工伤保险制度国际比较及经验借鉴

□文/陈雅茹

（首都经济贸易大学 北京）

[提要］工伤保险作为劳动者权益保护的途径，是工业化社会的产物，现已成为世界上覆盖国家最多、较为成熟的一项社会保障制度。本文从德国、美国、日本、中国四国的工伤保险制度模式、资金来源、覆盖范围、保障待遇、特点、管理方式、风险确定等多个方面进行对比。基于我国工伤保险制度的历史基础和现实实践，总结德国、美国、日本三国及国际趋势带来的经验借鉴。

一、国际工伤保险制度概述与发展演变

工伤保险是工业社会的产物，已经有160多个国家建立了工伤保险制度。在中国，无论是传统的工业化作业还是新业态下的平台就业，都面临着职业伤害现象，如何保障劳动者的权益，值得深入思考。我国工伤保险制度在近十几年呈现不断发展状态，在制度建设、覆盖范围、保障水平和管理服务上，也取得了不少的成就。以参保人数为例，近十年，我国工伤保险的参保人数大幅增加。但与养老、医疗保险相比，仍然存在参保企业数量不足、参保职工人数比例偏低、工伤保险统筹层次较低，社会保险经办机构能力较欠缺等问题。本文将从德国、美国、日本的工伤保险制度发展中积累经验，为我国工伤保险制度发展寻找借鉴。（图1；数据来源于2010～2020年我国人力资源和社会保障事业发展统计公报）

图1 2010～2020年我国工伤保险参保人数统计图

（一）历程概述。纵观国际范围内工伤保险的发展，大致经历了三个阶段：第一阶段是劳动者自己负责阶段，发生在欧洲工业化早期，风行于早期资本主义时代的风险承担理论成为这一阶段的理论依据。亚当·斯密认为，雇员在与工人资源签订劳动合同时，就接受了工作可能可能带来的风险，而雇主在规定的工资标准中，就涵盖了补偿风险工作的那部分。因此，雇员应该自己负责在工作过程中发生的工伤事故及损失。第二阶段是因雇主过失才赔偿阶段，随着工人运动愈演愈烈，英国国会被迫采取措施，颁布了《雇主责任法》，也开创了雇主过失赔偿的先河。在这一阶段，雇员虽然可以申请工伤赔偿，但是由于涉及到举证辩护等手段，程序繁琐、消耗大量人力财力，保障效果不尽如人意。大多数劳动者还是会选择庭外和解，获得较低的伤害赔偿金。第三阶段是无责任补偿阶段，“职业危险”这一理念得到很多国家的认同。1884年，德国颁布了《工伤事故保险法》，依照此法案，工人遭遇工伤事故后，不管出于什么原因，雇主应该有义务承担雇员因工作发生危险的损失补偿。随后，英国、法国、瑞典等许多国家迅速制定了依照无责任补偿原则的工伤保险法案。国际上，工伤保险的制度发展与成熟历经百年历史，是工人们不断抗争取得的，同时工会组织也在其中起到重要作用，政府的参与支持同样发挥了关键作用。

（二）发展演变。虽然各国的社会背景和经济发展水平不同，工伤保险在制度设计上有所差异，但各国对工伤保险的发展方向和目标基本是一致的。在国际工伤保险发展的总趋势下，工伤保险的立足点从以经济补偿为核心转为以预防工作为首位。

1、工伤保险制度的适用对象和范围日趋扩大。因工业化而起的工伤保险，让各国的适用对象由产业工人开始，经历一个逐步扩大的过程，逐渐覆盖全体雇员。德国的工伤保险已经由制度建立初期覆盖的部分工业行业劳动者逐步发展到所有雇员，包括私营和公共部门的各类雇员，全部被制度覆盖，随后，个体经营者、家庭手工业者以及中小学生甚至幼儿园儿童都纳入了制度保障的范围。

