让积极生育支持措施更好落地见效

〉〉〉〉〉中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授 李志明

广大党员、干部和群众。

3小时（讲课2小时，讨论1小时）。

广大党员、干部和群众通过对本课的学习，准确掌握《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》的亮点，充分认识积极生育支持措施在落实过程中面临的难点和挑战，从而全方位落实积极生育支持措施，推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展。

2022年7月25日，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求加快建立积极生育支持政策体系，为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑。

《指导意见》的出台，有着较为深厚的时代背景。一方面，从更为宏观的人口发展背景来看，这是对我国人口生育水平持续下降、连续多年保持低位的综合性应对。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低生育水平。低生育率是当前我国人口发展呈现出的新情况新变化之一，也是我国面临的一个新挑战。另一方面，从更为具体的生育支持政策背景来看，这是贯彻中央决策部署、落实现有法律法规、回应人民群众期盼的重要举措。2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，配套实施积极生育支持措施；2021年8月，全国人大常委会修改《中华人民共和国人口与计划生育法》，规定“国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负

担”；2021年12月，中央经济工作会议强调“推动新的生育政策落地见效，积极应对人口老龄化”；2022年《政府工作报告》提出“完善三孩生育政策配套措施”；此次《指导意见》的出台，则是呈现出了一张全面而精细的路线图。

2022年1月1日，在江苏省南京市江宁医院，医护人员跟一个新生儿握手。图：方东旭/新华社

一、《指导意见》的亮点

国家卫生健康委、国家发展改革委等17个部门共同就生育支持的议题发文，尚属首次。各部门综合施策，围绕提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系等方面，推出了提高家庭婴幼儿照护能力、加快完善住房保障体系等20项举措。《指导意见》通盘考虑、综合施策、精准发力，着眼于缓解社会普遍关注的适龄夫妇“不敢生”“不想生”难题，针对婚嫁、生育、养育、教育这些重点环节，提出财政、税收、保险、教育、住房、就业等方面的积极支持措施。《指导意见》主要亮点体现在以下几个方面。

（一）在提高优生优育服务水平方面

《指导意见》致力于解决生育群体的急难愁盼问题，系统性地帮助家庭树立生育信心，提出了改善优生优育全程服务、提高儿童健康服务质量、加强生殖健康服务、提高家庭婴幼儿照护能力等措施。为进一步完善具有中国特色的妇幼保健体系、缓解儿童看病就医难问题，《指导意见》明确了提高优生优育服务水平的量化指标：各省、市、县级均应设置1所政府举办、标准化的妇幼保健机构；“十四五”期间，中央预算内投资支持开展10个左右儿科类国家区域医疗中心建设项目。针对年轻孕产妇的新需求，《指导意见》人性化地提出，扩大分娩镇痛试点、提升分娩镇痛水平，推进辅助生殖技术制度建设；还提出指导地方综合考虑医保（含生育保险）基金可承受能力、相关技术规范性等因素，逐步将适宜的分娩镇痛和辅助生殖技术项目按程序纳入基金支付范围。为提升对婴幼儿的医疗服务水平，《指导意见》明确通过儿科类国家区域医疗中心、儿科医疗联合体、基层儿童保健服务网络、基层医疗机构儿童保健门诊标准化建设等多种手段，加强0—6岁儿童和孕产妇健康管理服务。

