开放大学财政项目预算管理研究

张婷婷

（北京开放大学，北京 100000）

开放教育是以现代远程开放教育为主要特点的新型教育模式。随着信息技术的发展，进入21世纪以来的开放教育体系借助技术手段，基本实现了量大、面广的网络学习，打破了教与学的时空限制性，使得个性化、灵活性的教育需求能够得到一定程度上满足。但是，当前开放教育的现代化水平仍然偏低，与国际一流的发展目标不相适应。目前开放教育的主要实现形式仍然是传统高等教育人才培养框架下的专业学习，符合学习者终身学习需求的个性化资源推送机制和教育服务模式尚未形成，在线交互社区、学习共同体等意在搭建学习者多元、智能学习空间的开放教育功能并未充分发挥效果，很难满足新时代社会发展对人才培养的需求和学习者多样化、个性化、终身化的学习需要。因此，在这样的背景下，开放大学应当高度重视财政项目预算管理，提升财政专项资金使用效率效果、整合学校办学资源，将财政资金使用效益最大化，支持更多教育门类和服务形式，持续推动开放教育高质量健康发展。

一、开放大学财政项目预算管理重要性及其特点

（一）加强财政项目预算管理的重要性

开放大学的主要收入来源是财政预算收入，学校需要高度重视财政预算管理，提高预算管理水平，强化学校各职能部门在预算管理的分配和监督职能，更好提升预算资金的使用效率，以实现学校的经济效益和社会效益目标，是开放大学财务管理的重中之重。财政预算资金主要分成基本预算资金和项目预算资金两大类。财政基本预算资金与学校日常运作息息相关，是学校的必要固定支出，其可控性不强。而项目预算资金是政府为使学校实现特定的行政工作任务和事业发展目标而给予资金投入，具有很强的可控性和可操作性。因此，加强学校财政项目预算规范化管理、提升财政项目预算执行的效率与效果、提高项目资金的利用效益必将对开放大学整体办学水平提高，学校形象、社会影响力的提升起到重要的积极作用。

（二）财政项目预算管理的特点

1.专项性

编制财政项目预算时，要有明确、特定的项目编制目标。要看特定项目立项依据是否充分、特定项目目标设置是否合理、特定项目组织实施能力与条件是否满足、可否能够达到预期的社会经济效益。同时在财政项目预算支出执行时与特定工作任务相对应，设立不同的财政项目有不同项目的执行任务、特定的资金使用情况。

2.独立性

我国现行财政预算体系包括基本预算资金和项目预算资金两大类。基本资金与项目资金是相互独立的财政拨款内容，基本资金是用于满足学校人员经费和日常公用维持经费的正常运转需要，而项目资金是为实现特定的工作任务和事业发展计划而专门独立的财政专项资金。因此，在财政项目预算执行时，基本支出与项目支出是不能交叉使用；同时，各个财政项目也是完全独立的，是为了实现不同事业发展目标而特定申请财政资金支持的。因此，每个财政项目都有各自明确支出方向和范围，项目之间的经费也不能交叉使用。

3.完整性

财政项目预算管理是一个完整性的链条活动，从每个特定项目的立项、财政项目预算编制、财政项目预算审批到财政项目执行、财政项目分析与调整、财政项目监督到最后财政项目预算绩效评价。每个特定财政项目都是有计划、有执行、有考核的闭环管理的整体。

二、开放大学财政项目预算管理现状及存在的问题

开放大学现行财政项目预算体系主要分为三个环节：财政项目预算编制、财政项目预算执行与控制、财政项目预算绩效评价。首先，通过财政项目库建设，完成财政项目论证、筛选、立项、项目预算编制工作；其次，通过财政项目预算执行和控制，保障一年的各个项目有序开展，财政项目执行进度合规、合理并逐步实现预算编制中的要求；最后，项目支出绩效评价是加强学校项目预算绩效管理，建立科学、合理、规范的项目支出绩效评价管理体系，增强项目绩效观念，合理配置校内资源，对财政项目预算执行结果进行全面分析、客观评判。学校通过绩效评价指标计算和分析，科学评价年度财政项目预算执行的效率和效果，是否有效达到预期要求，是否有效推进开放教育事业高质量发展。目前，开放大学财政项目预算管理中存在以下几方面问题：

