国际法与新自由主义食物体制

文 袁胜利 湖南师范大学法治文化研究中心

饥饿和粮食不安全被视为全球性问题，需要全球应对。尽管没有明确的“国际粮食法”领域，但国际法的许多领域以某种方式处理与全球饥饿和粮食不安全有关的问题。饥饿和粮食不安全是极其复杂的问题，不可能通过固有的有限学科视角来理解和解决。本文认为，粮食制度理论——主要在社会学领域发展和使用的分析工具——可以提供一个有用的手段，通过它更好地揭示国际法在构成全球粮食关系中的作用。

1.食物与国际法

与全球饥饿作斗争和寻求实现粮食安全都以某种方式涉及国际法的许多不同领域。但也有一些问题是法律学者们通常不会提出的。比如，生产什么样的食物、如何生产、产量多少、由谁生产、在哪里生产？什么样的食物被消费、如何消费、消费多少、被谁消费、在哪里消费？食品是如何交易的、以什么价格交易、为谁利益？最重要的是，构成全球粮食关系的政治、经济、社会和文化动力和进程是什么？ 这些问题对于解释全球粮食关系、制定全球饥饿问题和可能的解决方案是不可或缺的。这篇文章的目标是重新设想全球粮食关系的国际法方法。鉴于饥饿和粮食不安全问题的巨大复杂性，我们不可能仅仅通过国际法的任何专门领域来理解，更不用说解决这些问题了。本文之所以从国际法的角度研究全球饥饿和粮食不安全问题，是因为我相信国际法在某种程度上有助于理解这些问题，从而有助于设计减少饥饿和实现粮食安全的方法。我认为粮食制度理论——一个主要在社会学领域发展和使用的分析工具——可以提供一个有用的手段，通过它来探讨国际法在构成全球粮食关系中的作用。粮食制度分析正是处理上述问题，试图为全球粮食关系提供一个历史、理论和实践导向的政治经济学视角。更具体地说，粮食制度分析将全球粮食体系置于全球资本主义更广泛的背景下，试图揭示粮食和农业在资本主义发展和转型中的作用。

2.国际法的新自由主义取向对粮食安全的影响

自从1974年第一次世界粮食会议以来，饥荒和饥饿已从粮食安全的角度加以阐述，并被理解为一个全球性问题，国际组织和机构从此开始关注粮食安全问题，国际法也与粮食安全问题密切相关。的确，国际法的大多数领域在某种程度上涉及粮食以及如何促进实现粮食安全。粮食和农业已成为世界贸易组织（贸易组织）的重要议题，例如关于农业补贴和农产品关税的讨论就证明了这一点。近几十年来，通过植物品种权和专利权，粮食和农业植物遗传资源已被认为是知识产权保护的对象。气候变化加剧了现有的粮食危机，为实现粮食安全，在农业部门制定适应战略时需要国际环境法背景。人权律师则积极参与粮食安全问题，尤其是通过利用和援引粮食权。这些不同的国际法领域不仅以支持粮食安全的实现为目的进行规范，而且还有助于建立当代粮食制度。尽管国际法所涉及的许多不同领域的专门知识和方法各不相同，但国际法内关于食品的总体趋势严重倾向于新自由主义原则。

新自由主义原则也带来了许多在国际法上听起来奇怪的结论，比如，在关于粮食安全和国际经济法的辩论中 “贸易扭曲”和“歧视”等自由主义概念被不断重复，农业补贴被广泛谴责，以及对国家计划的冷嘲热讽。比如，几乎所有对当前国际食品治理的评论家都将补贴视为一个问题，经常使用“人为”和“扭曲”这样的语言来表达他们的担忧。“美国和欧洲的补贴扭曲了市场，并为食品创造人为的不诚实价格”，这就是这些批评家们的一贯论调。然而，国家向工业或农业生产者提供支持是国家表达主权和行使国内事务管理权的方式之一，国家介入市场自由运作并无可非议，而新自由主义将价格机制视为经济协调和治理的唯一可行工具是不够理性的。当然，并不是所有国家对农业生产的某种特定支持都是无可指责的。例如，美国农业法案中规定的补贴玉米的做法确实引发了严重问题：玉米饮食导致一代人罹患糖尿病的概率增加和其他健康问题、工业玉米生产对石油的依赖、玉米转化为大规模生产的牛肉，以及使用玉米作为生物染料，这些都加强了美国农业公司、美国州和能源市场之间的关系，甚至影响到美国的能源转型。然而，对补贴的批评以及“扭曲”或“不诚实”价格的相关概念，并没有阐明为什么国家支持特定活动或经济行为是一件坏事，而是将国家支持本身视为一个问题。在这样做的过程中，批评者已经接受了一个自由框架来思考国家相对于市场的适当角色。它依赖于对国家和社会规划的这种愤世嫉俗的态度来巩固和扩张自己的观点，迫使人们只能在真正的自由与人工社会、自然与工程、人类与机器之间做出选择。因此，这种新自由主义取向对国家的管理行为进行了并不恰当的批判和限定，缩小了粮食安全的创造性和更公正地管理全球粮食体系的方式的可能性。

