我国数字转型相关规划中的“档案参与”分析及启示＊

何思源 袁焱艳 姜盛新 余维健

（1.中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872；2.中国人民大学电子文件管理研究中心，北京，100872； 3.中国中化控股有限责任公司，北京，100031）

在数据成为生产要素的当今社会，档案事业发展面临新的机遇，档案部门需要强化“档案参与”，即以更加积极主动的姿态融入社会信息化浪潮和数字转型进程。［1］一方面是政策法规的外在要求，例如，《档案法》第三十五条规定“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划”［2］；《“十四五”全国档案事业发展规划》将“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”［3］作为主要任务之一。另一方面是档案事业优化升级的内在需求。目前，档案参与数字转型相关学术研究较少，且主要集中在数字政府领域，如国内外档案机构参与数字政府建设的实践分析［4-5］、面向数字政府的档案精准化服务［6］和前端控制［7］等。而档案规划相关研究大多关注档案领域［8-9］，较少涉及档案规划与其他领域规划的关系。本文聚焦数字转型规划中的档案相关内容，总结档案事业融入数字转型规划的现状，分析档案参与数字转型的表现。

1 研究方法

本文采用文献研究法。数据来源主要是“十四五”时期的数字转型相关规划，包括整体规划和专项规划。其中，前者包括数字省份（如数字山东）规划、智慧城市规划等；后者主要包括数字经济发展规划和数字政府建设规划。数据收集采用网络调研法，在北大法宝以“省份名称+智慧城市/数字经济/数字政府+规划”或“数字+省份名称”进行标题检索，辅以百度等搜索引擎，查到可获取全文的规划54份（如表1所示）。数据分析则采用编码分析的方法。考虑到整体规划涉及面广，而专项规划涉及面较窄但更为深入，因此，本文将分别对数字转型整体规划和专项规划进行编码。其中，第一轮编码为开放编码，对相关规划中涉及“文件”“档案”的内容进行逐条编码，在此基础上进行第二轮编码（如表2所示），总结分析档案参与数字转型的表现。

表1 我国数字转型相关规划基本情况

表2 编码示例表（以数字转型整体规划为例）

2 数字转型整体规划中的“档案参与”分析

94%的数字转型整体规划明确提及档案相关内容。档案相关条款大多集中在涉及数字政府建设和数字民生服务的数字转型整体规划中。

（1）以“电子文件和电子档案的管理与应用”推动政务服务体系一体化（31.58%，12/38）［10］。一是提升电子文件管理与应用水平，拓展和深化电子公文、电子证照、电子发票等电子文件及电子档案在政务服务和民生发展中的应用，推进电子文件共享，提供“在线办理”等信息服务，提高政务服务效能。二是大力推进电子文件归档与电子档案管理，重点实现电子公文和政务服务事项电子文件规范管理和单套归档，并为党政机关提供统一的档案管理服务。

（2）以“特定类型档案资源建设”推动社会治理体系信息化（10.53%，4/38）和民生服务智慧化（52.63%，20/38）。一是以基础对象（楼宇、车辆、人员等）电子档案库、污染源档案等档案资源的建设推动智慧化的基层社会治理和生态环境治理。二是以电子健康档案、数字家庭档案、流动人员人事档案等服务民生保障，为居民提供医疗、教育、就业等领域的智慧民生服务。三是通过数字档案馆等信息基础设施提供文化大数据服务，实现文化惠民。

（3）以“电子文件与电子档案可信管理”推动信息防护体系建设（5.26%，2/38）。确保电子文件和电子档案安全可信是构建高效的网络安全防护体系的重要内容。

3 数字转型专项规划中的“档案参与”分析

3.1 档案参与数字经济发展的表现

61%的数字经济发展规划明确提及档案相关内容。

（1）以“电子文件和电子档案应用”服务数字政府（33.33%，8/24）。一是推进电子证照、电子文件等政务数据资源库建设。二是加快证照、签章、公文、合同、发票等的电子化改革，推动互联互通和互信互认，提升数字政府在线政务服务能力。

（2）以“数字档案馆建设”（20.83%，5/24）和“电子健康档案”（29.17%，7/24）服务数字民生。一是积极推进数字档案馆建设，推动档案资源的数字化和开放共享，提供优质数字档案文化产品，以档案文化记忆功能服务数字民生。二是打造健康信息服务平台，保障医疗健康数据的横向共享和纵向联通。

（3）以“信用档案”服务数字经济治理体系（8.33%，2/24）。通过建立和完善信用档案，构建以信用为基础的数字经济市场监管体系，为数字经济发展提供良好的市场发展环境。

（4）以“三维数据模型归档”服务产业数字化转型（4.17%，1/24）。随着工业互联网的发展，BIM等三维建模技术在工业等领域广泛应用，三维数据模型归档管理成为推动工业信息化的重要一环。

（5）将“档案数字化”纳入数字产业生态体系（4.17%，1/24）。档案事业数字转型需要配套的信息技术等数字产业予以保障。重庆市将“创新研发数字化档案加工等数据服务产品”作为数据服务企业的重要服务内容，为档案数字转型提供产品和服务。

3.2 档案参与数字政府建设的表现

18份数字政府建设规划均明确提及档案相关内容。

（1）以“电子文件与电子档案制度建设”为基础夯实数字政府基础能力（4.60%，4/87）。通过强化电子文件归档和电子档案管理制度规范供给，优化电子档案一体化管理流程，实现政务协同管理平台与电子档案管理平台对接，规范在线政务服务。

