长三角区域公共文化服务一体化发展探索与路径构建

刘润楠

长三角区域作为我国社会主义现代化建设全局中具有重要战略地位和突出带动作用的重点地带，在新的发展阶段中迎来了更高质量加深一体化程度的发展要求。公共文化服务既涉及文化事业、文化产业，又与群众生活息息相关，其一体化的推进对于区域内文化资源的整合，文化的繁荣与发展、传承与创新，群众精神需求的满足与提升等具有极强的现实逻辑与意义，同时又可以打造一体化公共服务职能完善、区域发展深度整合的城市群格局，其一体化发展模式的探索与构建具有极强的理论意义和现实必要。

一、长三角区域公共文化服务一体化的逻辑立论

（一）历史一体性奠定现实融合性基础

历史地理空间的重合性促成了文化的高度融合性。“吴越为邻，同俗并土”“夫吴之与越也，接土邻境，壤交通属，习俗同，言语通”等文献记载了江南地区山水相依、习俗相近的历史渊源，地理空间上的近距离促进了人们之间的广泛交流，使其在人文意义上由文化自觉意识形成了以“吴越文化”为底色的地域文明，形塑了江南地区的整体历史形象，为长三角区域的一体化发展打下了历史认同基础。改革开放以来，三省一市的联系更为紧密，在一体化的大局下，区域整体处于“你中有我，我中有你”的水乳交融状态，文化和社会发展的融合也逐步深入，实现区域内文化服务一体化具有现实性。历史地理空间的重合性使长三角区域内文化具有高度的融合性，区域内部各多元主体基于传统熏陶的文化认同、基于文化认同的理念趋近，其一体化发展具有先天的优势与现实性基础。

（二）群众需求性强化服务一体化发展要求

区域内人民群众的个性化、多层次、多样化的文化需求强化了公共文化服务一体化发展的要求。长三角区域人民对美好生活的向往和追求反映出了文化供需的迫切关系，为推进公共文化服务一体化发展创造了良好条件，同时，这一区域经济、文化和社会发展的高度融合程度也使得公共文化服务一体化建设具有较强的可行性。在长三角更高质量一体化发展中，区域内的交流高频呈现，人民群众的区域内流动愈加频繁，且随着物质生活水平的提高，群众的需求早已突破了物质层面，转而向个性化、多层次、多样化的文化需求发展。人们的频繁流动与其高层次的精神满足需求，要求在一定程度上外扩公共文化服务提供的区域边界，直接强化了公共文化服务一体化发展的必要性。

（三）治理整体性推动服务一体化发展

长三角区域进入更高质量一体化发展新阶段后，区域内经济、社会、文化开始向全方位一体化方向发展，区域整体性的治理协作推动了区域公共文化服务一体化的发展建设。2018年6月在上海召开的长三角地区主要领导座谈会上确定了民生导向的区域公共服务一体化价值取向，2018年7月，正式印发的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》（以下简称《三年行动计划》）强调要共建共享普惠便利的公共服务，同年10月，长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制启动大会暨首届长三角地区公共文化服务发展论坛上通过了《长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制章程》，并发布《长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制虹桥宣言》。同年11月，首届长三角国际文化产业博览会议上进一步提出，要全力实施长三角一体化发展国家战略，积极推动长三角文化交流交融、协同发展，不断激发文化创新创造活力，持续提升文化软实力。长三角区域治理的整体性思路与政策和制度叠加形成的引领动力将公共文化服务推向了一体化的发展。

二、长三角区域公共文化服务一体化的探索与发展困境

（一）长三角区域公共文化服务一体化的探索

1.长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制启动。2018年，长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制在上海长宁区启动，机制分成两个层级，设领导小组与执行机构，采用轮值机制，组织架构科学。合作机制设定了举办公共文化服务发展论坛、优秀原创群众文艺作品展演、公共文化服务产品采购大会、全民阅读推广活动公共文化数字平台建设、公共文化培训体系建设、文化艺术联展和“城市书网”服务模式推广等重点项目，抓住了区域一体化发展过程中公共文化服务的基本和重点问题，通过互补优势的联动发展推动长三角区域的公共文化服务一体化进程。