另外，全球粮食体制中新自由主义的另一个核心特征是粮食的私有化和商品化。《与贸易有关的知识产权协定》是世贸组织成立协议的附件，在粮食私有化和商品化方面发挥了重要作用。其中的第2条规定了所有成员国向植物品种授予专利权或一种自成体系的知识产权保护的义务。这意味着，世界贸易组织的所有成员国都必须将某种形式的知识产权应用于植物品种。关于植物和其他生物是否应该受到知识产权保护，仍然存在很大的争议。尽管存在争议，但用劳伦斯·赫尔弗的话来说，《与贸易有关的知识产权协议》的采用“在鼓励对植物品种进行法律保护方面做了更多的工作”的程度比任何其他国际文书都要大。然而，法律保护并不一定意味着以实现粮食安全为目标的对植物品种的民主保存，在实践中通常意味着私人所有和排斥他人的权利。世界上大多数遗传资源位于发展中国家。然而，这些国家往往没有开发其资源的技术，并成功地申请对新植物和植物品种的知识产权保护。所以这一协定对技术富裕的发达国家有利，对技术贫穷的发展中国家不利。与更广泛地涉及粮食和农业的WTO法律一样，《与贸易有关的知识产权协定》从根本上讲并不是为了实现粮食安全；正如序言中明确规定的那样，这是关于“减少国际贸易的扭曲和障碍”。

气候变化对农业和粮食安全的预期影响越来越受到国际法的重视，但事态的发展再次有利于新自由主义措施。《巴黎气候变化协定》序言部分承认“保障粮食安全和消除饥饿是根本优先事项，粮食生产系统特别容易受到气候变化的不利影响”。 强调技术解决方案的核心作用（实现更高的粮食产量）。《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的文本经常提到技术。然而，令人惊讶的是，人们很少关注粮食不安全和饥饿的其他原因。技术本身并不能解决粮食问题，但是新自由主义依然把重点放在生产和技术上，而忽略更根本的政治问题，比如谁有饭吃，为什么有饭吃，如何分配粮食能尽量减少饥饿等。

3.以食物制度理论为指导走出新自由主义

新自由主义作为国际法处理粮食安全的主导逻辑的盛行，反映了新自由主义在当代粮食制度中的更广泛的主导地位。更准确地说，新自由主义占主导地位，知识分子和社会政治努力正在不断扩大，以开放更广泛的方法和关于食物的政策选择领域。这些努力在当前食品制度理论的辩论中尤其明显，国际法也涉及对新自由主义食品制度的抵制。由哈里特·弗里德曼和菲利普·麦克迈克尔在20世纪80年代首创的粮食制度理论试图在全球发展的背景下解释全球粮食关系，特别强调“农业和粮食在世界资本主义经济建设中的战略作用”，这对探索粮食和农业在世界资本主义中的作用是非常重要的，它明确了谁在挨饿，他们为什么在挨饿，从而回答了“如何养活世界”的问题。这些问题在历史、实践和理论层面都面临着。就历史而言，食品制度分析倾向于在相对稳定时期对全球食品制度进行回顾性分组。政权更迭的标志是一个不稳定和权力斗争的时期，最终导致一个新的普遍和稳定的体制。

现在的粮食体制被弗里德曼和麦克迈克尔普遍称为第三粮食体制的稳定时期，它的主要特点包括：大力强调粮食和农业的自由贸易，不断增加对农产品和农产品加工过程的知识产权应用，以及私营部门在粮食和农业中发挥主导作用。这一全球粮食关系的主导趋势表明，自由贸易和相关的“新自由主义”特征将有助于实现全球粮食安全，最有效地对抗全球饥饿。对第三种食品制度的新自由主义原则的抵制主要是通过“食品主权”的概念表达出来的，并受到社会运动的推动。以粮食主权为形式的抵抗，在很大程度上源于不利跨国农业综合企业管理的全球粮食贸易对小农经济的影响。