（一）财政项目预算编制不规范不科学

学校管理层越来越重视财政项目预算管理工作。当下，学校能够按照财政项目管理制度要求认真编制预算，并按时报送财政相关项目申报文本、项目可行性研究报告等项目资料。但在财政项目预算编制方面仍然存在一些问题：

首先，财政项目预算编制缺乏积极性，特别是各二级部门项目上报数据缺乏积极主动性。各部门、学院是财政项目预算编制的责任主体，项目预算应从各部门发起，各部门、学院根据部门事业发展规划做好项目立项申报，保证项目具备立项必要性、实施可行性、预算合理性。但在实际工作中各基层单位对财政项目预算编制的重要性认识不够，只是简单地按照学校的要求完成财政项目预算编制任务，预算编制流于形式。因此，在财政项目预算编制过程中，各个部门不够积极主动而且预算编制人员有限，参与度不高。

其次，财政项目预算编制缺乏客观性。各部门、学院很多情况下会采用增量预算法编制财政项目预算，增量预算法虽然更简便、快捷，但项目建设真实客观的需求，可能会出现实际执行时的资金与预算安排的资金之间出现重大缺口，资金的供给计划与学校发展计划严重脱节的问题。

（二）财政项目预算执行和控制不到位

财政项目预算执行环节是整个财政项目预算管理工作的重点，只有将财政项目预算执行到位，才能够使项目资金发挥到更大作用，有助于学校高质量发展和长期战略目标实现。但现实中，学校财政项目预算管理采用的是项目负责人制度。项目负责人管理项目的计划、预算执行进度、绩效评价等全流程、全环节。可能会出现财政项目预算执行过程中超支、擅自调整项目支出预算、改变预算用途等不合规现象。比如：财政项目执行不按规定的内容及金额执行，实际支出内容与年初预算差异较大。或者财政项目负责人不按照财政批复的预算规定和标准进行项目资金的使用。此外，还存在少数项目负责人年底突击花钱，前期投入较少，而后期为了跟上预算执行进度，资金投入大幅度增加，从而出现资金支出前慢后快的情况，预算执行不均衡的情况。

（三）财政项目绩效评价体系不完善

财政项目预算绩效评价是整个财政项目预算管理工作的重要组成部分。“执行有反馈”是对财政项目预算管理绩效评价的总体要求。每年年末，各部门和学院向学校财务处提交本部门在本年度的财政项目预算执行情况，财务处会对各部门的财政项目预算执行情况进行考评。但目前财政项目评价报告只是为评价财政项目预算执行情况而进行简单的执行结果分析，但并不全面、不透彻。目前学校在财政项目预算绩效评价中缺乏绩效评价体系和绩效评价制度，也没有配套的奖惩措施，没有做到“执行有反馈，反馈结果有奖惩”，没有将部门或者学院经费的财政项目预算执行情况与业绩挂钩与奖惩，不利于资金的优化配置。

三、完善开放大学财政项目预算管理的对策建议

（一）加强财政项目预算管理制度建设

首先，认真学习教育部、财政部等上级主管部门出台的项目预算管理文件，将相关政策法规落细落实。严格执行新预算法中有关财政项目预算管理工作的规定。同时，加强日常对于项目预算管理政策法规的宣传和解读，使得规范开展项目预算管理的理念融入学校领导班子和项目工作人员的潜意识之中。其次，完善项目预算管理组织机构建设，设立项目预算领导小组及监督小组。其中，项目预算领导小组主要负责学校整体项目库发展规划和顶层设计及财政项目立项决策等等，监督小组主要负责审查学校项目预算执行的规范性，对相关项目预算执行开展情况进行公示，接受社会监督，确保项目预算执行合法、公正、透明、规范。最后，结合学校实际情况，完善相关项目预算制度建设，明确学费核算管理规定，对此前界定不明的内容予以修订补充，明确业务部门、直属学院、系统分校、合作单位、科研处、财务处等各方的责任，以制度指导项目预算执行工作有序开展，做到有章可循，有法可依。