工伤保险的保障范围也由事故伤害扩展到职业病、交通事故。其中，将上下班交通事故纳入保障范围的已经超过50个，各国纳入工伤保险保障范围的职业病已达150种，随着科技进步，一些现代职业病也被纳入职业病范畴。

2、补偿、预防与康复相结合趋势。工伤预防是遏制工伤事故发生的第一道防线，工伤康复是发生工伤事故后的第二道防线，而工伤待遇补偿是最后一道保障屏障。对于大多数国家来说，在制度建立初期基本上都是以待遇补偿为主，随着社会经济的发展，工伤预防和工伤康复的内容也被加入到工伤保险体系中。如今，工伤保险已不是单独的赔偿损失，而是“预防+赔偿+康复”的全方位保障体系。

3、突破劳动关系，扩大覆盖范围。技术进步和时代发展创造了丰富的就业机会，打破了传统的雇员-雇主制的劳动关系。根据2018年国际劳工组织发布的报告，全球已经有超过20亿的非正规就业者，非正规就业已经成为世界各国新增就业的形式之一。无论是传统意义上的雇员，还是数字经济时代打破劳动关系的自雇者，都理应享受职业伤害保险。依靠劳动关系的雇主责任险应该向覆盖全体劳动者的职业伤害保险或者覆盖全体公民的全民伤害保险过渡。

二、主要国家工伤保险制度概述

目前，各国的工伤保险制度模式大致可分为三种：一是完全强制的社会保险模式，由政府或授权机构实施统一管理，代表国家有中国、德国等，具有强制性、无过失补偿原则、非营利性等特征；二是混合型保障模式，法律规定企业必须参加，但可自主选择任一保障形式参加，例如美国；三是商业保险模式，国家承担管理监督职责，由商保机构承办，但规定企业必须承担缴纳保险费的义务，代表国家有阿根廷、美国的一些州等。

（一）德国的员工伤害赔偿制度。德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家。1881年在《社会保险宪章》中规定了事故保险。1884年，德国颁布了《工伤事故保险法》，体现了无责任赔偿原则。从建立之初到当今的发展沿着从待遇补偿扩展到工伤预防，再扩展到工伤康复这样一个发展路径，为世界各国发展工伤保险提供了经验借鉴。

（二）美国的工伤保险制度。美国的工伤保险立法经历了工伤保险事故普通法、雇主责任法和劳工伤害赔偿法阶段。作为典型的联邦制国家，美国没有全国统一的工伤保险制度，联邦政府只负责特殊工种工人的工伤赔偿，其他各类工伤赔偿事项由各州负责，包括费率确定、基金收支、申诉、仲裁等。美国颁布的《工伤保险法》，确立了无过失补偿原则，为各州的立法提供了指导和约束，促进各州的工伤保险制度能够起到保障作用。

（三）日本的劳动灾害保险制度。1919年，日本建立了小范围的职业伤害保险制度，局限于部分工厂的工人，制度的功能是为受到职业伤害的劳工或其遗属发放保险金。日本的保险制度几经修改，实行浮动费率，在原有的制度中加入伤残保障、交通事故、长期给付、护理与康复等项目，不断扩大工伤保险覆盖范围和强化雇主义务。

（四）中国的工伤保险制度。我国的工伤保障制度体系是以劳动者为中心，工伤预防、待遇补偿和工伤康复相结合，目的是充分保障劳动者的合法权益，分散用人单位的工伤风险。1951年，国务院颁布实施《劳动保险条例》，标志着我国职业伤害保险制度的建立。2003年，《工伤保险条例》颁布，自此工伤保险成为我国社保体系中适用范围最为广泛的险种（2010年通过修订）。

三、代表国家的工伤保险制度比较

国外的工伤保险制度成立较早，在制度建设过程中的经验可以为我国工伤保险制度发展提供经验和指导。具体来看，德国、美国、日本、中国四个国家的工伤保险制度可以从制度模式、覆盖范围、基金来源、特点等方面进行比较。（表1）