2.展开文化和旅游融合发展实践。2019年9月，为促进长三角文化、旅游融合发展，沪苏浙皖三省一市推出了“长三角PASS”旅游年卡。截至2019年底，以上海为中心，杭州、南京、嘉兴城市相继加入“长三角PASS”共建城市。在长三角区域一体化上升为国家战略一周年之际，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），要求在推动文旅融合方面推出杭黄国际黄金旅游线，开发特色产品和特色资源，给文旅融合和建立公共文化服务体系指明了方向。2020年8月6日，长三角三省一市文旅部门启动了“畅游长三角·美好新感受”主题游活动。同时，区域内各公共文化机构，如美术馆、图书馆、文化馆等展开联合互动，实现资源共建共享，发挥特色文化资源在旅游中的媒介交流作用，开发区域特色资源，拓展旅游市场，实现文化旅游服务一体化。

（二）长三角区域公共文化服务一体化发展困境

1.行政壁垒影响公共文化服务一体化合作。当前，长三角区域合作虽然不断向纵深方向发展，但长期固化的利益结构使得区域内的行政壁垒仍未完全打破。公共文化服务区别于其他类公共服务的显著特征是对财政的依赖度较高，加之满足的是人民群众精神层次的需求，工作成果的显现并不明显。出于对自身辖区内地方利益、地方政绩的考量，各地方政府在提供公共文化服务时，常以理性竞争思维开展工作，即在开展公共文化服务提供与保障工作时，追求成本的最小化和利益的最大化，更为重视公共文化服务的效能。基于地方保护和利益结构的行政壁垒直接造成了公共文化服务领域较为显著的发展障碍，“各自为政”和“一亩三分地”的行政壁垒导致了制度间的不和谐，区域内相衔接的制度体系尚未建立，统一开放的服务体系缺乏明确有效的制度指导和保障，掣肘了区域内公共文化服务一体化的合作发展。

2.数字化建设滞后造成公共文化服务对接错位。《规划纲要》提出要加强公共数字文化基础设施建设。公共数字文化服务属于公共服务，也是公共文化的核心内容。区域内公共文化服务一体化建设的必要基础之一是公共数字文化的标准化。在网络化发展迅猛的今天，要让区域公共文化服务成果惠及全民，必须依托数字化载体的帮助，通过建设公共文化一网通、公共文化服务电子档案等公共数字文化项目，实现公共文化服务的便利共享。近年来，长三角区域内着力推动电子政务和数字政府建设，但着力点集中在“不见面审批”“一网通办”“最多跑一次”等业务办理事项领域，区域内在公共文化服务方面的数字化建设未能建立健全，这就导致在网络和数字化快速发展的今天，长三角区域公共文化服务一体化的信息及时性未能保证，公共文化服务的提供延迟于需求，之间存在区隔。数字化建设滞后的另一后果便是公共文化服务共享机制的实施弱态，长三角区域内文化各有特色，在交互程度加深的今天，长三角区域内人民群众扩张性文化需求要求实现跨区域的公共文化资源共建共享，而当前长三角区域公共文化服务一体化的数字化程度却不高，文化资源与用户未能互联互通，数字化建设的滞后直接影响了公共文化服务供需的有效对接，导致错位。

3.制度限制跨区域公共文化服务提供主体发展。当下在公共文化服务提供中，仍以政府及公共文化机构主导模式为主，公共文化机构在区域文化一体化中是服务和建设的主体，这种模式可以在最大限度下运用公共财政力量在重点公共文化服务项目上。随着人民群众精神层面的需求不断提高，对公共文化服务的质量、层次等要求也不断提高，有限的公共财政资源在实际解决区域内人民多样化的公共文化服务需求时难免捉襟见肘，此时必须发挥企业、社会组织等力量的重要协同作用。《规划纲要》明确指出，区域一体化建设不仅需要在国家方针政策层面加以指引，同时也需要社会力量的参与协同。但是，在实践中，长三角区域内各地方制度却在一定程度上限制了跨区域的公共文化服务提供主体培育。一方面，在公共文化服务提供主体的准入制度方面存在自我保护主义，在文化类社会组织的培养使用、购买公共文化服务方面多是优先本地机构，限制了跨区域公共文化服务提供主体的发展，使得长三角一体化层面上的公共文化服务共享共建建设存在阻碍。另一方面，注册跨行政区域的社会组织难度较大，影响了文化领域公共服务的多主体供给与优化配置。目前，跨行政区的社会组织注册登记制度还不完善，导致长三角区域已经建立的联盟组织在落地运营方面存在困难，跨区域公共文化服务提供主体发展受限，影响了公共文化服务一体化建设的统筹协调。

