是在实行“省级统管”的前提下，司法管辖区与行政区划便没有必要再捆绑在一起了，各省可以根据案件分布、案件类型、管辖方便等因素，突破行政区划范围来确立司法管辖区。另外，根据党的十八届四中全会的要求，我国于2015年在北京、上海设立了两家跨行政区划法院，办理跨地区案件。习近平总书记指出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。当前，最高人民法院先后建立了六个巡回法庭处理跨区划的案件，在一定程度上破除了行政区划对独立审判的影响。

其三，“审理者裁判，裁判者负责”。审判权力的内部独立与外部独立具有相同的重要性。所谓“内部独立”，就是要求审理案件的法官（审判组织）独立审理案件和作出裁判，不受上级法院、法院领导、法官同事以及司法系统内部的其他人员或力量的影响。不可否认，我国的司法运行模式具有一定的行政化倾向，即审理案件者未必有权作出裁判，而作出裁判者未必参加审理。针对这一问题，在新时代的司法改革启动后，我国推行司法责任制改革，即让审理者裁判，由裁判者负责，以“裁判文书签署制”替代“裁判文书审批制”。通过改革，所有案件均由不同的审判组织（独任庭、合议庭、审判委员会）独立审理，其他人不得干预审判组织对案件的审理过程和结果。

其四，对干预案件审理行为追责。在审判独立宪法原则下，任何干预案件审判的行为都是不能容忍的。但是，由于历史、文化以及多方面的现实原因，外部干涉审判现象仍时有发生且屡禁不止。习近平总书记强调，“司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰，防范这些干扰要有制度保障”。于是，党中央根据我国发展阶段和实际国情，以尊重审判独立为追求，建立了党政领导干部干预司法案件记录追责、司法机关内部人员过问案件记录追责以及规范司法人员与律师和当事人等接触交往行为的三项制度，筑起了三道防范违法干预独立审判的“隔离带”，在阻断来自司法机关内外的非法干扰等方面发挥了积极作用。

上述改革措施都是针对我国在现阶段迫切需要解决的问题而采取的，是审判独立原则在我国特定国情下的新发展。虽然我国彻底实现审判独立宪法原则还有很长一段路要走，但如果能彻底解决司法的地方化和行政化问题，便是当代我国对审判独立规律的最大贡献。

我国在新一轮司法改革中采取两方面措施：提高司法人员的职业能力和水平；对司法人员采取区别于普通公务员的管理方式

习近平法治思想的一项重要内容是“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”，而对于法官来说，去行政化、实现职业化是根本要求。习近平总书记指出，“长期以来，我国把司法人员定位于公务员，实行与公务员基本相同的管理模式，带来不少弊端”，这甚至成为影响公正高效权威司法制度建设的根本问题。对此，我国在新一轮司法改革中从两个方面采取措施。

一方面，提高司法人员职业能力。一个群体或一个行业实行职业化须符合以下条件：一是工作能力需经专门学习和训练才能获得；二是其所提供的服务是其他人所无法提供以及无法替代的；三是此项工作的质量评判主要依靠同行的评价；四是主要依靠自律管理而非国家公权力介入式管理。在提高司法职业能力方面，我国在巩固以往司法改革成果的基础上，采取了以下几项改革措施：

建立健全国家统一法律职业资格考试制度。法律职业资格考试制度是国家统一组织的选拔合格法律职业人才的国家考试制度。自2018年起，国家在原有司法考试制度基础上建立并实施了国家统一法律职业资格考试制度，实行全国统一组织、统一命题、统一标准、统一录取的考试方式，一年一考。这项考试着重考查宪法法律知识、法治思维和法治能力，以案例分析、法律方法检验考生在法律适用和事实认定等方面的能力水平。

建立法律职业人员统一职前培训制度。按照“统一标准、分系统实施”原则，建立法律职业人员任职前培训制度。国家制定法律职业入职前培训的统一标准和相关规范，各相关部门按统一标准和规范分别实施培训。秉持“先选后训”“谁选谁训”的原则，法官、检察官入职前培训时间为一年，其他职业人员视情况确定。

加大法律职业伦理约束力度。职业道德是法律职业人员入职的重要条件。改革之前，虽然我国的法官、检察官、律师等都分别受到相应的职业道德准则的约束，但由于当时并没有建立职业化管理机制和司法职业保障制度，所以职业道德准则只是作为一般性的纪律约束，难以体现职业特点。在新一轮改革中，除了在职业资格考试中加大法律职业伦理考查力度外，还成立专门的法官、检察官惩戒委员会，以职业道德伦理为标准，对法官、检察官进行严格约束。

另一方面，改革司法人员管理制度。司法人员与普通公务员身份不同，其管理模式也有重大区别。党的十八届三中全会提出，要“建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度”，党的十八届四中全会进一步提出，要“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”。可以说，对司法人员采取区别于普通公务员的管理机制（即职业化管理机制），是我国司法改革的一项重大突破。

