浅谈列席人员的构成和权利

□宋成

列席制度是我国人大工作的一项重要制度，是一项有中国特色的社会主义民主政治制度，是扩大参与、提高政治公开程序、加强监督的一项重要制度。

一、列席人员的构成

列席人员是指参加会议的享有发言权而没有表决权的非正式成员，一般是与会议议题有着紧密联系的人员。列席人大会议的人员大致可以分为以下三类。

一是“法定”列席的人员。即法律法规明文规定列席会议的人员。这里面有两种情况，必须列席会议的人员和具有列席会议权利的人员。

关于必须列席会议的人员，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人民代表大会议事规则》）第十六条规定，“国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人民代表大会会议”。《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第七条规定，“常务委员会举行会议的时候，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人列席会议”“不是常务委员会组成人员的全国人民代表大会专门委员会主任委员、副主任委员、委员，常务委员会副秘书长、工作委员会主任、副主任，有关部门负责人，列席会议”。第八条规定，“常务委员会举行会议的时候，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会主任或者副主任一人列席会议”。《地方组织法》第二十一条规定，县级以上的地方各级人民政府组成人员和监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议。从上述三部法律中可以看出，列席人员多为有关部门和组织负责人，对他们的要求十分清楚，就是这些人员必须列席会议。其目的是到会听取代表或常委会组成人员的意见和建议,随时解答代表或常委会组成人员的询问。这主要是履行一种义务，有利于相关组织和职能部门接受监督和改进工作。

关于具有列席会议权利的人员，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四十四条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议。”《代表法》第二十七条规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议，并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议。”《全国人民代表大会议事规则》第五十条规定，质询案在主席团会议或者专门委员会会议上进行答复时，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。依照这些规定，上述这些人员具有法律赋予列席会议的权利，可以根据实际情况，要求列席原选举单位的有关会议。通常是由原选举单位的常委会主任会议确定常委会会议议程(草案)后，常委会代表工作部门根据会议议程(草案)中确定的议题邀请代表列席会议。代表可以列席，也可以不列席，视具体情况决定。这些人员参加原选举单位的人民代表大会会议和常委会会议时，不是作为代表参加会议，只是作为列席人员参加会议。

二是“决定”列席的人员。指法律法规仅规定了列席主体的权利或者选择性规定了列席主体的范围，最终还需要通过人大常委会决定程序来决定具体的列席主体是谁。

《全国人民代表大会议事规则》第五条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会会议举行前，需要进行“决定列席会议人员名单”的准备工作。《全国人民代表大会议事规则》第十六条还规定：“其他有关机关、团体的负责人，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以列席全国人民代表大会会议。”《地方组织法》第二十一条规定：“县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议。”这就是说，除政府组成人员、监察委员会及“两院”的主要负责人以外,其他人员是否列席会议须经本级人民代表大会常务委员会决定。“决定列席人员”的确定权在人大常委会，即“决定列席人员名单”必须在人民代表大会召开前夕，由人大常委会会议表决通过。

三是“惯例”列席人员。即按照1959年起形成的惯例，全国人大与政协全国委员会基本上同时召开会议，凡不是全国人大代表的全国政协委员均被邀请列席全国人大会议。另外，每届全国人大举行第一次会议时，不是本届代表的上届全国人大常委会组成人员也被邀请列席会议。

二、列席人员的权利

列席人员只有讨论、审议和发表意见权而没有表决权。安排人员列席会议、发表意见、接受询问、进行监督，是为深入审议好有关议案，使通过的法律或法规和决议更加符合实际。此外，列席人员参与会议，了解决策的过程，也便于政府及其部门、法院、检察院等相关人员更好地理解和执行会议所作出的决定。

三、列席会议的类别

根据我国实践和实际，列席代表大会的人员，多数只列席大会全体会议，只有一部分列席人员同时列席代表团会议和小组会议，但通常不列席主席团会议。列席常委会会议的人员不仅列席全体会议，还列席小组会议，但不列席主任会议。列席代表大会和常委会会议的人员并不理所当然列席专门委员会会议，主席团会议、主任会议、专门委员会会议的列席人员另需邀请。

四、列席与旁听的区别

列席与旁听不同，列席人员是会议的非正式成员，可以称为“准会议人员”，有发言权，但是没有表决权。旁听顾名思义，就是在旁边听，这些人员既没有发言权，也没有表决权。