（2）以“电子文件和电子档案的管理与应用”完善政务服务应用体系和政府决策运行体系，打造服务型政府。一是建设统一电子证照系统，将电子证照用证率纳入数字政府建设指标（25.29%，22/87）。推广电子证照、电子合同、电子发票、数字签名、电子印章等跨地区、跨部门的互信互认。二是积极推进电子公文等电子文件的在线归档与移交（12.64%，11/87）。通过开展电子文件单套归档和电子档案单套制管理试点，实现政务数据全生命周期管理，提升政府在线办公、政务服务事项数字化处理水平。三是推进数字档案馆（室）建设，为政府协同管理、政务服务提供数字应用支撑平台（13.79%，12/87）。通过建设电子档案管理服务一体化平台实现区域范围内政务服务“一网通办”和“网上查档、掌上查档”全覆盖，推进数字档案移动应用，探索更多电子档案在政府运行、政务服务等方面的智慧应用场景。

（3）以信用档案、电子健康档案、退役军人档案等“特定类型档案资源建设”服务政府的社会治理，提升经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境治理效能。一是通过建设以“信用档案”（14.94%，13/87）为主的行业信用信息数据库，服务经济调节和市场监管。依法归集、更新市场主体信用信息，将信用档案纳入信用产品产业，优化数字经济背景下的营商环境。二是通过建设“电子健康档案”（6.90%，6/87）和“退役军人档案”（1.15%，1/87）服务民生。通过建设居民电子健康档案大数据平台，为居民提供优质便利的医疗健康和养老保障一体化服务；推动退役军人档案电子化，保障退役军人权益。三是通过建设“基础对象电子档案”等（4.60%，4/87）服务社会管理和生态环境治理。建设城市房屋建筑和市政基础设施文件管理系统，实现城市的精细化和智能化管理；通过建设污染源档案等加强生态环境监管。

（4）以“电子文件和电子档案开放、共享与利用”促进政务数据开放共享（16.09%，14/87）。一是推进建设政务内网的电子文件交换系统和共享平台，满足政府协同办公的需求。二是积极推进政府部门各类文件和档案的数字化、电子化，将电子档案纳入政务数据资源体系，建立重点领域的基础库和主题库。三是建设电子档案利用服务平台，扩大电子档案共享利用范围，提高政府服务区域内的电子档案利用率。

4 启示与思考

根据上述分析，可见当前档案事业与数字政府建 设（55.70%，83/149）、数 字 社 会 治 理（15.44%，23/149）和数字民生服务（26.17%，39/149）的关系最为密切，累计占所有二级编码的97.32%，但与数字基础设施、数字经济发展（含数字技术创新发展、数据要素资源体系建设、产业数字化、数字产业化）、数字生态体系构建等领域的交集寥寥。虽然有61%的数字经济发展规划提及“文件”“档案”，但我国数字经济发展规划普遍有一定的发散性和延展性，档案相关条款普遍集中在数字政府、数字民生等领域，较少触及与数字经济高度相关的条款。据此，档案部门可从强化优势和补足短板两个方面做出努力。

4.1 “强化优势”：持续发挥档案在优势领域的作用

（1）深化电子文件和电子档案在社会各领域的应用，逐步扩大跨部门共享的数字档案资源范围，实现在线政务服务全流程网上办理。档案部门应进一步优化外部应用环境，分阶段、分地区推进文件档案的电子化工作。同时，应将数字档案资源，尤其是与民众切身利益高度相关的各类民生档案纳入政务数据开放共享范畴。例如，北京市档案局、民政局、档案馆联合开展婚姻登记档案信息跨部门共享。［11］

（2）积极推进电子文件单套归档与电子档案单套管理，推动数字档案馆（室）建设迭代升级，逐步扩大单套制改革的试点范围。例如，河北省财政厅的差旅电子凭证网上报销大幅提升党政机关的公务差旅效率，同时形成公务活动“大数据”，服务领导科学决策，以“小凭证”激发“大变革”。［12］

（3）秉持核心资源观，丰富拓展档案资源体系，以资源助力社会治理和民生服务智慧化。在数字转型相关规划中，出现频率最高的档案资源是电子健康档案，其次是信用档案。这些规划中的相关表述更多是行业领域和业务部门自发开展的档案资源建设，多数未真正纳入档案部门的实际管理范畴。一方面，档案部门要积极为各行业、各专业提供收集、鉴定等方面的业务指导；另一方面，也要将对国家和社会有保存价值的建档型档案资源（如各类专题数据库）纳入归档范围，进行实体维护或档案化管理。

4.2 “补足短板”：与数字经济发展深度融合

（1）将档案纳入数据要素资源体系，将档案作为基础性和战略性的核心数据资产。国际标准《信息与文献 文件管理 第1部分：概念与原则》（ISO 15489-1：2016）明确将文件（records）定位为一种“资产”。［13］但在数字转型相关规划中，没有一份规划在数据要素资源体系中提到文件或档案。档案部门需要强化资产意识，加强档案管理体系的整体建设与精细化、智能化、资产化改造，推动档案数据从资源向资产转变。［14］

（2）探索复杂数据集归档管理和长期保存的路径与方法。在产业数字化过程中，尤其是在建筑和制造领域，基于BIM等的三维数据模型愈发普遍。为此，一方面，档案部门需要研究如何实现这些数据的长期保存和持续可用；另一方面，可将传统档案资源数据化后反馈至业务前端，确保能够在用户需要时为智慧化业务场景提供信息支撑，助力企业数字化转型。

（3）以档案资源数据化开发和档案工作数智化转型为契机，从需求侧驱动数字技术与数字产业发展。档案部门拥有各种类型的复杂数据，可以采取“以资源换服务和技术”的策略服务数字经济发展。如，某公司很少接触历史档案，其OCR系统在识别历史档案时准确率不高，某档案馆则通过提供档案数据来帮助其进行模型优化，该公司也将优化后的模型用于该档案馆的档案数据化开发，实现互利共生。