表1 中、美、德、日四国的工伤保险制度模式比较一览表

除制度类型、覆盖范围等方面外，各国工伤保险在制度上也有较大的不同。例如，不同的费率确定方式对制度功能特点影响巨大，对激励雇主做好工伤预防也有较大的影响。影响各国差别费率的因素包括人口、经济、制度目标以及基金统筹层次等因素。总的来看，经济水平越发达的国家对于工伤风险的行业分类越细致，基金统筹层次越高的国家其分类也越细致。（表2）

表2 中、美、德、日四国工伤保险制度设计比较一览表

四、工伤保险制度国际经验分析

工伤保险先行国家为世界工伤保险制度建立奠定了良好的制度基础，各国基于对工伤保险制度的认同感，从多领域共同促进工伤保险制度的发展。

（一）充分发挥中介组织和社会团体在行业安全管理中的作用。从德国经验来看，工伤保险应该重视工伤预防项目。德国的同行公会有自行管理的职能，在工伤保险制度建设中发挥着重要作用，例如为下属企业制定相关事故预防规定、制定劳动保护规范等。同行工会在制定规程时往往会听取行业专家以及雇主、雇员和政府工作人员的意见，共同商榷。

（二）重视职业伤害保险的经济杠杆作用。从国际经验来看，多数国家的工伤保险制度按行业的风险等级和企业的工伤事故发生率采取差别费率和浮动费率。例如，德国根据行业的不同特点设置了380个费率档次，最低档次和最高档次费率相差18倍，浮动费率的浮动幅度最高达30%；日本工伤保险费率按行业差别划分，共分8大产业51个行业，行业差别费率相差25倍，企业费率上下浮动最高达40%。

（三）重视工伤预防和康复工作。据国际劳工组织估算，全球每年因工伤事故和职业病死亡人数超过200万人，带来的经济损失约占全球GDP的4%，工伤带来的损失非常大。工伤预防作为防范工伤事故发生的第一道防线，是降低风险发生的最有效手段，可以从根本上起到保障作用。工伤康复也可以帮助工伤人员恢复身体机能，重新回到劳动力市场。重视工伤康复和工伤预防是社会发展的必要途径。

五、工伤保险制度发展经验借鉴

（一）工伤预防、工伤康复和待遇补偿有机结合。从德国经验来看，工伤保险已经发展为预防、康复、补偿相结合的完整体系。从实际效果来看，单纯强化待遇补偿，既不能从源头上防控工伤事故的发生，也不利于解决工伤职工后续一系列生存问题。因此，我国工伤保险制度要树立工伤预防、工伤康复和待遇补偿相结合的发展方向和目标，从补偿功能向预防和康复功能延伸。在通过待遇补偿保障工伤职工基本生活的同时，通过工伤预防从源头上保护劳动者的安全和健康，并通过工伤康复帮助工伤职工最大限度恢复身体功能，提高伤后生活水平。

（二）精算化差别费率，完善工伤保险费率浮动机制。我国工伤保险费率确定采取更能体现工伤保险制度公平与效率的精算模式条件还不成熟，主要原因是参保企业数量不足、参保职工人数比例低、工伤保险统筹层次较低、社会保险经办机构能力欠缺。在总结国际经验基础上，进一步研究和确定符合我国国情的工伤保险费率模式。从调整费率来看，应增加费率浮动空间，发挥浮动费率对雇主的制约和激励作用。另外，也要科学设定考核标准，使费率的设定和调整有据可依。

（三）注重解决伤残职工伤后再就业问题。从国际经验来看，许多国家都面临工伤人员难以重新回到工作岗位或难以再就业的难题。比较一致的观点认为，帮助伤残人员再就业比单纯给予现金或补偿更有帮助，但在实践中很大一部分因工致残人员难以再就业。

长期来看，我国解决工伤职工再就业问题主要依靠所在单位，虽然在目前阶段是一种较为有效的办法，但仍然存在资金来源渠道单一、保障能力不足等问题。应进一步扩展安置伤残职工再就业思路，寻求社会化、多元化的安置渠道，给予伤残职工更多的就业机会和选择。