将小麦酱油的pH值稳定在6.5，导致酱油的总氮和氨基酸态氮含量略有下降，但酱油中游离谷氨酸含量上升38.56%。

（二）在发展普惠托育服务体系方面

《指导意见》提出从增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本、提升托育服务质量等维度予以支持。婴幼儿无人照料一直是阻碍生育的首要因素。目前，托育机构以社会力量投资为主，2021年全日托平均每个孩子的托费为2700元/月，一线城市普遍高于7000元/月，这超过了绝大多数家庭的可负担能力，迫切要求给政策、给补贴、给优惠，把托育机构运营成本降下来，把托育服务价格降下来，减轻家庭的养育负担。因此，《指导意见》围绕增加供给、降低成本、提升质量等方面，进一步明确了加快发展普惠托育服务的具体支持举措。在增加供给上，着重增加普惠性托育服务、加大投资支持力度。《指导意见》要求，通过拓展社区托育服务功能，支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务，建设社区服务网点，探索家庭托育模式，鼓励和支持有条件的幼儿园向下延伸招收2—3岁幼儿等多种渠道，有效扩大普惠托育服务供给；同时，拓宽托育建设项目的申报范围，中央预算内投资给予建设补贴，对符合条件的普惠性项目给予适当支持，通过中央预算内投资支持和引导，实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务定项行动，带动地方政府和社会投资。在降低成本上，着眼于规范各类服务收费、减轻托育机构经营负担，《指导意见》明确公办托育机构收费标准由地方政府制订，加强对普惠托育机构收费的监管，合理确定托育服务的价格；提出不断完善规划、土地、住房、财政、投融资、人才等方面的支持政策，对托育机构的水电气热按照居民生活类价格执行，各地也要出台支持托育机构发展的一揽子政策，同时在一些特殊时期，建立托育机构关停特殊情况应急处置机制，落实疫情期间的纾困政策。在提升质量上，《指导意见》提出，相关部门要组织开展全国婴幼儿照护服务示范城市的创建活动，推动各地积极落实中央要求，加强对托育服务机构的指导支持，促进托育服务高质量发展；研究制定托育服务相关制度规范，大力发展多种形式的托育服务，实现托育服务形式多样、方便可及。

（三）在减轻生育养育教育负担方面

《指导意见》从完善生育休假和待遇保障机制、强化住房和税收等支持措施、加强优质教育资源供给等方面着手出台支持措施。在减轻生育负担上，《指导意见》提出，各地要完善生育休假政策，采取切实有效措施保障职工假期待遇。完善生育休假政策，旨在减轻家庭生育养育成本，实现对生育养育过程的保护。《指导意见》还提出，完善生育保险等相关社会保险制度，国家统一规范并制定完善生育保险生育津贴支付政策，强化生育保险对参保女职工生育医疗费用、生育津贴待遇等保障作用，保障生育保险基金安全。在减轻养育负担上，《指导意见》提出，通过强化住房、税收等支持措施，帮助有未成年子女的家庭减轻养育负担，如加快发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体住房困难。《指导意见》还提出，要进一步完善公租房保障对促进积极生育的支持措施，如符合条件且子女数量较多的家庭可直接组织选房，住房政策向多子女家庭倾斜。在减轻教育负担上，《指导意见》强调，通过提高学前教育普及普惠水平和义务教育均衡发展水平等举措，加强优质教育资源供给。

（四）在构建生育友好的就业环境方面

《指导意见》着眼于“职育冲突”这个当前阻碍生育的重要因素，提出鼓励实行灵活的工作方式、推动创建家庭友好型工作场所、切实维护劳动就业合法权益等措施。在构建生育友好的就业环境方面，《指导意见》首次将“推动创建家庭友好型工作场所”纳入生育支持措施，明确提出推动用人单位将帮助职工平衡工作和家庭关系相关措施纳入集体合同和女职工权益保护专项集体合同条款，用人单位可结合生产和工作实际，与职工协商采取弹性上下班、居家办公等方式，为职工接送子女上下学、照顾生病或居家子女等提供便利；女职工比较多的用人单位应当建立孕妇休息室、哺乳室，配备必要母婴服务设施；鼓励有条件的用人单位、学校、社区、群团组织等开展寒暑假托管服务；支持有条件的用人单位为职工提供福利性的托育机构，满足职工抚育托育等需求。这些措施都极具现实指向性和可操作性，体现了对女性就业的关爱。

二、进一步完善和落实积极生育支持措施面临的难点和挑战

《指导意见》出台后，积极生育支持政策体系的主体框架已经建立。但是，进一步完善和落实积极生育支持措施，仍存在不少难点和挑战。

（一）各地各级对积极生育支持措施的思想认识还需进一步统一

实施三孩政策及配套的积极生育支持措施是新时代人口工作的一项重大改革。从20世纪70年代开始，中国实行了数十年的计划生育政策，长期以来形成的与计划生育政策相适配的思想观念、政策法规、体制机制需要彻底变革。当前，许多社会成员对人口问题以及生育政策转变的严峻性、重要性、复杂性认识还不足，对新时代群众的婚育观念、生育选择的变化了解还不深。例如，有观点认为，生育孩子纯属个人及家庭事务，与国家和社会无关，因而并不需要出台专门的支持措施；有观点认为，中国的总和生育率并没有下降到统计数据所示的程度，如果采取过度积极的生育支持措施，有可能导致人口暴增，并大幅度推高人口抚养比；有观点认为，生育率下降是经济社会发展的必然，像韩国等许多国家已经出台多种鼓励生育的办法，但是收效甚微，中国采取积极生育支持措施意义不大。由此，一些地方、一些部门对实施积极生育支持措施的决心还不够大、办法还不够多，效果也并不明显。

