临沂市养老服务体系建设研究

□文/曾昭鹏 刘恩田

（1.临沂大学历史文化学院；2.临沂市统计局 山东·临沂）

[提要］临沂市是山东省常住人口和老年人口最多的行政区域，人口老龄化呈现加速发展趋势。然而，临沂市养老事业发展面临着社会保障程度总体偏低、家庭养老功能弱化、社区养老体系不健全、养老机构可持续发展能力不足、农村老人养老困难多等问题和挑战。为此，应当强化政府养老服务兜底保障功能，加强家庭养老服务支撑，完善社区养老服务网络，优化调整养老机构功能结构，扩大普惠性养老服务供给，补齐农村养老服务短板，加强养老服务人力资源队伍建设。

人口老龄化是全球面临的重大问题，科学有效地应对人口老龄化事关我国发展全局。临沂市是山东省第一人口大市、第一老年人口大市，也是全国老年人最多的地级市之一，系统梳理临沂市老龄化发展态势，分析在应对老龄化工作中的限制性因素，提出今后相关对策具有重要意义。

一、临沂市人口老龄化态势分析

（一）山东省第一老年人口大市，老龄化呈现加速发展趋势。根据2020年全国第七次人口普查资料，临沂市常住人口为11，018，365人，其中0～14岁人口为2，584，573人，占比23.46%；15～59岁人口为6，270，377人，占比56.91%；60岁及以上人口为2，163，415人，占比19.63%，其中65岁及以上人口为1，555，377人，占比14.12%。根据国际相关标准，临沂市已经进入中度老龄化社会。

临沂市老年人口绝对数量大，不仅在山东省内绝对领先，即使放眼全国，与很多著名的大城市相比，也毫不逊色，除了北京、上海、天津、重庆四大直辖市和2，000万人以上的成都市之外，临沂市老年人口的绝对数量以及老年人口占比超过了广州、武汉、深圳、杭州、苏州、西安、郑州、东莞、石家庄、沈阳、哈尔滨这些闻名中外的大城市。（表1）

表1 临沂和国内千万人口级大城市（不包括直辖市）老年人口数量对比表

从2022年开始，随着我国建国后第二次婴儿潮（1962～1975年出生人口）开始进入老年期，今后十几年，临沂市老龄化将快速发展，比“十三五”期间发展更快。临沂市将在2035年左右进入重度老龄化社会，发展非常快，并且将持续相当长的一段时间，重度老龄化要持续几十年甚至上百年，必将对临沂市社会经济发展造成较大冲击，因此需要未雨绸缪，在政策制定、经济社会发展等各方面做出积极应对。

（二）人口老龄化城乡倒置现象明显，乡村老龄化形势更为严峻。城镇化的发展使得城市对年轻人有着强烈的虹吸效应，年轻人工作进城，老年人留守乡村，使得乡村老年人比重增加。2020年，临沂市乡村总人数为4，952，010人，其中60岁以上老人为1，261，823人，65岁以上老人为921，656人，占比分别为25.48%和18.61%；临沂市城镇总人口为6，066，355人，其中60岁以上老人为862，007人，65岁以上老人为633，721人，占比分别为14.21%和10.45%；全市乡村60岁以上和65岁以上的人口比重分别比城镇高11.27个百分点和8.16个百分点，城乡老龄化差距非常大。不仅如此，临沂由于长期以来城镇化程度比较低，使得人口城镇化的过程当中，留在农村的老年人不仅仅只是相对量大，绝对量也大，临沂市人口老龄化城乡倒置现象极为明显。

（三）空巢老人、独居老人、失能老人规模大。根据临沂市“七普”人口数据，2020年临沂市60岁以上人口共有2，123，830人，其中独居老人393，090人，将近40万人，占老年人总数的18.51%，其中有保姆的独居老人只有1，830人；与配偶同住的老人达到1，385，150人，占老年人总数的65.22%；空巢老人总数占老年人总数的八成以上。未来随着独生子女老年父母数量快速增加，老年人家庭空巢化、独居化、小型化趋势将继续深入发展。

临沂市60岁以上老人中，身体健康的为1，152，520人，占比54.27%；基本健康的为628，120人，占比29.57%；不健康但生活能自理的283，380人，占比13.34%；不健康且生活不能自理的为59，810人，占比2.82%。按照临沂市“七普”人口数据，临沂市不健康老人数为343，190人，占临沂市老年人总数的16.16%。随着临沂市人口老龄化由低龄老龄化向高龄老龄化发展，以及平均寿命的延长，2030年以后，80岁高龄老人占比将迅速扩大，失能老人的比例与绝对数量也将进一步增加，养老服务体系面临巨大挑战。