三.长三角区域公共文化服务一体化的推进路径

（一）以政策联动弱化区域公共文化服务合作行政壁垒

建议在顶层设计层面统筹制定长三角区域公共文化服务一体化发展规划，在贯彻落实《三年行动计划》《规划纲要》的基础上，加快编制长三角地区公共文化服务一体化发展规划，以纲领性政策文件的形式对于公共文化服务一体化发展的目标与建设途径作出指示，明确区域内各地方政府在开展公共文化服务工作时的一体化发展方向及区域公共文化服务各个要素的定位，尤其是对政府的公共文化服务职能履行作出详细的规定，避免地方政府在发展中以“理性竞争”开展公共文化服务工作，通过纲领性文件的形式保证各种公共文化服务资源根据经济社会发展规律和人民群众需求流动，流动渠道畅通，在流动中实现公共文化服务一体化发展，并以此进一步促进长三角区域整体的公共文化服务水平。

通过推进长三角区域一体化立法联动，在法制层面保证公共文化服务一体化发展的落实执行，以刚性法律助力消除区域一体化行政壁垒和制度障碍，形成具有权威性、稳定性和持续性的区域公共文化服务一体化发展法律体系，确保整体规划的贯彻执行。通过长三角区域三省一市人大构建立法协同机制，支持鼓励长三角地区人大代表开展跨区域视察，对于有助于推动长三角区域公共文化服务高质量一体化的立法项目进行调研，逐步实现区域内公共文化服务领域的立法标准协同和监管协同，并充分发挥法律作用，为长三角地区公共文化服务高质量一体化发展提供法律保障。

（二）以数字化建设融通区域公共文化服务供需对接

1.建立公共文化服务一体化数据库。通过人工智能、用户画像等技术支持分析区域内用户公共文化服务需求及需求偏好，用数据技术来进行用户需求的识别与认定，从整体出发建立区域共享的公共文化服务数据库。一方面，以数据库为依托分析区域内不同类型的公共文化服务用户的特征，做好需求调查，根据反映用户公共文化兴趣和行为的标签提供相对应的公共文化服务，将公共文化资源与群众公共文化需求有效匹配。另一方面，公共文化服务机构通过数据库提供的需求信息及时更新调配公共文化服务资源配置，确保公共文化服务供需的高效对接。

2.建立公共文化服务一体化平台。《规划纲要》中多个章节提出要建立区域一体化平台，公共文化服务一体化平台为公共文化服务供需双方搭建了桥梁，将公共文化服务资源和用户连接起来，通过检索系统让群众可以使用加工后的公共文化资源，同时在后台统计不同类型、不同地区的群众选择公共文化服务的频率、偏好等。公共文化服务一体化平台的建立旨在打破当下公共文化资源区域分割的现状，实现文化资源的泛地区化，形成长三角区域公共文化服务共建共享的发展局面。目前，公共文化云微信公众平台已在的宁波、苏州、南昌等城市推广，但省级层次上的公共文化一体化平台比较缺乏，即便已经建立，也多未能与合作省份、下属市级的公共文化分平台进行互联，公共数字文化服务各个模块之间的关系仍待协调。通过长三角区域公共文化服务一体化平台，建设公共文化服务一体化体系，联通各个省、地市之间的公共文化资源，实现资源与用户的供需对接，既是对长三角高质量一体化发展的实践，也是对破解当下公共文化服务供需错位以致低效问题的尝试。

（三）以机制协调鼓励区域公共文化服务供给主体培育

1.健全供给主体联结机制。政府方面，正视公共文化服务供给主体多元发展的科学性与必要性，建立健全供给主体联结机制，打通公共文化服务生产与供给之间的“灰色地带”，以有效对接公共文化服务供需和整合多方资源为目的，避免地方保护主义思想先行。政府作为公共文化服务规划者要根据公共文化服务需求状况制定政策、搭建合作平台，并对公共文化服务生产者进行培训和监督，双方建立起同为供给主体并依据各自优势提供公共文化服务的联结互动，提供职业化、高效化和专业化的服务，更高效率地将长三角区域的公共文化服务资源整合，促进公共文化服务供给与需求的无缝对接，从而构建较为完备和高度专业化的公共文化服务一体化供给体系。

2.建立跨行政区公共文化服务一体化补偿机制。长三角区域公共文化服务一体化是以区域文化福利最大为目标，对区域内公共文化资源进行帕累托改进。但是由于区域内各地市发展程度不同，公共文化服务一体化发展必然会损耗某些地市的自身利益，为此建立跨行政区的公共文化服务一体化补偿机制，根据公共文化服务要素重新配置的情况建立利益分享机制，既保证被疏解“富余”公共文化服务资源地区的积极性，又提高了公共文化服务区域一体化配置效率。通过建立规范的跨行政区公共文化资源转移制度，以文化服务项目投资或文化产业关联等多种形式公平地对公共文化服务资源进行再分配。