（二）生育基础遭受削弱，致使推动实现适度生育水平面临困难

具体来说，削弱生育基础的因素主要包括三个方面。一是育龄妇女特别是生育旺盛期育龄妇女规模下降。根据国家卫生健康委披露的数据，“十三五”时期，20—34岁生育旺盛期妇女年均减少340万人，2021年相比2020年减少了473万人，这是导致出生人口数量下降的重要因素。二是年轻人婚育观念发生显著变化，晚婚晚育、不婚不育现象增多。虽然我国依然维持着普婚普育的传统，但“90后”“00后”作为新的婚育主体，绝大部分成长和工作在城镇，受教育年限更长，面临的就业竞争压力更大，晚婚晚育、不婚不育的比例在这些人口队列中逐渐增加，婚育推迟现象十分突出。目前，中国女性、男性法定结婚年龄分别为20岁、22岁，晚婚年龄分别为23岁、25岁。1990—2010年女性平均初婚年龄从22.0岁推迟到23.9岁，男性平均初婚年龄从23.6岁推迟至25.9岁，女性、男性平均初婚年龄分别在1996年、1998年超过晚婚年龄。婚姻推迟增加了女性终身不婚的可能性，进一步抑制了生育水平。三是不孕不育人群增多。生育年龄推迟、环境污染、不良生活方式（日夜颠倒、久坐、缺乏锻炼、长时间使用电子产品、吸烟、酗酒等）、生殖卫生保护缺失等导致育龄人群中不孕不育率上升。

湖北省天门市妇幼保健院医护人员对家长开展新生儿护理培训。图：新华网

（三）群众关切的生育养育等方面的难题尚未得到真正有效破解

当前，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧仍然是制约生育率回升到适度水平的主要因素。在经济负担方面，随着经济社会发展，教育、医疗、住房等多重因素影响下的生育养育教育的直接成本居高不下，致使家庭在做生育决策时必须考虑未来可能的教育、医疗、住房等费用，加大了年轻人生育顾虑。当前，中国教育成本（主要包括幼儿园及小学、初中、高中阶段学杂费以及大学学费和生活费等）相比以前明显攀升；由于环境污染、工作生活压力加大及人口老龄化等原因，患病率上升，病因越来越复杂，医疗费用持续上升；房价快速攀升，居民债务压力快速上升，给家庭抚养孩子带来了很大压力。在子女照料方面，中国持续走低的生育率导致家庭规模“小型化”，1953—2020年以实际共同居住统计的中国家庭户规模从4.36人下降到2.62人。从血缘关系看，“80后”“90后”独生子女组成的家庭实际面临“四二一”家庭结构，即四个老人、一对夫妻、一个孩子。双方均为独生子女的夫妇需要赡养四个老人，如果再生育多个孩子，则生活压力更大，家庭养老负担重、婴幼儿无人照料对生育意愿形成明显挤压，再加上相关配套支持政策不太衔接，托育等公共服务不太健全，让许多年轻人在生育问题上犹豫不决、望而却步。在女性工作与家庭平衡方面，生育、看护、培养孩子需要花费大量的时间和精力，这就是家庭、女性的机会成本。女性需要更多平衡工作和家庭，已婚未育女性在工作中更易遭受性别歧视。尽管我国保护女性就业权益的相关法律法规不少，但是职场的性别歧视仍然较为严重。1990年以来，我国女性劳动参与率与男性的差距趋向扩大，在性别歧视度较高的情况下，女性劳动参与率越高，生育的机会成本越大，女性越不愿意生育。

三、让积极生育支持措施更好落地见效

毋庸讳言，随着经济社会发展到一定阶段，低生育水平已是人类面临的普遍困境。在这方面，发达国家尤甚，中国面临的形势也较为严峻。近年来，我国人口出生率连年走低，人口将进入负增长阶段，适龄劳动力总量及其占比在减少，而老龄、退休人口总量及其占比在增加，致使社会总抚养比不断上升。当下，亟需全方位落实积极生育支持措施，推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。

