贯彻落实中小学校党组织领导的校长负责制的思考

■ 司晓宏 魏平西

2022年1月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），这意味着我国中小学长期实行的校长负责制将被党组织领导的校长负责制取代。学校领导体制是学校管理体制和治理结构的核心。对基础教育界而言，这无疑是一场重大的改革与变化。鉴于此，如何精准地理解这一体制的内涵，积极稳妥地推进这一体制的施行，妥善地处理好其在操作层面的各种技术路径与问题，是当前迫切需要研究的课题。

一、正确认识实行党组织领导的校长负责制的重要意义

任何一项管理体制改革都有其特定的时代背景和历史动因。目前之所以在中小学推行党组织领导的校长负责制，既是深化内部管理体制改革、完善治理结构、提高教育教学质量的需要，更是时代精神的折射和反映。

首先，实行这一体制是新时代全面加强党对教育工作领导的需要。党的十八大以来，我国开启了中国特色社会主义建设的新时代。步入新时代，我们面临的国际背景和国内矛盾发生了重大而深刻的变化。从国际背景来看，世界正面临着百年未有之大变局。随着以我国为代表的发展中国家的迅速崛起，世界力量对比和整体格局正在发生急剧的变化，出现了“东升西降”的态势。特别是伴随着我国综合国力的显著增强和现代化步伐的明显加快，以美国为首的西方势力围堵和遏制中国成为其主要战略目标。面对这一国际形势，我们必须奋起反击和斗争。办好中国的事情关键在党。要成功进行这场事关中华民族复兴的伟大斗争，就必须全面加强党的领导。只有加强党的领导，才能高度统一思想、统一意志、统一行动，形成坚不可摧的磅礴力量。加强党的领导，必须巩固党对基层政权和基层组织的领导，否则，“基础不牢，地动山摇”。中小学实行党组织领导的校长负责制，正是适应新时代这一伟大斗争形势的客观需要。从国内形势来看，我们正面临着中华民族伟大复兴的战略任务。2021年我们如期实现了全面建成小康社会第一个百年奋斗目标，同时开启了第二个百年奋斗目标——全面建设社会主义现代化国家的新征程。“中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。”步入新时代，我们面临着人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分的社会基本矛盾，面临着统筹推进“五位一体”整体布局、“四个全面”战略布局和贯彻新发展理念的艰巨任务，面临着妥善处理好改革发展稳定各种错综复杂矛盾关系等严峻挑战。在这种背景下，只有全面加强党的领导，才能增强“四个意识”，做到“两个维护”，坚定“四个自信”，充分认识“两个确立”的决定性意义，才能取得全面建设社会主义现代化强国的伟大胜利。正所谓“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在中小学校建立党组织领导的校长负责制正是适应新时代这一历史背景的客观需要。

其次，实行这一体制是新发展阶段切实加强中小学党建工作的需要。1949年以来，我国中小学领导体制曾历经多次变革。中小学现行的领导体制——校长负责制是从1985年开始实施的。1985年党中央召开了第一次全国教育工作会议，出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“学校逐步实行校长负责制”。1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步指出“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，并取消了《中共中央关于教育体制改革的决定》中使用的“逐步”两字。至此，中小学校长负责制在全国被较为稳定地确定下来。客观地讲，中小学校长负责制的施行，顺应了当时教育改革与发展的需要，产生了积极的效应，特别是促进了学校工作转移到以教育教学为中心的正确轨道，尊重了教育规律，规范了教学秩序，推动了教育质量提高。但是毋庸讳言，这一体制在长期执行中也衍生出了一些问题和弊端，其中突出的一点就是中小学的党建工作遭到了削弱、出现了式微。在校长负责制下，中小学党组织的基本职责被定为“加强党的建设和加强思想政治工作，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”。这在客观上导致人们通常把以校长为首的行政系统看作学校管理的主体和权力中心，而对党组织的作用重视和发挥得不够，甚至出现了支部书记、副书记以及支部委员很少或很难介入学校教育教学和行政管理工作的现象，学校中的重要事项主要由校长决定。这种状况还导致一种单纯的业务主义思潮在学校滋长，智育至上和工具理性主义蔓延，学生的德育工作、教职工的思想政治工作遭到了不同程度的遮蔽和削弱。也正是鉴于这种情形，2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“当前党的领导落实到基层还有不少‘中梗阻’……在中小学、医院、科研院所，党组织领导的校长（院长、所长）负责制还没有建立起来。”