（二）完善项目预算编制工作

项目预算编制应根据学校发展整体规划和事业发展具体安排、符合财政项目规章政策要求、有助于实现学校发展总体目标。各个学院需要主动提出财政项目立项方案，主动组织调研、论证，充分发挥项目资金的效益。同时，开放大学要进一步完善财政项目数据库建设，对财政项目进行规范化、标准化科学管理。学校财政项目管理部门要核实项目业绩目标、立项依据的充分性和目标设置的合理性后，按照项目对开放大学发展贡献的影响大小排序，形成财政项目的动态管理，切实完善项目数据库建设，力争把有限的财政项目预算经费高效利用。

（三）加强预算执行力度

开放大学不仅要加大财政项目预算执行力度同时也要重视项目预算执行的效率和效果。

首先，规范财政项目预算执行的准确性、标准性。财政项目预算支出要严格根据财政批复的项目支出预算明细表内容和标准执行，不可在没有项目预算调整批复的情况下，改变项目支出内容或不按财政批复预算执行。

其次，建立财政项目预算支出计划表，每一个特定财政项目都有预算支出计划表和项目支出预算执行进度明细表。第一，做好项目支出计划表，在编制计划表时要按照项目建设的先后顺序来进行，一旦建设资金到位，就能够按照规划要求及标准进行支付，极大程度保证项目预算执行的标准性、准确性和及时性；第二，根据项目建设的进度，进一步细化预算支出计划表，明确每一部分预算支出的明细项目名称、明细预算内容、使用金额和时间；第三，对财政项目资金的使用情况实施动态管理，定期对其进行总结汇总，及时有效的管理。

最后，规范财政项目执行的严格性。项目预算执行过程要严格按照财政项目批复金额明细支出，不应随意调整。如果出现一些特殊情况或较大变动，需经校委会或党委常务委员会批准通过后，适当调整项目预算执行。

（四）加强财政项目预算绩效管理

学校要持续性高质量发展，需要重视项目预算绩效管理在学校管理体系中的地位。进一步规范财政项目预算绩效管理制度，建立管理体系，增强项目绩效观念，合理配置校内资源，提高项目资金使用效益。首先，项目绩效评价应当依据项目特定的绩效目标，对项目支出的效益性和公平性以及预算资金的投入、使用过程、产出和效果进行客观的测量、分析和评判。其次，项目绩效评价一般包括自评、部门评价和财政评价三部分，评价工作应当统筹兼顾，各有侧重。各个项目责任部门应根据学校绩效评价工作方案的要求开展工作，项目负责人应及时、准确、全面地向办公室提交项目支出绩效评价表、项目支出绩效评价报告等相关材料，如果项目的实际绩效目标与预期目标存在偏差，应在绩效评价报告中作出明确说明。财务处根据相关规定，制定学校绩效评价工作方案，负责绩效评价工作的具体部署与实施，包括绩效评价过程中的日常管理与协调，绩效评价工作的下达、指导、监督、公示，以及其他行政事务。此外，评价结果应当做到内容完整、权重合理、数据真实、结果客观。绩效评价结束后，应及时对绩效评价结果进行整理分析，将评价结果反馈给项目负责人。对预算执行率偏低、评价结果较差的项目，要查明原因，提出整改措施，依法予以公开，方便监督。

四、结束语

开放教育要实现高质量可持续发展，需要进一步提高对财政项目预算管理的认识，增强财政项目预算管理能力，切实优化财政专项资金配置，推进开放教育事业高质量、健康发展。