（一）更加积极主动营造婚育友好的社会氛围

人口生育不仅是个人的家事，更是关系中华民族长远发展的国事。更加积极主动营造婚育友好的社会氛围，有利于释放生育潜能，减缓人口老龄化进程，促进代际和谐，增强社会总体活力，为高质量发展提供有效的人力资本和内需支撑。因此，各级各地要深入学习贯彻党中央决策部署，提高政治站位，切实把人口工作摆上重要位置。横向看，各地区各部门要注重统筹协调，形成工作合力；纵向说，必须持续用力、久久为功，不断总结积累工作经验。只有横向纵向共同托举，不断织密政策保障网，才能营造婚育友好的社会氛围，从而促进人口长期均衡发展。例如，按照《指导意见》的要求，各类媒体和群团组织要充分发挥作用和优势，积极开展人口基本国情宣传教育，弘扬中华民族传统美德，倡导适龄婚育、优生优育，推进婚俗改革和移风易俗，破除婚嫁大操大办、高价彩礼等陈规陋习，培育积极婚育观念。

例如，各地要完善生育休假政策，帮助职工平衡工作和家庭关系，促进公平就业和职业发展。结合实际完善假期用工成本合理分担机制，明确相关各方责任，采取切实有效措施保障职工假期待遇。又如，提高优生优育服务水平，既需要“支持隔代照料、家庭互助等照护模式”，又必须“扩大家政企业上门居家婴幼儿照护服务供给”；提高学前教育普及普惠水平，既必须突出政府投入为主，又需要家庭合理分担。

（二）增加资源投入，大力发展替代性与赋能性托育服务

充分考虑土地规划、服务人口半径、家庭收入等情况，统筹托育服务设施数量、规模和布局，在条件允许的情况下可考虑进一步加大普惠性托位的比重。具体而言，可通过场地支持、优先保障建设用地、财政补贴、税收优惠、水电气优惠等政策措施，帮助托育机构降低运营成本、提供家庭可负担的普惠托育服务；面对当前规范化程度较高的托育服务机构政策标准，可考虑社会、市场的实际情况，在确保安全、规范的基础上，适当降低场地面积等门槛，减轻机构选址难、成本高、风险大等困难；可进一步发挥机关企事业单位和其他公办机构的作用，鼓励其利用自有土地或设施开办托育园，这有助于缓解政府资金压力，使更多主体参与其中。

一是扶持市场主体参与托育服务供给。在对托育服务市场进行调研、对托位进行测算的基础上，可出台标准适宜的扶持政策，引导部分有主观意愿、符合条件的托育机构转型提供普惠托育服务；要重视托育服务质量的提升，促进形成具有差异化的品牌体系，鼓励托育机构提供多层次、多样化服务，满足不同家庭需求，促进托育服务行业的良性运转；对于部分尚未成功登记备案的托育机构，为充分激活存量资源，可帮助有条件的机构实现合规化。二是鼓励发展托幼一体化服务。可进一步制定全国性的托幼一体化扶持政策，对财政保障、人员编制予以规定，尤其需注重对公办园和普惠性民办园的公平扶持。同时，推动幼儿园教育和托育服务有效衔接，重视课程内容的连续性、教学策略的过渡性等问题。三是探索规范发展家庭式托育服务。可探索对家庭式托育服务的合理引导和管理，研究制定家庭式托育服务的设置标准、质量评估指标体系等行业规范，对家庭自有住宅的使用规范、托育服务点邻里关系协调、合理监管等问题进行探索。

可探索为家庭提供公益性科学养育指导服务。在服务内容上，可通过入户指导、亲子活动、家长课堂等多样化方式，提供面向儿童和家长的养育方式指导、儿童早期发展干预等服务，使家庭能够有与儿童开展积极互动、建立安全依恋的技能以及为儿童早期发展创建健康养育环境的能力。在服务对象上，既要面向普通家庭，也要探索针对处境不利家庭的科学养育指导服务，在一般性的科学养育指导内容基础上，还可提供就业培训、获取生活资源能力的相关内容，尤其需探索针对农村地区的服务，将农村处境不利家庭的科学养育指导服务列入各级财政计划，探索可负担、可复制的兜底保障公共服务机制。在服务主体上，可统筹社区、托育机构、医疗机构、专业社会组织等相关服务资源，尤其可将托育机构的业务范围延伸到所在社区的家庭科学养育指导领域。在服务质量方面，需重视服务内容、流程的标准化和规范化，入户指导需满足家庭个性需求，向家庭提供主动式指导。此外，对入户指导师的专业素养应有较高要求，可参考借鉴国际经验编写入户指导教程，满足基本资质和培训课时要求方可参与服务。

