档案事业在地方政府“十四五”规划的纳入情况研究——基于31个省份“十四五”规划的文本分析

刘越男 李雪彤

（1.中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872；2.中国人民大学电子文件管理研究中心，北京，100872）

1 研究背景

档案事业是国民经济和社会发展的基础和支撑，档案事业的发展同样也需要社会资源的配备与保障。新修订的《档案法》总则第三条明确要求：“各级人民政府应当加强档案工作，把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”。［1］

国民经济和社会发展五年规划是“中国最为重要的宏观经济和社会管理工具”，对国家重大建设项目、生产力布局、社会事业等进行规划，是政府在特定时期内配置和调动资源的重要依据。［2］《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》有3处提到档案工作：一是在第三十五章“提高公共文化服务水平”指出要“发展档案事业”；二是在第二十章“建立高标准市场体系”中指出要“减少人事档案管理中的不合理限制”；三是在“专栏9 数字化应用场景”中的第10个场景“智慧政务”中明确“推进政务服务一网通办，推广应用电子证照、电子合同、电子签章、电子发票、电子档案”。［3］档案事业在规划中的纳入程度有了历史性的突破，可以说国家的“十四五”规划带头遵守了《档案法》。

档案事业是否纳入当地“十四五”规划，直接反映了“十四五”期间档案工作在地方发展规划中的定位，蕴含着地方决策部门对档案事业的价值取向、行动趋势与政策指南。《中国档案报》有专门文章对地方“十四五规划”中有关档案工作的要点进行了简要归纳［4］，本文拟在对地方规划文本进行编码的基础上，系统梳理档案事业在“十四五”规划中的纳入情况，从中观察“十四五”期间档案事业的发展动向。

2 研究方法

本研究通过地方政府网站、微信公众号、学术资料库等网络公开渠道，获取中国大陆31个省、自治区、直辖市（以下简称“省份”）的“十四五”规划文本，作为编码和研究的对象。

围绕“档案事业”这一主题，笔者以“档”作为关键字对各地“十四五”规划文本进行检索，得到包含“档案”“归档”“建档”等关键词的文本内容；排除“提档升级”等无关文本，再以“电子文件”为关键词对文本进行补充检索，以保障检索的全面性。经过上述检索之后，提取出本研究拟分析的规划文本段落和语句（规划文本提取示例如表1所示）。

表1 规划文本提取示例

经过预调查发现，各地“十四五”规划的体例大致相同，大多采用篇、章、节的三级目录结构，部分采用二级目录结构。从规划的内容来看，各地“十四五”规划包括“十三五成就回顾”和“十四五远景目标规划”两大板块，其中，后者是本研究的主要关注对象。经过检索获取各地“十四五”规划中有关档案事业的文本后，结合文本所处篇章和文本的内容进行两级编码。其中，一级编码表示档案事业在国民经济和社会发展中被纳入的领域。通过对篇章主题和文本内容的归纳，最终获取公共文化服务、数字政府、社会治理、民生服务、经济建设和交流合作共6个一级编码。二级编码则在一级编码之下进一步揭示具体内容，包括事业发展、档案基础设施建设、专题档案资源建设、电子档案管理、人事档案、健康档案等，每一个二级编码为一个相对独立的规划要点。数据的编码分析首先由两位作者分别独立完成，再进行对比、讨论，最终形成一致的编码结果（编码示例如表2所示）。

表2 文本内容编码示例

3 各地“十四五”规划中纳入档案事业的总体情况

3.1 九成省份将档案事业纳入“十四五”规划

在31个省份中，除了上海、山东、云南之外的28个省份均将档案事业纳入“十四五”规划中，纳入率达到了90.3%，说明九成左右省份在地方发展规划环节遵守了《档案法》的相关规定。

3.2 档案事业纳入各地“十四五”规划的内容丰富多样

档案事业纳入各地“十四五”规划的内容丰富多样，涉及6大领域19个主题。

从纳入领域来看，地方较国家“十四五”规划有所扩展，除了公共文化服务、社会治理、数字政府之外，还涉及民生服务、经济建设和交流合作等领域。其中，27个省份将档案工作纳入公共文化服务，公共文化服务因而也成为纳入最广的领域，涉及的规划要点也最多，达53个，占所有规划要点的63.6%；8个省份在人事管理、诚信建设等社会治理有关方面纳入档案工作，涉及的规划要点有12处，占13.6%；8个省份将档案工作纳入医疗、教育等民生服务领域，相关规划要点有9处，占10.2%；5个省份将电子档案管理纳入数字政府领域，相关规划要点有7处，占8%；4个省份将档案工作纳入脱贫攻坚、经济建设领域，每个省份都提及了1个规划要点，占4.5%；另有1个省份将档案工作3次纳入不同内容的对外文化交流合作中，占3.4%（上述6大领域涉及省份的数量如图1所示，每个领域所含档案相关规划要点数如图2所示）。

