城市管理视角下建筑工人实名制管理实施方法总结与价值分析

建筑业作为劳动密集型行业，在施工过程中，不断有不同专业、不同班组的劳务人员频繁加入和退出，从而导致高峰时期同时有上千人交叉作业。由于建筑工人在不同项目频繁流动，缺乏组织性和归属感，现场劳务人员管理往往存在较大阻力[1-4]。为规范建筑市场秩序，加强建筑工人管理，维护建筑工人和建筑企业合法权益，依据建筑法、劳动合同法等，住房城乡建设部等国家部门联合发文《关于印发建筑工人实名制管理办法（试行）的通知》（建市〔2019〕18号，简称《通知》）。之后，为了响应该《通知》，各省市结合实际情况，先后制定了建筑工人实名制管理办法。譬如，上海市于 2019 年发布了《上海市房屋建筑工程建筑工人工资支付管理办法》（沪住建规范〔2019〕1号，简称《管理办法》）。《管理办法》梳理了房建领域建筑工人工资支付管理的脉络，同时在银行卡支付工资、总包代发、过程结算等细节方面有了进一步的明确和突破。但这些政策是否有效解决了建筑劳务管理的问题，相关企业和从业人员是否从中获益，相关技术和政策下一步如何改建，并没有相关研究。因此，本文从政策分析、政策落实方法和价值等方面进行分析和总结，对城市管理具有一定借鉴意义。

1 政策分析

据不完全统计，国务院及各省市陆续有发文对建筑工人实名制管理进行规定，统计见表1。

表1 国务院及各省市有关建筑工人实名制管理的发文统计

文献分析，各级政府发布的建筑工人实名制管理办法旨在解决建筑劳务管理的以下问题：

（1）劳务工人流动性大，信息登记全面性、准确性难以保障。当前劳务市场多采用劳务分包的形式，造成一个施工班组往往同时承接了若干个施工工地的劳务作业，往往在多个施工工地间调配劳务人员。因此，有些工作周期较短的专业工人可能信息还未来得及登记入册，人员就已经离场，导致管理人员难以做到劳务信息登记全覆盖。另外，也存在个别劳务工人担心个人隐私信息泄露，不配合信息录入工作的情况。甚至，部分不符合要求的工人会盗用他人身份信息进行登记，导致信息登记不准确。

（2）工资拖欠现象严重，劳务工人权益无法保障。劳务工人工资通常为月底发放基本生活费，年底统一一次性付清工资。然而由于工程建设资金不到位、工程分包等原因，农民工工资无法按时发放时有发生。特别是临近春节，建筑劳务人员担心工资不能按时付清，权益无法保障，从而发生集体讨薪等事件，影响不佳。

（3）超龄等违规用工频发，施工安全风险大。随着我国人口红利逐渐消失，人口老龄化问题越来越严重，这一问题也集中体现在工地现场劳务用工上。调研分析发现，劳务工人的平均年龄逐渐逼近 45 岁。然而相关规定要求工地现场重体力活不允许男性超过 55 岁，女性超过 50 岁的超龄工人进入现场。然而，超龄用工等违规情况却屡禁不止，这极大提升了施工现场的安全风险，不利于城市管理。

（4）缺乏统一数据平台，实名制数据价值未充分发挥。目前建筑工人实名制数据主要依靠项目级或公司级的劳务信息数据库，缺乏统一的数据平台去管理跨企业、跨项目的数据[3]。劳务人员在不同企业、不同项目流动后，往往需要重复录入，这导致大量重复录入工作。另一方面，劳务工人的培训档案信息、业绩记录、奖惩情况及企业的奖惩情况等也仅仅存储于一个企业中，很难共享给其他企业使用，数据价值未充分发挥[5]。

2 建筑工人实名制管理实施方法分析

本研究通过实地调研上海建工集团、中建八局等上海市本地大型施工企业建筑工人实名制管理实施情况，从实施架构、硬件设备和管理软件功能 3 方面总结了实名制管理实施方法。

2.1 实名制管理实施总体架构

人员实名制管理，即对农民工做到身份证、上岗证、劳动合同、出勤以及工资发放、培训情况等数据统计齐全的一种管理制度[6]；其总体架构包括政府、施工企业和劳务人员 3 个层次。