不可否认，国际法也涉及对新自由主义制度的抵制。新自由主义制度寻求通过自由贸易市场机制来实现粮食安全，而粮食主权制度则寻求通过人权来实现粮食安全。《世界人权宣言》以及《经济、社会和社会国际公约》都强调了粮食主权运动。其他形式的“权利”也被用来反对当前食品制度的新自由主义原则。粮食主权运动通常拒绝对植物和植物遗传资源拥有强有力的企业知识产权－－在辩论中被通俗地称为“种子战争”。在《与贸易有关的知识产权协定》中，有关植物遗传资源知识产权应用的分歧尤为突出。农民权利的概念阐明了反对主要使公司受益的强大的知识产权的反对，这是一种对抗植物品种知识产权制度的明显不平等的战略。农民权利背后的理念是承认和保护无名的无数耕耘者的贡献，他们的耐心劳动在几个世纪甚至上千年来改良了本土品种农民权利正被纳入立法改革努力，其中最重要的可能是2004年生效的《粮食和农业植物遗传资源条约》。虽然农民权利通常不被正式视为知识产权的一种形式，但这一概念当然可以被视为反对企业种子专利的一种国际法律手段。

在专门与气候变化有关的国际法中，也有粮食主权的特点。在过去十年中，人权行动者成功地形成了这样一种说法，即气候变化影响人权，《巴黎协定》就在其序言中提到人权，食物权也是在气候影响的背景下特别提及的。农业和粮食安全的变化、气候变化被认为是对食物权的威胁和潜在侵犯与此同时，粮食权方法被推广为气候变化适应战略提供信息和指导的方式强调粮食权有助于理解粮食不安全和饥饿问题，这不仅与粮食供应有关，也与物质和经济上获得粮食和分配有关。这种对人权的强调也凸显了工业化粮食生产与气候变化之间存在问题的关系。

4.国际法与食物制度理论的再思考

在理论争论方面，食物制度理论，在很多方面，与食物无关；相反，它是关于以食物为载体的复杂的权力斗争。因此，与粮食有关的国际法有助于操纵这些权力斗争，推动管理全球粮食关系的往往是相互矛盾的愿景。此外，国际粮食法不是一个独特的法律领域，而是一个粮食安全的复杂制度，是一套松散的制度而非综合的、全面的体制。从理论上讲，世贸组织的法律试图通过促进自由贸易和市场准入来促进实现粮食安全，这与人权法试图通过促进食物权来促进实现粮食安全是一致的。然而，解决粮食安全问题的并行体制在实践中确实有不同的目标和目的。一些人认为，粮食作物和种子的专利权激励了必要的农业创新；另一些人则认为，种子专利只会提高价格，阻碍获取粮食，剥夺小规模农民保存和分享种子的权利。但是制度是复杂而多样的，打破国际法和粮食法的传统观念，或许能积极促进不同行为者之间的合作，为更多样化的粮食治理方法开辟道路。

在定义导致粮食不安全的原因方面，理论上的争论可能是最有争议的。毕竟，要回答“如何养活世界”这个问题这取决于你认为首先是什么导致了粮食不安全，虽然粮食不安全有无数潜在的和相互关联的原因，但这场斗争的关键似乎是一分为二的。一方面将全球粮食不安全的原因视为可获得性问题；另一方面则是获得性问题。新自由主义倾向的主流假设认为，粮食不安全主要是粮食供应的问题，因此优先考虑提高粮食产量的解决方案。总结而言：人太多，资源太少，技术太落后，而忽略了缺乏获得粮食的途径是粮食不安全的真正原因。或者更直白地说，是政治意愿，而不是能力导致了饥饿。人们对粮食不安全的原因有不同的看法——生产不足，还是分配不足，更是能力不足。而这看法不可避免地导致对问题和解决办法的国际法律观念的不同。

总结

如果我们要认真帮助实现全球粮食安全和减少世界饥饿，以上这些问题必须提出。我们必须意识到国际法的共同之处，在这个例子中，我们提倡用新自由主义的方法来养活世界，并寻求让我们的知识视野超越正式的法律论证。粮食制度分析可以提供一种方法，通过这种方法提出问题，将当代关于粮食安全的辩论置于新自由主义资本主义的更广泛的背景下，并有效地挑战这一主导制度。