城市规划引导城市管理问题探讨——以天津市武清区为例

文／杜慧娜 天津市武清区第二土地和规划管理所 天津 301700

引言：

城市规划在我国城市建设发展和城市管理中的地位十分重要。我们应该不断运用城市规划管理机制来对城市进行科学管理。针对我国城市规划管理的现状，运用规划管理方法并采取有效措施才能进行改善，进而不断提升我国城市规划管理工作的运行效率、社会效益与经济效益。

1、城市规划与城市管理的关系

要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项系统性、科学性、应用性、政策性和区域性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局，作好环境预测和评价，协调各方面在发展中的关系，统筹安排各项建设，使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、环境优美的综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休憩以及各种社会活动创造良好条件。

城市规划又叫都市计划或都市规划，是指对城市的空间和实体发展进行的预先考虑。其对象偏重于城市的物质形态部分，涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。城市规划是为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。从区域层面来看，城市规划要考虑重大基础设施共享、共建，单个城市的规划要符合上位规划，要结合区域经济发展轴来进行产业布局；从城市本身来看，要结合自身资源禀赋、区位条件来确定城市职能和城市性质，在用地布局上要考虑各种用地相邻关系，功能结构要合理。城市规划是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。

2、城市规划对城市管理的影响

2.1 城市规划制约城市管理

城市规划建设是基础，创造出城市赖以生存和发展的不可缺少的物质条件，为城市管理提供雄厚的物质基础和必要的技术条件，同时也对城市管理不断提出新的更高的要求，由此促进城市管理的发展。没有城市的规划建设，就谈不上城市的管理。同时，城市管理也是关键，是巩固城市规划规划建设成果、营造良好城市秩序、发挥城市功能的必要手段；城市规划建设发展了，城市功能增强了，则要求城市有序管理，充分发挥城市的服务功能，为经济发展服务，为提高人民的生活质量服务。

2.2 城市规划是城市管理经营城市的前提条件

城市规划是经营城市的计划，是为了达成建设或发展一座城市的目标前必须要进行的布局协调；城市管理是经营城市的具体手段，是在城市发展过程中对城市的各要素进行引导、调控的行为。城市管理搞得好，可以少花钱甚至不花钱多办事。相反，只抓规划建设不顾管理，就会浪费财富和资源，城市规划建设往往是事倍功半、效果不佳。有些城市公共设施项目刚建成不久，由于管理不善，很快就遭到破坏。西方发达国家的城市道路并不比我们宽，车辆却比我们多，交通堵塞现象却没有我们有的城市严重。原因在于严格的现代化交通和城市道路管理，以及居民良好的城市管理意识和遵守交通规则的自觉性。

2.3 城市规划需要城市管理者的参与

公众参与的实施有利于确保公众对城乡规划的知情权、参与权和监督权，有利于推动城乡规划建设和谐发展，有利于提前化解矛盾。城市规划不仅仅是一项技术手段，更是集多项目标于一体的公共政策的理念越来越得到专家学者的广泛认同。城市规划作为引导城市发展的一个纲领性功能，具有公共政策的属性，通常在进行实际调研后，结合现状出现的问题进行评估得出结论，再制定具有明确的目标和方向，在指定规划方案的过程中对社会的价值进行重新分配。既然作为公共政策，对公众的参与要求则必然是很高的，否则就不能保证城市规划的政策性、权威性、可实施性。公众对城市规划的参与可以保证公众对城市规划的知情权、参与权和监督权，可以对城市规划建设、城市和谐发展提供有力支持，也有利于提前化解城市管理中出现的利益矛盾。

2.4 城市交通规划直接影响城市管理

随着城市的飞速发展，城市的交通拥堵问题也日益突出。要解决城市交通问题必须根据总体规划进行行之有效的综合交通规划,使之符合城市规模,服务城市人口，顺应城市机动化发展和出行量的变化。城市中的交通拥堵问题的产生的根本原因在于城市发展过程的本身，在于城市发展速度超出了城市本身的承载力，具体原因是城市交通设施建设速度及质量不满足现状交通需求过大，路网规划不够完善以及公共交通不够完善，总结起来大部分因素是由于城市规划对未来的考虑不足，措施过少造成了交通拥堵。

2.5 城市商业布局规划对城市管理的影响

城市中的商业布局规划对城市管理至关重要。在传统的城市规划理念中，分区布置各功能区的规划思路一致存在其中，直接导致各相近功能区在一起集中布置，比如商业区与商业区集中设置，住宅区与住宅区布置在同一区域。这种布局方式有其有利的一面，比如形成集中的商业氛围，便于居民共同利用公共设施，但这一思路忽略了人本身的需求。人不是机器，不会完全按照规划者的思路来行事，比如住宅区的人的商业需求需要满足，但城市中的集中商业距离住宅较远，可达性较差，这直接催生了城市中流动摊贩的发展。对城市流动摊贩的管理，是严厉打击禁止还是统一进行规范管理，是对其罚款没收还是为其提供服务，是依赖市场自身调节还是靠政府调控，反映城市管理水平、治理方针是否适合时代的发展。应当坚持以人为本，运用科学的方法加强城市管理，逐步构建和谐城市。流动摊贩不但影响市容市貌，影响交通，也存在卫生安全隐患。