图1 “十四五”规划相关领域纳入档案工作的省份数量

图2 档案事业纳入地方“十四五”规划相关领域的要点数量

从纳入内容来看，各省份“十四五”规划中纳入档案事业的88个要点呈现主题多元化的基本特征，6大领域下涵盖了19个细分主题（每个主题涉及规划要点数如图3所示）。

图3 档案事业纳入地方“十四五”规划的细分主题

3.3 各省“十四五”规划中档案事业纳入程度存在差异

从纳入规划的领域看，北京和福建两个省份“十四五”规划档案工作纳入的领域有4个，纳入范围最广，占省份总数的7%；安徽、广西、山西和天津等4个省份的纳入领域有3个，占省份总数的15%；11个省份的规划涉及领域数量为2个，另外11个省纳入领域则为1个，均占省份总数的39%。如果仅从纳入领域的多少来看，平均每个省份的纳入领域1.89个，不足2个。仅有6个省份“十四五”规划中档案事业纳入水平略高于国家“十四五”规划中档案事业纳入水平。

从规划要点的数量来看，各省份档案纳入规划要点平均3.14个。其中，7个省份涉及档案事业的规划要点为1处，8个省份的相关规划要点有2处，13个省份的相关规划要点则达到3处及以上（如表3所示）。档案纳入规划要点最多的省份依次是福建、北京、吉林、安徽和天津，其相关规划要点依次为8、7、6、5和5处。如果以国家“十四五”规划档案事业纳入领域和规划要点均为3作为参照体系的话，地方档案事业纳入规划的平均广度稍弱，深度相对较好，部分省份围绕一个纳入主题有多处表述。

表3 地方档案事业纳入规划要点数

4 各地“十四五”规划纳入档案事业情况的细化分析

4.1 全面深度纳入公共文化服务

档案承载着国家、民族、社群、个体的过往经历，是不可替代的文化财富和社会资源。［5］北京、安徽、湖南、辽宁、重庆、天津、宁夏、河南、黑龙江等9个省份采用了“加快档案事业发展”“推进档案事业”等概述性表述，和国家“十四五”规划一致或类似，意味着29%的省份从整体上将推动档案事业发展作为五年规划任务的一部分。

档案馆作为公共文化事业单位，是公共文化服务体系的组成部分。各地“十四五”规划中将档案事业纳入公共文化服务的其他规划要点，皆着眼于档案馆工作，按照规划要点数量的多少，涉及的主题依次为档案馆信息化（数字档案馆）、专题档案资源建设、档案基础设施建设和档案基础业务。

档案馆信息化是公共文化服务领域中档案事业纳入最多的主题，达16处，相关省份或采用了“档案数字化”“档案信息化”的概述性表述，或指出了加强数字档案馆建设的有关内容，包括加强5G、VR以及大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆中的应用，开展档案资源数字化工作等。

在资源为王的大数据时代，加强重点和特色档案资源建设成为档案馆工作的看家本领。各地围绕特定主题，促进档案资源跨领域、跨区域、跨层级整合，支撑公共文化服务，相关规划要点有11处。其中，红色档案资源是铸造红色教育体系，讲好党史国史的重要基石，福建、江西、浙江、新疆、江苏等5省份将红色档案资源的保护和利用纳入地方“十四五”规划。部分地区结合当地特色档案资源和历史文化，推动相应专题的档案建设，如具有侨批历史文化积淀的广东和福建关注侨批档案的保护和研究开发，山西省则推动乡村文化档案建设。