（三）发挥经济支持兜底性、基础性功能，建立生育成本分担机制

根据相关研究估算，全国范围内至少还有一半的就业女性没有得到生育假和生育津贴的保护，这意味着她们中的一部分在产假期间缺少独立的经济支撑。按照《中华人民共和国妇女权益保障法》倡导的，生育保护是基本的劳动权利，因此需建立健全生育保障制度，使更多人得到生育保护。

在生育医疗费用补偿和生育津贴等传统经济支持方式的基础上，应进一步探索适度扩展支持方式和范围。在税收减免方面，可加大个税优惠的力度，适当提高3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除额度；在住房保障方面，可加强对有未成年子女的中低收入家庭尤其是多子女家庭的住房保障，如从增加保障性租赁住房和共有产权住房供给、降低租赁住房税费负担、下调贷款利率等方面给予住房支持；在儿童津贴方面，可探索对部分困难家庭发放儿童抚养、教育津贴，加强对困境儿童的分级分类保障，在孤儿保障、特困人员救助的基础上，将符合最低生活保障条件的家庭纳入保障范围并适当提高津贴水平，部分有条件的地区可试点面向普通家庭的生育补贴制度；针对多子女家庭，可给予更高的子女教育专项附加扣除额度。

可分类分段设置奖励性产假、陪产假、育儿假期间父母收入的发放标准和津贴来源，主要由社会保险和公共基金承担，并对用人单位在员工休假期间的社保缴费等相关经济支出、人力资源缺失以税收优惠等形式给予适当补偿，或对雇佣女职工数量较多的企业给予一定的税收减免或补贴等优惠政策。

（四）完善时间支持政策，平衡假期制度与就业的关系

可将全国性法定产假适当延长，至少不低于各地中最少的128天，并尽可能达到世界卫生组织建议的哺乳期要求。

这一设置旨在给予父母更充分的育儿时间，引导父亲分担育儿责任和家务劳动，推动性别分工平衡。在相关假期制度中，需注重父母双方共同休假，并规定父亲的休假配额。在孩子1岁前，可为父亲设置总计1—2个月的陪产假和育儿假，这一时长是对已有地方规定最长30天陪产假的延续；可为母亲提供4—6个月的育儿假，其与产假合并后的休假时长大约在10—12个月，略高于目前各地执行的产假平均时间，但低于OECD（经济合作与发展组织）国家母亲育儿假和家庭护理假（基本没有工资或工资很低）的平均时间35.8周。在孩子1—3岁期间，参考已有地方性政策，每年可给予父母各10天育儿假。此外，可将育儿假延长到6岁，在孩子3—6岁时，每年给予父母各5天育儿假。尽管家庭在儿童进入幼儿园阶段后所需花费的照料时间减少，但仍需应对儿童在集体生活中更容易出现的传播性疾病等状况。

一方面，实行灵活的假期政策和工作时间安排，能使员工更容易回归工作岗位，并缩短回归的时间。在假期政策方面，可根据父母需求，允许实行各种灵活方式，如连续休假或分隔休假、父母的休假时间分开或合并；一天中的部分时段休假或全天休假；哺乳假累计折算成完整假期等。在工作时间方面，可鼓励用人单位为父母提供弹性工作制度，如错时工作制、以工作任务为导向的弹性工作制、工作轮班、居家办公等，或按一定比例缩短工作时间，并将其与父母陪产假和育儿假的灵活使用政策相结合。另一方面，加强对女性的就业保障和就业支持。在就业保障方面，由于就业歧视的隐蔽性和用人单位的相对强势地位，需加强对孕产期女职工的解约保护和劳动保护，进一步细化女性就业权利保障的法律规范，如侵权形式、责任主体、法律责任等，完善对政策执

行的主体监督和程序监督，拓宽女性寻求法律救济的途径。在就业支持方面，可为职业中断女性提供公共性就业服务项目，如就业咨询平台、信息平台、就业培训、就业创业项目等资助服务，通过政府购买专业社会组织服务等方式为女性提供更为细致、个性化的就业支持。

育儿假。图：朱慧卿/新华社

1.《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》有哪些亮点？

2.结合实际，谈谈如何让积极生育支持措施更好落地见效。