二、临沂市养老事业发展面临的困难和挑战

（一）“未富先老”现象突出，社会保障程度总体偏低。临沂市作为经济欠发达的人口大市，人均GDP、人均收入等在全国和全省都是处在偏后的位置。2020年，临沂市GDP总量达到4，805.3亿元，位居全省16个地市第5位，但是由于人口基数大，人均GDP只有45，047元，不足6，500美元，位居全省倒数第3位，不足东营市人均GDP的1/3，不足济南、青岛、烟台、威海的1/2，只有全国和全省水平的60%左右。和发达地区城市相比，临沂市差距就更大了，2020年临沂市人均GDP不足深圳、苏州、无锡、南京、广州、上海、北京、杭州等城市的1/3。整体而言，临沂市“未富先老”的特征十分明显。

临沂市社会经济发展水平整体偏低，导致临沂市社会保障程度整体偏低。2020年末，全市城镇职工养老参保人数为172万人，城乡居民养老保险参保人数为554万人；山东省2020年末职工基本养老保险参保人数为3，046.3万人，城乡居民养老保险参保人数为4，590.4万人；全国2020年末参加城镇职工基本养老保险人数45，638万人，参加城乡居民养老保险人数54，244万人。临沂市参加城镇职工养老保险的人数占总人口的比例只有17.10%，不仅远远低于山东省平均水平的30%，也大大低于全国平均水平的32.33%。临沂市城乡居民养老保险参保人数为554万人，占总人口的50.32%，高于全省水平的45.21%，也高于全国平均水平的38.42%。山东省2020年职工养老保险缴纳的上限为17，284元/月，下限为3，269元/月，个人负担8%，企业负担16%，也就是说城镇职工每年缴纳的养老保险金下限为3269×24%×12=9414.72元，而城乡居民养老保险绝大多数只有每年一百元到几百元，差距之大可见一斑。（表2）

表2 全国、山东省、临沂市养老保险参保情况一览表

（二）家庭养老功能弱化。我国有重视家庭的传统，居家养老在过去、现在和将来都是我国最传统和最主要的养老模式。但是随着时代的发展，家庭的单元在缩小，临沂市2010年平均家庭户规模为2.94人，2020年全国第七次人口普查平均家庭户规模为2.73人。年轻人和老人分居现象比较普遍，造成了大量空巢老人和独居老人，而且随着医疗技术和社会经济的发展，我国平均期望寿命很快会达到80岁左右，一个家庭会出现两代老人，老年人总量的增多，空巢、独居现象增加，年轻人和老人居住的异地化，使得老人往往得不到年轻人的照顾，我国传统的家庭养老的功能大大弱化。

（三）社区养老体系不健全。临沂市社区养老设施主要包括老年人活动中心、助餐中心、日间照料中心等。临沂市社区养老存在的问题主要包括社区养老的人力、物力资源短缺。城市新建社区由于有相关文件的强制性约束，社区活动中心等硬件建设尚可。大部分老旧社区以及广大的农村地区，社区养老的基础设施、环境条件、服务水平等不够完善。社区养老服务的内容过于单一，简单娱乐、助餐等简单服务比较多，健康护理、心理慰藉等专业化程度较高的服务缺乏。

（四）养老机构可持续发展能力不足。随着社会经济发展水平不断提高，机构养老成为发展趋势，临沂市通过政府投资举办、支持社会力量兴办等多种形式，设立养老机构，提供机构养老服务，但是养老机构的建设与运营存在投资额度大、回报周期长、回报率不稳定等问题。现在民营养老机构已经占相当的比例，之所以民间资本愿意对其进行投人，大多是由于政府给予了大量的财政补贴和政策优惠。据相关研究表明：我国大多数养老机构如果没有了政府的补贴，将难以为继。有些养老机构即使有了政府补贴，由于经营管理的原因，也会出现亏损、资金链断裂等问题，养老机构的可持续发展能力堪忧。

（五）农村老人养老困难多。临沂市是传统的农业大市，农业和乡村人口多，城市化发展使得年轻人向城市流动，农村老人绝对数量与相对数量都比较大，农村老人收入低、保障低。在农村，低龄老人大多以从事农业作为生活费用的主要来源之一，“活到老干到老”是很多农村老人的价值观念和生活习惯，七八十岁的老年人长期从事农业生产的情况屡见不鲜，甚至会从事一些比较繁重的体力劳动。农村老人一旦身体健康出现问题，单单在生活费来源方面就会出现困难，每月130元的养老金可谓杯水车薪，尽管有高龄补贴、农村低保、特困老人等补助，但其覆盖面比较小，保障程度离社会平均收入水平有很大差距。农村因病致贫、因残致贫等现象还不能很好地彻底解决。