档案馆基础工作在规划中也有所体现。甘肃、湖北等9个省份要求建设档案馆场地或推进加强档案基础设施建设，为保护档案信息资源、优化档案服务质量提供基本保障。天津、安徽等7省份将档案收、管、存、用等基础业务有关内容纳入建设公共服务体系的工作规划，“保护”和“利用”相对突出，有的地方阐述概括性要求，如四川要求“促进档案资源保护利用”［6］；有的地方则对特殊类型档案的基础工作予以强调，如贵州要求“做好国家重点档案抢救、保护和开发工作”。［7］

4.2 档案参与社会治理格局初呈

社会治理是指赋予国家、社会组织及公民不同的权力及权限，依法对社会事务及社会生活进行规范和管理，以使公共利益最大化的社会管理过程。［8］一方面，档案作为对社会实践的记录，具有凭证和查考价值，是各类主体依法维护权益的重要依据；另一方面，档案工作方式方法也需要顺应社会治理和社会改革的需要进行调整，以提升服务效能。社会治理视域下的档案事业纳入要点共有12处，是继公共文化服务之后的第二大纳入领域。8个省份的相关规划内容涵盖了人事档案、诚信档案、劳动者档案和社区治理等方面。

其中，北京、黑龙江、江西、青海、西藏等5省份紧跟国家“十四五”规划的步伐，从引导劳动力要素有序流动，优化市场发展环境的角度，要求通过深化人事制度改革，提升人事档案管理服务质量。人事档案是现代社会公共管理事务中一种重要的信息载体，然而，在市场经济中却出现了功能弱化甚至“弃档”“死档”等问题，对人才要素的流动造成阻碍。［9］这几个省份的“十四五”规划释放了松绑、服务的人事档案变革信号。

诚信档案在地方“十四五”规划中得到了与人事档案同样的关注度，旨在通过诚信档案构建，助推诚信社会信任机制的建立。吉林“十四五”规划3次提及信用档案，包括建立知识产权保护领域市场主体诚信档案制度，建立政府机构、企业、个人、事业单位、社会组织等5类信用主体信用档案并开展专栏工程。湖南要求“推进知识产权侵权违法档案与征信系统的有效衔接”［10］；山西则将健全科研档案保存制度作为完善科研诚信和科技伦理治理体系的具体举措之一。

此外，山西、青海进一步延展了档案参与社会治理的视角，包括“形成劳动者终生职业技能培训电子档案”［11］，将“档案资料名目繁多”纳入社区减负“一张表”改革行动中。［12］

4.3 档案纳入民生服务开始发力

在以“人民为中心”的发展思想引领下，各地“十四五”规划出现档案事业纳入民生服务的要点，其主题虽然只有健康档案、教育档案和民生档案查询服务等三个方面，涉及9个规划要点，但是关系到健康、教育和服务等国计民生要事，显示出档案纳入民生服务的良好开局。

北京、重庆、江苏3省份的“十四五”规划都在医疗卫生事业发展任务中纳入了健康档案的建档、利用和开放共享服务。其中，北京和江苏的“十四五”规划都提及电子病历和电子健康档案，关注健康档案的信息化建设。《“健康中国2030”规划纲要》提出，到2030年，实现国家省市县四级人口健康信息平台互通共享、规范应用，人人拥有规范化的电子健康档案。［13］地方政府将电子健康档案纳入“十四五”规划，是对国家政策的有效落实。

广西“十四五”规划要求改进学生综合素质档案记录方式，支持教育改革；天津“十四五”规划要求建立学习者学习档案，支持终身教育；山西“十四五”规划要求建立农村学校留守儿童档案，支持教育公平。可见地方政府意在通过教育档案的建立、管理和优化，提升教育质量，促进人的全面发展。

近年来，多地普遍开展档案异地查询、在线出证等工作，江西、安徽两省将相关工作写入“十四五”规划，基于档案信息资源共享平台的建设加强民生档案查询服务。

4.4 档案纳入数字政府尚有空间

电子文件（档案）是政府依法行政、履行职责的重要依据，是支持政府决策的关键信息资源，规范电子文件归档和电子档案管理，加强数字档案资源和系统建设，既是电子化政务活动闭环管理的必然要求，也是提高数字政府效率的重要任务。

2019年《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号），第一次在电子政务的行政法规中对电子档案及管理予以规定。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）明确要求：“深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平”。［14］但在此背景下，只有北京、福建、海南和河北等4省份在其“十四五”规划中纳入了政府电子档案管理的有关内容，福建进一步强调（机关）数字档案室建设。此外，河北和广西2个省份要求开展电子政务集约化建设下的档案工作，前者要统筹建设省级电子档案，后者要加快档案信息资源共享服务平台应用。根据《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，数字政府全面驱动数字化发展，在整体数字化转型中占据极为重要的位置。我国地方政府需要进一步将电子文件、数字档案管理与应用纳入数字政府建设。