3、利用城市规划方法解决城市管理问题

3.1 加快公交系统的线路优化建设

武清中心城区的公交系统重在进行线路优化，在结合分析居民出行规律、出行流量、出行方向的基础上，对现有公交线路进行系统优化及调整，有利于较少居民出行的路程及时间，方便居民出行的同时也有利于缓解道路交通压力。对镇区的公交线路建设重在提高公交覆盖率，目前武清周边镇区的公交覆盖率还有待提高。武清区按照“一区、四园、五通道”的骨架建设发展格局，线网铺设后，会形成两环、六横、六纵、四放射、四连接的线网布局。目前城区内的公交线路已进行规划调整，预计公交车占机动车出行分担率将达到70%。

3.2 提高道路网密度重在调整支路系统

武清区在规划编制阶段即开始注重支路系统的预留和建设，摒弃“400m 一个道路交叉口”的规划定势思维，加密支路系统的建设，在主干路交叉口之间增加若干条支路穿插，以便在主干路车流量过大造成拥堵时，支路能够起到分流交通流量的作用。在对部分单元控规进行规划修编提升的过程中考虑了交通拥堵的问题，尤其是城区中心区，道路通畅非常明显。我们在规划编制时根据实际情况在大的主干道之间预留了十余条小的支路，可以打通道路之间的多途径联系，从目前已实施的几条支路来看，有效的缓解了临近路口堵车时的交通压力，一定程度上缓解了交通拥堵的现状。在下一步完善支路系统建设的过程中，按照新的规划设计标准，加大支路网密度的做法无疑是解决交通拥堵的一个重要解决途径。

3.3 完善城市慢行系统

慢行出行方式因其绿色、环保、健康而受到人们的推崇，应进一步完善城市慢行系统，使慢行出行方式成为人们短距离出行的首选方式。应遵从以人为本、公交优先和街道共享基本原则，重新分配路权，有效保障行人、非机动车和公交车的通行路权。配套完善现状及规划道路的慢行交通设施，在建设人行天桥、过街安全岛等的基础上，推进道路断面改造工作，根据道路的实际情况增设机动车和慢行交通之间的隔离设施，基本实现机非交通物理隔离，使步行和骑自行车出行成为一种安全的出行方式。另外，可以结合其他城市的运营经验发展公共自行车交通系统，重点在公交覆盖薄弱且非机动车出行需求较大区域开展推行，解决公共交通“最后一公里”接驳问题。城市慢行路网的建设需要与城市土地利用相协调，将各个临近的住宅用地、商业用地、公共服务设施用地等慢行频率较高的地块实现慢行通道连接，以方便出行者能够连续出行。

3.4 完善公共交通接驳体系

尽快建设完善现状运营及在建轨道交通站点周边的接驳体系，实现轨道交通与常规公交、小汽车、出租车、非机动车、步行等交通方式之间的无缝衔接，扩大轨道交通的服务覆盖范围；在城市外围地区加快与地铁接驳的驻车换乘枢纽建设，减少进城小汽车交通量，提高公交出行比例；结合目前已开辟的公交专用道的实施经验，结合交通需求，在6 车道以上交通干道上进一步辟设公交专用道，提高公交运送效率。

3.5 完善城市各等级路网体系

在城市化飞速发展的今天，许多城市建设过于注重大手笔、高标准，导致大马路、大广场、大体量建筑层出不穷，这一现象在许多新城尤为明显。如果把城市主干道比作大血管，那么支路就是毛细血管，只有通过毛细血管对血液的储存、分流，才能与大血管一并运行完成输送血液的任务。根据各大城市的发展经验，城市支路系统的完善是衡量城市交通健康度的一个重要指标。完善城市支路系统，使主干路与支路体系有机结合，才能使城市交通更加通畅便捷。在城市规划编制时应明确支路的宽度、密度、线位，确保支路建设的实施，使支路系统成为一个完善的系统，可以有效地分流主干道的交通，缓解地块出入口对交通干道的冲击，避免大范围的交通拥堵。

在具体规划时，城市主干道、次干道、支路应统一协调设置，规划的道路体系不仅应明确道路的总里程、道路占总用地面积的比例，也应该加入三种等级的道路各自里程多少，尤其明确对次干道和支路的控制要求。主干道、次干道可以在城市控制性详细规划阶段明确宽度和具体线位，支路在城市建成区可以明确线位，在城市新建区可以只确定支路在某一地块内的走向、宽度，不定线位，待下一阶段的修建性详细规划中再予以明确，这样也可以避免规划管控过严造成影响后续项目建设的问题。

4、城市规划引导城市管理存在的主要问题与原因分析

城市管理问题的出现主要是用地布局不合理，也就是说城市功能分区存在弊端。城市功能分区是指按功能要求将城市中各种物质要素,如工厂、仓库、住宅、商业等进行分区布置,组成一个互相联系、布局合理的有机整体,为城市的各项活动创造良好的环境和条件。