三、临沂市养老服务体系建设政策建议

（一）强化政府养老服务兜底保障功能。突出政府“兜底线、保基本”的重要职责，根据上级有关文件精神和临沂市经济发展水平，不断提升养老服务兜底保障水平。健全城乡特困老人供养服务制度，开展特困供养人员集中供养需求摸底调查，对符合特困条件的老年人实行“应保尽保、愿进全进、应养尽养”，优先满足生活不能自理特困老人的供养需求。建立公办养老机构入驻评估和轮候制度，制定老年人轮候条件和排序原则。充分发挥临时救助制度的功能，解决困难老年人遭遇的突发性、临时性、紧迫性基本生活困难。探索建立低收入家庭特殊人员入住养老机构补贴制度。

（二）加强家庭养老服务支撑作用。建立家庭养老服务支持政策，鼓励成年子女与老年父母共同生活或就近居住，方便照顾老人。免费培养失能（失智）老人家庭照护人员，鼓励专业化养老机构为失能（失智）老人提供短期护理服务，减轻家庭照护的压力。对老人居住房屋进行加装电梯、增加老人辅助设施等适老化改造，提升居家养老的便利性和安全性。引导养老机构建立“家庭养老床位”，解决养老服务“最后一百米”的问题，将专业化养老服务延伸至家庭。探索建立“养老顾问”制度，为居家老人提供政策咨询、养老规划、资源共享等服务。

（三）完善社区养老服务网络。优化社区养老服务设施布局，借鉴上海等发达地区社区嵌入式养老的经验，鼓励品牌养老机构嵌入社区，建设老年日间照料中心等服务设施，推动专业服务向社区和家庭延伸。加快建设分布式、专业化、多功能的社区养老服务设施，打造“15分钟养老服务圈”。支持老旧小区增设电梯、扶手、坡道等适老化公共设施，建设老年人友好型社区。鼓励企业、社会组织、医疗机构、家政公司、社区物业等参与居家社区养老服务，按照方便老人、优质安全、价格合理的原则，提供助餐、医疗、照护、助洁等多样性的养老服务。

（四）优化调整养老机构功能结构。推动养老机构高质量发展，为老年人提供生活照料、康复期护理等全周期一体化的健康养老服务。提高养老机构长期照护服务能力，满足失能（失智）老年人长期照护服务的刚性需求。推进公办养老机构改革，探索建立公办养老机构入住综合评估和轮候制度，推动公办养老机构非托底保障性服务与同类型社会化服务实现价格接轨。建立健全养老机构建设标准、服务规范、支持政策、等级评定体系等。严格落实《养老机构管理办法》，保障养老机构基本安全和服务质量，规范养老机构运营秩序。引导和支持养老机构发挥专业优势，开展辐射周边的居家社区养老服务，推动养老服务融合发展。

（五）扩大普惠性养老服务供给。大力发展成本低廉、价格优惠、方便可及、质量保障的普惠性养老服务。综合运用财政、金融、土地等支持政策，引导各类养老服务主体在普惠制的原则下，扩大服务供给、提高服务质量。支持非营利性养老机构发展，优化养老营商环境，推进要素市场制度建设，进一步完善市场原则下的普惠制价格形成机制，提升养老机构的可持续发展能力。加大国有经济对普惠养老的支持力度，鼓励国有企业在养老服务领域的基础设施建设和网点布局，培育具有普惠制养老服务功能的国有企业。推进党政机关和国有企事业单位所属疗养机构向普惠制养老机构转型。制定区域普惠制养老整体解决方案，不断扩大、丰富普惠制养老“政策包”，争取各级财政和政策向普惠制养老倾斜。

（六）补齐农村养老服务短板。加强农村养老服务设施建设。打造县乡村三级互相衔接、功能互补的农村养老服务设施体系，县级层面加强县级失能特困老人供养服务机构，满足县域内生活不能自理特困人员的集中照护需求，并拓展对乡村两级相关机构的技术指导、人员培训、互助协作等。乡镇层面主要将乡镇养老院转型升级为标准化农村区域性养老服务中心，开辟失能老年人照护单元，开展居家上门服务、老年人能力评估、康复护理等功能。村级层面主要建设日间照料中心、老年互助养老中心、嵌入式小微养老机构等。

（七）加强养老服务人力资源队伍建设。立足养老服务行业发展趋势，培养老年服务人才，探索“学历教育+职业教育+继续教育”三位一体的养老服务人才培养模式。在临沂大学医学院、山东医专、临沂卫校等大中院校，增加老年服务与管理、老年护理、健康服务与管理、社会工作等专业，建立职业中专-专科-本科-研究生系列完整的人才培养体系，注重引进养老管理与服务的相关人才引进，强化养老服务相关专业学科建设。以养老服务企业对人才的需求为导向，通过合作办学、订单培养、共建实习基地等方式培养养老服务人才。