4.5 经济建设成为档案纳入新主题

档案作为一种信息资源，对经济建设有独特的贡献力。［15］各地“十四五”规划将档案工作纳入经济建设的着眼点主要有二：一是将档案作为管理要素参与管理活动，有效提高经济发展管理的水平，如安徽“十四五”规划将全面建立“一林一档”信息管理制度作为林长制改革的内容，纳入发展绿色经济的任务；再如天津市“十四五”规划指出要建立农村危房档案和信息管理平台，支持农村困难群众危房排查整治和改造迁建。二是将档案信息作为生产要素纳入非物质生产的产品化和产业化的过程。福建和江苏两地的“十四五”规划都在推动红色地区发展的规划中提到红色档案的保护利用和红色文化研究，从而促进地区经济振兴。虽然规划要点一共只有4处，但是将档案纳入经济建设，是具有历史意义的突破。

4.6 个别省份以交流合作为突破点

福建省“十四五”规划在地区交流合作的有关任务中3次提及档案工作，充分展现出对档案交流合作工作的重视，极具特色，亦有启发意义。一是结合当地历史文化和特色侨批档案资源，做好侨批档案抢救保护、整理研究和利用推广；二是探索海峡两岸在文化领域的融合路径，将档案交流也作为两岸交流新渠道；三是开展“迁台记忆”档案文献整理与研究，密切祖地乡情文化交流，促进身份认同。

5 地方档案事业发展展望

5.1 多维融入

从档案事业纳入规划的具体内容来看，涉及公共文化服务、社会治理、数字政府等6大领域，涉及档案基础设施建设、人事档案、健康档案等19个主题。结合前文分析，相关主题分散度较高，公共文化服务类之外14个主题涉及的规划要点数均在6%以下，且有5个主题都只有1处规划要点提及。档案事业纳入规划主题的广泛性显示了档案工作的泛在性和渗透性，揭示了其进入国民经济和社会发展主战场的潜力，用“多维融入”来形容并不过分。这说明在“十四五”战略布局中，档案事业已经在一定程度上冲破了相对单一、封闭的形象，具备了一定的外向性和多面性。各地档案部门一方面应着眼地方经济社会发展大局，找准自身定位；另一方面可以互相借鉴，启发思路，以更好地服务地方经济社会发展。

5.2 数字转型

在纳入地方“十四五”规划的要点中，“档案馆信息化”以18%独占鳌头。虽然档案纳入数字政府的比例不高，但若再加上此类细分主题，档案数字转型的规划要点就要占到档案纳入规划要点的26%。不仅如此，在公共文化服务、社会治理、民生服务等其他领域的相关档案规划要点中，也有一定比例以信息化为平台或支撑，有的省份便要求通过数智技术助推档案资源建设，如西藏要求建设非物质文化遗产档案和数字资源库。在社会整体数字化转型的背景下，档案数字化转型已经成为档案事业高质量发展的关键，显示出专项推进和全域渗透相结合、部分省份领衔发展其他省份跟进的基本态势。数字化、数据化、智能化技术的应用加速了档案数字化转型的过程。档案信息化正在与各项档案事业深度融合，也与国民经济和社会发展的各领域广泛衔接。

5.3 资源赋能

各地“十四五”规划中有关专题档案资源建设的要求达到11处，仅次于档案馆信息化的主题。而“档案基础业务”也是围绕档案资源建设展开的，再加上电子政务集约化背景下数字档案资源建设与共享这个细分主题，档案资源建设相关的规划要点多达23%，这也说明了档案资源体系建设在档案事业中的基础地位在地方政府规划中得到了一定的认可。与此同时，地方“十四五”规划也反映了档案部门正在通过积极的资源建构，参与国家治理能力与治理体系现代化建设过程，为国民经济和社会发展赋能，比如通过建立诚信档案，推动诚信体系发展；通过建立教育档案，助力教育高质量发展；通过建立林业档案，助推林长制改革。档案资源价值的多面性正在地方实践中展开，资源赋能经济社会的成效，也将是检验档案事业发展水平的重要尺度。