4.1 完善城市规划编制、实施与城市管理工作的对接

各城市功能分区应是有机结合的，并不是孤立存在的，比如居住区并不是只有居住功能，作为人们的生活区应有服务于生活的各项设施，比如便民菜店、日常百货店、社区服务站、居委会、小学，甚至是中等规模的商场，如果公共配套设施缺失会导致居民生活不便，形成不必要的交通出行，增加居民出行成本，这样的用地布局就是不合理的；对于污染控制较好的现代工业区，也没必要选址在远离城区的偏僻位置，否则工作人员上下班极易造成“单向拥堵”效应，也会形成“钟摆交通”，在用地布局上存在职住不平和的问题。根据以往的经验，当代城市规划发展应避免机械式规划布局模式，要应注重功能融合、功能互补。为了使城市能够和谐发展，应通过对各城市功能的细化研究来避免产生互相干扰，尽量消除将来可能造成的城市管理负面效应。

4.2 居住用地规划必须多样化、多元化

居住区应兼容一定比例的商业建筑，规定所兼容商业的业态范围，注意避免对居民生活产生负面影响，如文化馆、展览馆、体育馆等大型的公共服务设施不宜在居住区周边设置，以免产生噪音污染。同时居住区与广场目前可以视为是不兼容的，当前存在了太多的广场噪音对住宅区形成噪音污染的问题，编制城市规划时注意将居住楼与广场之间由商业或办公适当隔离。同时工业区与居住区距离应适当，既避免影响，又要方便工作人员上下班。工业产业是推动城市化的重要力量，不仅仅是工业生产载体，而是更多承担着社会服务功能。高档工业区的生活与生产配套建设应综合发展，工业与其他城市功能协调发展是其未来发展的趋势。

4.3 完善居民生活的各项配套设施

宜居城市建设是城市发展到后工业化阶段的产物，是指宜居性比较强的城市，是具有良好的居住和空间环境、人文社会环境、生态与自然环境和清洁高效的生产环境的居住地。为达到宜居城市指标，应该为居民生活各个方面提供各种高质量的服务，并且广大的居民可以便捷地享受这些服务，这一目标的实现前提就是在居住区内或者周边配置足够的配套设施，各项配套设施的服务半径应满足5min、10min、15min 生活圈计算要求，应能覆盖到整个居住区域，避免距离过远而影响使用便利性。

4.4 合理配置城市各类停车场

2000年以来我市机动车数量不断增加，年均增长15%左右，目前全市机动车保有量已超过240 万辆，中心城区机动车保有量近130 万辆。随着2014年3月开始的限购措施落地，机动车的保有量增长速度有所回落，但停车矛盾问题依然突出，尤其是重点地段的停车问题仍是困扰着城市发展的大问题。而停车问题直接导致道路上机动车的通行能力不足，极易造成交通拥堵。结合研究停车问题的特点，武清区现阶段重点解决商业区停车问题和学校附近接送孩子的停车问题。

武清区佛罗伦萨小镇是中国首座纯意大利风格的大型高端名品折扣中心和休闲文化中心，目前已成为武清区旅游项目的一张名片而被华北地区尤其是京津地区的民众所熟知。作为大型综合商业片区，该项目在规划设计之初即预留了2800余辆车位以应对节假日可能形成的停车浪潮，同时该项目东侧翠亨路的200m 绿化带在节假期的停车高峰也可作为停车场，有效地解决了大型商业区的停车问题。

随着人们生活质量的提高，开私家车接送学生上下学已成为一种普遍的现象，而大量私家车在学校周边的临时停靠已经成为学校路段拥堵的最主要原因。结合交通管理部门的意见，武清区新规划的几处中小学的出入口均设置在支路或辅路上，同时在出口处设置预留一定面积的临时停车场，避免对邻近的主干道形成过大的交通压力造成拥堵。从近期已建成并投入使用的几所小学来看，规划控制出入口及设置临时停车场的措施有效地缓解了邻近的主干道在上下学高峰期的集中交通压力，这一卓有成效的措施亦将在将来的规划建设中进行推广施行。

停车难的问题影响城市正常生活的方面有很多。因停车困哪，导致车辆随意停放在道路两侧，不仅影响正常的交通秩序，而且导致居民对居住环境的体验变差，更易产生社会矛盾。为解决停车难的问题，我们应该本着“统筹资源、建管结合、差别化供给”的原则，合理配置城市内的各类停车场。通过城市管理，规范停车行为，改善道路动、静态交通环境，配合路外停车建设，才能推动停车结构的健康发展。

结语：

综合说来，城市规划对于城市建设和城市管理具有重要的引导作用。为了能够切实从根本上解决城市管理中存在的诸多问题，必须不断加大城市规划管理的力度，提高城市规划水平，完善居民生活各项配套设施，将城市规划与实际的城市建设和城市管理相联系，城市才能够和谐健康地发展，为实现“美丽武清”的建设目标增加驱动力。