2.1.1 政府管理部门加强顶层设计，保障落实体系建设

政府相关管理部门及单位应加强顶层设计，建立并健全劳务人员权益的法律保障体系，加大对拖欠劳务工人工资的法律责任追究力度，从根源上堵住劳务管理的漏洞[7]；推进建筑工人实名制统一数据共享平台的建设，将劳务人员库、培训信息库、人员违规库等集成[8]，通过各施工单位各工程项目采集数据并上传至数据集成平台，然后开放共享给管理范围内的所有施工单位，就可大大提高信息的利用率及工地的劳务管理效率。

此外，应加强劳务工人工资管理，规范施工单位发放工资流程。保证工人姓名、身份证号码、脸部识别、银行卡以及电话号码五要素信息准确的情况下，结合其考勤数据、合同要求，进行支付结算劳务工人工资，减少劳务分包的中转，严格保障劳务人员的权益。

2.1.2 施工企业建立公司级的劳务管理制度，规范建筑工人实名制各方工作

施工单位作为人员实名制实施的重要主体，也是参与项目实体劳务工人管理的直接抓手，对于人员实名制的落地实施具有积极的影响作用，应建立并完善公司级劳务管理制度，借助信息化手段提高劳务管理效率。施工单位应建立公司-项目两级劳务管理机构，公司需设立劳务管理专职部门，以施工项目为单位设立劳务管理员负责建筑工人实名制的推广和管理工作。目前大部分项目专职劳务员并未专岗，实际效果并不理想。项目设立专岗劳务员，并进一步明确其职业通道和考核要求，可明确其管理权责，并有效提升劳务管理的质量。

施工企业应引入信息化的管理方式全面提高建筑工人实名制工作的效率，重点做好人员实名制、合同签订、工作考勤、工资发放、安全及技能培训各个方面的全要素工作[5]。如可以通过自助服务终端提高劳务工人人员实名制信息的录入效率；通过智能化门禁系统提高劳务人员工作考勤的准确性；通过关联银行自动完成劳务工人工资的发放。

基于完善的劳务工人和劳务分包信息库，在日常管理中，可以不断对其服务评价。在劳务分包企业（劳务队伍）准入标准和劳务分包合同等多方面明确要求劳务队配合项目部进行建筑工人实名制工作，对于不服从管理和不配合建筑工人实名制工作的劳务队伍或劳务工人不再进行使用。推行网络平台培训，对通过培训考试的劳务工人继续调用，未通过的劳务工人不再使用，从而提高建筑工人素质。

2.1.3 劳务人员保持维权意识，增强自身能力技能

劳务工人作为建筑工人实名制管理的被管理对象和收益主体，应该时刻保持维权意识，增强自身能力技能。劳务人员应积极参与工地的建筑工人实名制管理的各项事宜，不滥用盗用身份信息，遵守建筑工人实名制考勤要求。另一方面，劳务人员也应该时常参与施工单位组织的各项安全、技能培训，努力获得技能证书，且在实际工作时保持高度的责任意识和安全意识，坚决不做违规和有安全风险的事宜。

2.2 实名制系统硬件设备

为了更好地实践建筑工人实名制管理，需要引入智能化设备，实名制系统智能化设备包含闸机、人员信息采集设备、人脸识别一体机等。根据人脸识别统计的人员出入信息，系统可以自动统计不同班组、不同工种工人的出勤统计情况，用于分析各劳务班组的工人实际到岗情况。

（1）闸机：目前市面上闸机类型包括翼闸、三锟闸、摆闸和一字闸、全高转闸；基本组成部分包括箱体、拦阻体、机芯、控制模块和辅助模块；工作原理是通过控制机芯的运转和停止，从而进一步控制拦阻体的开启和关闭。从通勤效率来看，三锟闸效果最高；从提高劳务工人遵守规则来看，全高转闸最为保险。项目部可根据自身情况，灵活选择闸机类型。

（2）人员信息采集设备：包含身份证采集系统，虹膜或人脸特征采集终端、生物特征识别控制件，它是计算机与外部物理世界连接的桥梁，将人员特征信息采集并统一存储在数据库中，待下次劳务人员进出门禁时调用并比对信息。