最后，实行这一体制是纠正现阶段中小学工作存在种种偏差和问题的需要。当前，我国中小学各项工作的整体发展状况是好的，但也存在着诸多令人民群众不够满意的地方。譬如，素质教育推进缓慢，“应试教育”得不到有效矫正和根治；大班额、择校热等现象屡禁不止，减负工作收效甚微，家长和学生教育焦虑情绪蔓延；智育至上、成绩为王现象严重存在，德育为先的地位并未真正得到有效落实，体育、美育和劳动教育遭到不同程度的忽视和削弱；教职工的思想政治教育失之于松、失之于宽，备受社会诟病的师德师风问题时有发生；学校管理中官僚主义、形式主义依然存在，家长制、一言堂等不民主现象难以杜绝，不少中小学校的教职工大会（教职工代表大会）形同虚设；等等。诚然，上述问题出现有着广泛而深刻的社会机理和综合性因素，但毋庸置疑，其与中小学校党的领导和党建工作的削弱不无关系。

二、精准理解党组织领导的校长负责制的基本内涵

认识是行动的先导。目前要使中小学校党组织领导的校长负责制在实践中得到积极的推进、有效的执行、正确的贯彻，首先须深入地理解和准确地领悟这一体制的基本精神与内涵。

首先，中小学党组织是学校各项工作的领导核心。这是此体制的灵魂或关键所在。在校长负责制下，校长是学校各项工作的领导核心，而在实行了党组织领导的校长负责制后，党组织则成为学校各项工作的领导核心，这是两种体制的根本区别点所在。换言之，在校长负责制下，校长是学校的最高领导机构（校长不仅是一个岗位，也是一个机构）和最高领导者；而在实行党组织领导的校长负责制下，学校中的党委、党总支或党支部则成为最高领导机构，主持党组织工作的书记成为最高领导者，并与校长一起共同构成了学校管理工作中的关键人物。《意见》指出：“中小学党组织全面领导学校工作，履行把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责。”这就明确指出，在实行新体制后，学校的最高权力机构和决策中心发生了转移，即由校长过渡到了学校党组织，学校工作中重大问题的决策，包括事关学校改革发展稳定的工作、事关教育教学和行政管理中的“三重一大”问题，事关学校章程等基本管理制度的制定出台，事关干部的教育、培训、选拔、考核和监督，事关教师等人才的培养、招聘、使用、管理、服务以及职称评审和奖惩等，均应由党组织决定。这与以往在实行校长负责制体制下形成的校长对学校工作拥有决策权、指挥权、人事权、财政权等传统观念有着本质的区别。

其次，校长依然担负着领导学校教育教学和行政管理工作的重要责任。《意见》指出：“校长在学校党组织领导下，依法依规行使职权，按照学校党组织有关决议，全面负责学校的教育教学和行政管理等工作。”同时指出：“实行中小学校党组织领导的校长负责制，必须发挥党组织领导作用，保障校长依法依规行使职权，建立健全党组织统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。”这就清楚地表明，在新体制下校长依然是学校管理工作中的关键人物，承担着全面负责学校教育教学和行政管理工作的职责。校长的职责具体为：研究拟订和执行学校发展规划、基本管理制度、内部教育教学管理组织机构设置方案；组织开展教学活动和教育教学研究，加强教育教学管理，深化教育教学改革，负责招生、就业和学生学籍管理等工作；加强学生德育、体育、美育、劳动教育，提高思政课质量；研究拟订和执行学校重大建设项目、重要资产处置、重要办学资源配置方案；研究拟订和执行学校年度预算、大额度支出，加强财务管理和审计监督；加强教师等各类人才日常教育管理服务工作，依据有关规定与教师以及内部其他工作人员订立、解除或终止聘用合同；组织开展学校对外交流与合作，加强学校与社会、家庭的联系，形成育人合力；向学校党组织报告重大决议执行情况，向教职工大会（教职工代表大会）报告工作，支持群团组织开展工作，依法保障师生员工合法权益。校长过去既是决策方案的提出者、拟订者，也是决策方案最终决定者、仲裁者，还是决策方案实施的组织者、指挥者，而在新体制下，校长更多的是提出或拟订决策方案、参与决策的讨论和确定、组织决策方案的实施与执行。

最后，实行集体领导和个人分工负责相结合是这一体制的重要特色。《意见》指出，“学校党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定。党组织班子成员根据集体的决定和分工，切实履行职责” 。这就清晰地表明，在实行党组织领导的校长负责制后，学校领导体制的类型由过去的“一长制”（亦称行政首脑负责制）转变为“合议制”（亦称委员会制）。所谓“合议制”，即组织中最高的领导机构不能只由一名成员来担任，而必须由若干人组成的一个委员会来充当，并且重大问题的决策须经由委员会成员集体讨论作出，通常坚持少数服从多数的原则。党的领导体制坚持党的委员会的集体领导，并且贯彻民主集中制的组织原则。现代管理理论认为，任何一种类型的领导体制都是长短相伴、利弊并存的。在学校管理中实行合议制，最大的好处是可以发扬民主，广开言路，有益于集思广益、群策群力作出科学决策。但它也潜存不足和弊端，就是容易造成权力界限不明、责任边界不清，即谁都理事谁又都不管事、人人都有责任但人人又都不全担责任。为此，《意见》明确规定“实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，意即把学校党组织集体领导与校长个人负责有机结合起来，同时还要对党组织成员均做到明确分工，让大家各在其位、各司其职、各谋其政、各行其权、各负其责。这样就把合议制和一长制的长处有效结合起来了，有利于提高学校管理效能。古人云：“议事当广其谋，处事宜专其职”，讲的正是这一道理。