一是，分类管理司法人员。目前，法院、检察院工作人员分为法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类，对法官、检察官实行符合司法职业特点的管理制度。实行人员分类管理的目的是把承担核心司法职责的这批专业人员与普通公务员予以区分，按照符合其职业特点的方式而非行政化的方式进行管理，最大程度激发和释放其积极性。

二是，建立单独职务序列和单独薪酬体系。在属性上把司法人员与普通公务员区分开来之后，最重要的巩固方法便是为其建立单独职务序列和单独薪酬体系。在2014年前，我国已经按照《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》实行了单独职务序列，但因管理和待遇的相关配套机制没有到位，当时的单独职务序列缺少一定的实质意义。在当前的司法职业化建设中，一是将法官、检察官等级与行政级别脱钩；二是按照法官、检察官等级建立略高于同等资历公务员的单独薪酬体系。实行单独职务序列的法官、检察官，只能依据任职资历、专业能力、工作业绩、职业伦理等相关标准来确定等级，并根据等级来确定相应的薪酬。

三是，健全司法职业保障制度。司法职业的标准之高、要求之严，已非一般保障机制所能匹配。在新一轮司法改革中，对于司法职业从业人员的人身安全保障、任职安全保障、独立履职保障、职业责任豁免、人格尊严保障、职业尊荣保障等都采取了相应的改革措施，并将重要内容纳入相关法律之中。

司法公信作为各国对司法制度后续的评价标准，也被接受为基本司法规律之一，其对于法治中国建设尤为重要

通常所说的司法公信包括两层含义：一是公众的信任，二是公众的信心。公信是公众对司法的最终主观判断和心理状态，而这种心理状态是基于司法的各种客观表现形成的。由于司法权力自身所具备的中立性、独立性、职业化等特点，司法公信的重要性突显。党的十八届四中全会提出全面依法治国的重要目标之一便是“保证公正司法，提高司法公信力”。习近平总书记强调，“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了”。而执法司法是否具有公信力，主要看两点：一是公正不公正，二是廉洁不廉洁。

法国思想家卢梭认为：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”与司法公正、审判独立等被学术界公认的规律相比，虽然司法公信是一种基于司法制度客观表现形成的心理状态，但其作为各国对司法制度后续的评价标准，也被接受为基本司法规律之一，而且这一规律对于法治中国建设尤为重要。

第一，将司法作为公平正义的最后一道防线。这一论断不仅体现了司法职能的重要性，更是对司法提出的最高标准和要求。在实现公平正义的过程中，不同主体、不同环节、不同阶段承担着不同的使命。司法是为当事人提供的最后一次救济机会和希望，如果当事人为之付出的信任未得到“兑现”（未必是胜诉），将会对司法公信产生不利影响。

第二，提高司法廉洁度。习近平总书记对司法腐败曾作出深刻批判：“政法机关和政法队伍中的腐败现象，还不仅仅是一个利益问题，很多都涉及人权、人命。”对此，新一轮司法改革一方面强调健全防范权力腐败机制，另一方面强调坚决清除害群之马，对司法腐败采取零容忍态度。在改革过程中，司法机关加强了权力制约监督机制，健全违法违纪行为的责任追究机制，提高司法透明度，让司法腐败无藏身之处。

第三，改革人民陪审制度。人民陪审制度以及相应的司法民主制度是司法公信的基石。无论是普通法系还是大陆法系，吸收普通民众加入诉讼过程都是通行的司法民主机制，其主要目的是把社会共识思维与法律职业思维有机融合起来，以保持法律职业与法律所服务的社会之间的密切联系，避免司法工作脱离人民群众，造成司法专断。2018年通过的《中华人民共和国人民陪审员法》总结了司法改革试点成果，实现了陪审制度的四个转变：人民陪审员选任方式由组织推荐向随机抽选转变；人民陪审员参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变；人民陪审员参审方式由3人合议庭模式向7人以上大合议庭陪审机制转变；人民陪审员审理案件由注重陪审案件数量向关注陪审案件质量转变。

总之，作为习近平法治思想的重要组成部分，与其他法律制度一样，中国特色社会主义司法制度必须坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持中国特色社会主义法治道路。作为人类法治文明共同成果的司法规律在不同时代、不同国家有不同的表现形式，而我国全面推进依法治国的伟大实践进一步丰富、发展了相关规律、原则、制度。随着我国司法改革的继续深入，特别是在推进司法体制综合配套改革和建设法治国家、法治政府、法治社会的进程中，独树一帜的“中国方案”还将继续在更加广阔的法治领域和更加完善的法治体系中进一步得到升华。因此，全面丰富和发展具有普遍意义的司法规律，将为人类共同的法治文明作出中国特有的贡献。