（3）人脸识别机器：包含主板、芯片、摄像头和屏幕，基于人的脸部特征信息进行身份识别。通过提取身份证内的信息与现场拍照进行比对，可以快速查验劳务人员的证件信息与持证人是否一致，识别率高达 99.9% 以上，对于识别通过的人员，将发出指令给闸机放行。可扩展红外测温模块，并对进入的劳务人员进行体温检测，允许体温正常的劳务人员通过，并拦截体温不正常的劳务人员。

2.3 实名制管理系统软件功能

实名制管理系统的包括人员基本信息库管理、人脸识别与自动放行管理、人员出勤统计与工资管理、人员培训与资格管理等模块。需遵循先进性、实用性、安全可靠性、可扩展性、易维护性设计理念。

（1）人员基本信息库管理。新入场人员均需进行人员信息录入，通过本地管理后台软件，刷身份证原件并自动获取身份证信息，新建人员后，再补充录入人员其他信息，包括：人脸图片、单位、工种、手机号等。从而逐步形成集团级人员基础信息库，可将各项目的人员基础信息库进行共享，而无需重复录入信息。

（2）人脸识别与自动放行管理。当已记录在册的管理人员或工人进入施工现场时，通过人脸识别进入的人员，同时自动测量进入人员的额温。然后后台人员管理服务将进入人员的进出时间、额温记录到数据库，匹配成果后控制门禁开启。管理人员可以随时查看各出入口的人员进出情况。此外，可将人员测温数据直接关联至该地区健康码中，结合测温、健康码，提高城市的防疫精准度。

（3）人员出勤统计与工资管理。根据人脸识别统计的人员出入信息，系统可以自动统计不同班组、不同工种工人的出勤统计情况，用于分析各劳务班组的工人实际到岗情况。若发现有的班组劳务人员到岗情况不理想，企业管理人员应尽快协调解决。施工单位根据本月出勤情况，系统自动导出劳务工人工资清单，并交由银行打款。

（4）人员培训与资格管理。所有进场劳务工人均需要进行必要的安全教育并完成考核，未通过教育认证的劳务工人系统将标记并写入黑名单中。在施工期间，由项目部不定期组织安全教育培训及考核，对未通过的人员将加强管理。以上记录均将跟随该劳务工人保存至系统，并共享至其他项目，可大幅提高劳务人员的管理效率，提高工地现场的安全度。

（5）安全生产管理。将建筑工人实名制与工地安全生产管理相结合，用于安全管理、质量管理的过程中。如通过智能摄像头，发现施工现场违规人员行为，系统自动抓拍违规行为和违规人员图片，并自动和建筑工人实名制中人脸信息比对，发现违规劳务人员，并在系统中存档，从而加强劳务人员的安全管理；此外，在质量验收工程中，通过将劳务人员信息与关键工序绑定，可作为后续劳务工人评价和追责的重要依据。

3 建筑工人实名制管理效果分析

3.1 实施效果分析

上海市自 2019 年推行实施人员实名制制度以来，各大施工企业均纷纷积极响应。以上海市某大型施工企业建筑工人实名制系统实施情况为例，截止到 2022 年 2 月，累计覆盖了 114 个项目，工人总登记 70 258 人次。当前总在册数 10 144 人，其中男性 9 539 人，平均年龄 43.5 岁，日均出勤 5 000 余人次。具体效果包括以下 3 方面。

（1）提高了劳务工人信息登记效率。劳务工人进入施工现场前，由其所在劳务分包单位提前3天将人员信息报送项目部预审，工人到达项目当天，立即进入人员信息录入室，进行人员信息录入。仅需刷个人身份证，拍摄当前照片，并填写若干信息即可。借助智能设备，信息录入操作平均每人只需 1 min，大大提高了人员信息登记效率。

（2）提高了信息登记准确性。一体式自助人员信息录入设备将自动对比当前拍摄照片和身份证信息是否吻合，防止滥用其他人员身份信息登记的情况。同时，系统对于敏感信息均做了隐藏处理，打消了劳务工人对隐私信息泄露的担忧。对于超龄劳务工人系统也将自动发出提醒，有效保证了劳务用工的安全性。

（3）保障了劳务工人权益。通过门禁系统实现数字化考勤，所有工人的出勤记录均可在系统中查看。基于考勤数据，按月给相应劳务工人的工资账户精准打款，已累计保障了 114 个项目共计 70 258 名劳务工人的权益。