三、贯彻落实党组织领导的校长负责制要注意的几个问题

自《意见》印发以后，中小学校党组织领导的校长负责制正在全国积极稳妥地推进，不少地方已出台了有关实施细则和操作性文件。在如何推进这一体制的过程中，备受大家关注的一个问题是“如何正确协调处理好中小学内部的党政分工和党政关系”。从历史的经验和教训来看，这一问题如果处理不好，将可能导致学校管理矛盾重重、内耗丛生，从而使这一体制的实施效果大打折扣。

下面，就如何贯彻落实这一体制，我们提出一些思考与建议。

首先，根据《意见》规定，各地在推进这一体制时，对于那些教职工和学生人数较少、学校规模较小并且党组织设置为党支部的中小学，一般实行书记、校长“一肩挑”，这样既可以精简机构、精悍管理队伍、提高管理效能，还可以最大限度地避免党政之间产生矛盾。而对于那些师生人数较多、办学规模较大、管理任务较重，并设立基层党委或党总支的学校，则应该实行书记、校长分设，同时校长为党员的应当兼任党组织的副书记。

其次，各个中小学应当根据《意见》和地方党委、政府下达的实施细则，明确厘定出学校党组织会议和校长办公会议的基本职责与权限。众多案例表明，党政分歧或党政不合现象的产生，往往是由于职责界线不清、权力边界不明所致。虽然《意见》对中小学校党组织和校长的基本职责、对学校党组织会议和校长办公会议的议题范围和决定权限等作了比较明确具体的规定，但由于《意见》是指导全国的宏观性文献，毕竟带有一定的概括性和原则性，这就需要各地中小学根据自身的管理实际把党组织会议和校长办公会议的议事规则以文件的形式确定下来。如《意见》规定，涉及学校的“三重一大”事项必须提交党组织会议讨论确定，但在不同规模和层次的学校“三重一大”的具体内涵是不同的。拿“大额资金使用”来说，在办学规模和财务总量不同的学校差异很大，对一些大型学校10万元以上的支出可能才算大额资金使用，而对一些小型学校1万元甚至5000元都属于大额资金支出。因此，多大范围资金的支出应由校长办公会议研究决定，多大范围资金的支出应上党组织会议研究决定，应该有明确的界定和规范。实践证明，学校党组织会议和校长办公会议的职责权限和决策程序厘定得越清晰，党政之间的矛盾和推诿现象就越少。

再次，应建立书记和校长的定期沟通交流制度。维护好学校党政团结和整体稳定关键在于要协调好书记与校长之间的关系。尽管我们强调要廓清党政职责，明确议事规则，努力做到以制度管事管物管人，但就学校管理的实际而言，许多事项很难做到完全分清职责，有些事可以“铁路警察，各管一段”，有些事则必须“老王打狗，一起上手”，何况任何制度的执行都存在着管理主体的自由裁量权问题。在这种状况下，维护党政协调和班子团结，就迫切需要建立书记和校长的定期沟通、交流制度。譬如，召开党组织会议或校长办公会议，书记和校长应事先就重要议题进行沟通，彼此倾听对方意见，意见不一致时应当暂缓上会讨论或决定。又譬如，学校每年都要定期召开民主生活会，会前书记和校长应进行充分的思想交流和谈话谈心，以达到认识统一。又譬如，在日常的管理工作中书记、校长应该就一些具体事项随时交换意见、相互碰头通气。团结既要靠制度约束，还要靠提高党性觉悟和个人修养涵养来巩固。在这一点上，书记、校长应该保持清醒自觉，要像爱护眼睛一样爱护团结。众多经验表明：“相互补台，好戏连台；互相拆台，一起垮台。”

最后，上级党委和教育行政部门应加强对中小学领导班子建设的监管和指导。我国现行的中小学管理体制实施是“以县为主”。由于我国人口众多、县域面积较大，因此普遍存在的一个问题是县区一级教育行政部门面临的管理跨度过大、管理任务过重。这种状况导致上级党委和教育行政部门对中小学班子建设的监督、管理、评价、指导不够，客观上存在着管不过来或管得不深、不细、不实等现象。在推进中小学校党组织领导的校长负责制过程中，这种状况必须予以重视和纠正。管理学原理揭示，组织中平行的两个部门或领导如果产生了矛盾，既要靠他们自身进行协调和平息，还要靠上级部门出面干预和调和。因此，上级党委和教育行政部门应加强对所辖地区中小学党政班子运行运转情况的监管和指导，应当建立健全定期考核、民主测评、巡察监督、民主生活会等制度，应完善中小学领导班子定期向上级报告和重要事项请示等制度。