3.2 实施价值分析

本文在充分调研基础上，分析了当建筑工人劳务实名制管理的价值，包括以下 3 个方面。总体而言，达到了政府推动实名制管理办法的初衷。

（1）建立劳务人员大数据，提高了劳务管理水平，避免非法用工。劳务人员实名制管理的具体工作围绕着“三册五清”进行，三册包括花名册、考勤册和工资册，五清包括底数清、基本情况清、出勤记录清、工资发放记录清、进出场时间清。基于建筑工人实名制管理体系，就将劳务工人的详细信息，如人员信息、技能信息、信用信息等进行统一管理，大大提高了劳务管理的针对性，对非法用工、不良记录劳务工人、非在库工人等情况都能提前发现并杜绝。

（2）实现数字考勤和工资支付，保障劳务工人权益，避免劳务纠纷。实名制管理体系的建设，有效保障了考勤记录的真实性，并通过劳务工人工资专用账户支付劳务工人的工资，避免多层转包后黑心包工头克扣劳务工人工资的情况。强有力的手段保障了劳务工人的正当权益，避免了大量劳务工人恶性讨薪事件的发生。

（3）强化劳务工人职业教育，完善培训监督管理，提升行业水平。建筑工人实名制体系要求建立劳务工人的培训体系，记录劳务工人参与的入场培训、技能培训等情况。对未顺利完成入场培训考核的劳务工人，不允许其入场工作。该体系的建设，将提高培训记录的真实性，避免大量考核造假的恶性事件，为劳务人员的岗前培训工作提供了最佳控制手段。而劳务人员培训考核工作的落实到位，也将间接提高工地的安全防范意识，减少安全事故的发生。

3.3 问题讨论与未来展望

结合大型施工企业的实际应用情况，分析发现当下建筑工人实名制管理仍然存在多方面问题。同时也发现城市管理角度可以推进的一些工作。

（1）劳动力组织形式矛盾，推行阻力仍普遍存在。当前劳务市场的合同模式为班组分包模式[1]，这就造成劳务工人往往只认班组负责人，项目部管理人员缺乏对劳务人员的约束管控；另一方面，推行建筑工人实名制后，人工费用变得越发透明，这导致施工班组对建筑工人实名制产生一定抵触心理[9]。未来政府在优化建筑工人实名制政策时有必要把施工班组或劳务公司纳入管理体系。

（2）施工企业投入较大，软硬件性价比有待提升。施工企业作为建筑工人实名制推行的前沿阵地，前期要投入大量的资金、人力，而设备的后期维护也带了新的管理问题。施工企业需要考虑设备如何循环利用以提升设备和软件的性价比。同时，政策也应鼓励相关科技企业加强研发，推出性价比更高的实名制管理系统。

（3）加强标准制定，推动建筑工人实名制数据共享。目前各个项目和各个企业使用的实名制管理系统相对封闭，数据不能共享互用，不利于工人进出数据用于进度、质量、安全等管理工作。政府层面应加强建筑工人实名制数据共享标准建设，要求实名制管理系统开放数据给相关企业和单位使用，提升工程管理水平，助力智慧城市建设。

（4）建设城市级建筑工人实名制数据库，价值可期。企业级实名制数据库数量少，建设成本高。政府可在企业级数据库基础上通过数据融合等方式建设城市级建筑工人实名制数据库，可减少信息录入成本，规避未登记人员进出工地等弊端。市级建筑工人实名制数据库将城市的劳务工人和考勤等数据为劳务工人、劳务分包和施工企业的综合信用等级提供了基础，有效提高了城市综合治理能力，价值可期。

4 结 语

本文通过文献分析和实地调研等方式，分析了城市管理视角下的建筑工人实名制管理系统的实施方法和效果，得出以下结论：①对于劳务人员而言，借助数字化考勤方式，可有效保障农民工权益，同时也避免了恶意欠薪等现象；②对于施工企业而言，建筑工人实名制管理具有降低项目风险，提高施工企业劳务管理水平等显著价值；③实名制管理系统强化了劳务工人职业教育，完善培训监督管理，将劳务工人的培训考核更加规范化，提高劳务工人的整体素质，对建筑行业发展具有一定价值；④政府层面未来可以从加强数据共享标准建设、城市级建筑工人实名制数据库建设等方面进一步完善建筑工人劳务实名制管理系统，从而提高了城市综合治理能力，助力建筑行业高质量可持续发展。