中国海外铁路运营属地化效果评价研究——以蒙内铁路为例

●李久平 杨 杰 陈霈霖 李海波

一、引言

2013年，习近平主席提出“一带一路”合作倡议，与沿线各国建立经济合作伙伴关系，共建以政治互信、经济融合、文化包容为基础的利益共同体、命运共同体和责任共同体。近年来，由于“一带一路”倡议的积极推动作用，我国的合作领域不断扩大，合作模式也逐渐丰富，越来越多的对外合作项目在稳步推进落实。其中，贯彻了“一带一路”倡议以及中非约翰内斯堡峰会“十大合作计划”的蒙内铁路，在2017年正式建成通车，作为中国和肯尼亚务实合作的重大基建工程，象征着现代基础设施建设方面中非的友好合作。

蒙内铁路是肯尼亚共和国境内一条依照国铁Ⅰ级标准、应用中国技术、使用中国装备建造的现代化铁路，其连接肯尼亚首都内罗毕与第二大城市蒙巴萨。作为肯尼亚的“旗舰工程”，蒙内铁路是肯尼亚独立百年来建设的第一条铁路，不仅仅是中国援建中最重要的成就之一，也是肯尼亚乃至整个东非地区当前最大的基础设施项目，是肯尼亚实现2030年国家发展愿景的重要工程。蒙内铁路是东非铁路网的关键构成部分，其延伸线未来能够将肯尼亚与坦桑尼亚、乌干达等东非各国连接起来，成为连接非洲沿海与内陆地区的重要通道。蒙内铁路对推动肯尼亚和东非地区国家经济发展、加强东非各国间的沟通联系、加速非洲工业化进程具有重要影响，被视为促进当地和东非经济发展的引擎。

2017年，在蒙内铁路建成通车后，中国路桥与肯尼亚铁路局签订了运维合同，中方负责蒙内铁路前10年的运营维护及技术转移，运维合同分两个五年阶段执行。为了保障铁路的运营和实现技术转移，中国路桥和中交隧道工程局有限公司合资组建非洲之星铁路运营有限责任公司，肯尼亚政府与运营公司在技术标准发布、制度建设、文化融合等方面做出了诸多探索。根据运维合同约定，在2022年6月第一个5年阶段合同到期时，要求项目的属地化率达到90%，在第二个5年阶段合同到期后，蒙内铁路的运营权将全部移交给肯方，属地化任务的不断推进是运维工作中的一大重难点。如今，第一个5年阶段合同结束，肯方开始接管，2025年12月31日最后接管客运、货运运输、内罗毕南站、赖茨港站、调度中心，完成全部移交。

本文分析了影响属地化程度的关键要素，构建了属地化效果评价指标体系，对现阶段蒙内铁路的属地化效果进行综合评价，可以客观真实地反映出蒙内铁路项目属地化管理水平，在评价结果的基础上调整明确下一阶段的工作计划，保证属地化工作按计划完成。作为中国铁路“走出去”的成功案例，对蒙内铁路运营经验的总结可以为东非地区其他标准轨铁路项目的运营提供属地化管理的参考借鉴价值。

二、评价指标的构建

基于蒙内铁路的实际情况构建指标体系时遵循了科学性、系统性、代表性和可操作性的原则，确保指标体系科学化、规范化。通过电话访谈、网络访谈、问卷调查等方式对中国路桥蒙内铁路项目的中高层管理人员进行调研后，深入了解了中国路桥蒙内铁路项目属地化管理的情况，结合实际调研结果，分析整理出了影响属地化水平的关键要素。对指标进行多次修改后，最终确定蒙内铁路属地化效果评价指标为中国标准属地化、运营管理属地化、人员属地化及社会经济效益属地化四个方面。

（一）中国标准属地化

中国标准的输出是中国制造核心竞争力的重要表现。近年来，由于受到技术壁垒和贸易保护等因素的制约，“中国标准”的输出步伐远远落后于“中国制造”，不少国家和地区在认可中国制造的同时却不认可中国标准。蒙内铁路作为非洲大陆上第一条应用中国标准建设的铁路，代表着“中国标准”已经逐步开始走向世界。

本文旨在分析非洲之星现有运营标准在肯尼亚的适应性，寻找改进方向。在蒙内铁路建成之前，1899年修建的乌干达铁路是肯尼亚最主要的交通线路，蒙内铁路是非洲大陆上第一条采用中国技术、中国标准、中国装备建造的铁路。中国与肯尼亚惯用的铁路技术标准并不完全一致，如果忽视当地实际状况，直接应用国内技术标准，可能会导致铁路运营的许多问题。因此，肯尼亚政府和企业都需要发布相应的标准，从立法和技术层面保障蒙内铁路的安全运营。

在国家层面，肯尼亚政府需发布包括铁路法，技术管理规程、危险货物运输管理办法、消防法等法律或规则，用相应法律或规则约束企业和公众的行为，使铁路的运营能够有法可依；在企业层面，运营公司需发布相应的内部管理办法、技术标准及作业指导书，制定发布全面的标准是保障铁路运营的基本要素。企业应借鉴国内完善的铁路技术标准和管理制度，结合蒙内铁路线路状况、货源结构流向及铁路站场情况，因地适宜，订立车、机、工、电、辆技术规章、管理制度和应急预案，实现各工种生产力的合理布局。标准的有效程度也直接影响到铁路的运营，发布的标准需从实际出发，切实保障蒙内铁路的运营。

（二）运营管理属地化

根据合同规定，中国路桥是运营方的经营主体、责任主体，负责铁路的经营、管理、培训。蒙内铁路属地化的基础是运营管理属地化，铁路的运营安全情况和运输任务完成情况是企业运营管理的主要内容。安全是铁路运营的第一要务，为保障铁路的安全运营，应当制定完善的安全保障措施和应急措施，将铁路的事故率最小化，铁路的安全运营情况也反映了标准有效性。

作为肯尼亚国内最大的基建项目，蒙内铁路将当地的客运时间大大缩短，由十几个小时缩至4.5个小时。除了缩短出行时间，蒙内铁路还增大了铁路货运量，各类商品的运输更加便捷高效。蒙内铁路通车后承担了肯尼亚国内的货物运输任务。运输任务反映了企业经营管理的能力和铁路创造的经济效益，企业应当根据当地的实际情况制定详细的运输计划，保证实际客运及货运的运输量满足设计的需要。

（三）人员属地化

蒙内铁路在肯尼亚当地创造了7万余个就业岗位，并不断为当地培养铁路技术人才，实现技术转移。人员属地化是评价蒙内铁路属地化效果的最直接要素，应当根据肯尼亚当地的法律法规，制定详细合理的培养计划，采取多种方式选拔和培养当地员工，充分利用当地的人力资源，对当地员工和中方员工一视同仁，促进当地员工与中方员工相互配合，共同完成蒙内铁路的海外运营工作，并逐步将经营权进行移交。根据运营合同的规定，要逐年减少员工中中方员工的占比，逐年增加肯方员工，通过不断地培训使其能够独自顶岗，10年后实现经营权的完全转移。

尽管肯尼亚当地员工在工作素养等方面的竞争力可能不如国内员工，但肯尼亚的人力资源具备成本优势，并且根据企业与肯尼亚政府签订的为期10年的运维合同，前5年运营结束时，当地人员的上岗率需达到90%，人员属地化提供了许多就业岗位，当地员工都愿意接受技术移交，因此可以有效拉动当地就业水平和推动技术发展。当前，运营公司已按合同推进属地化任务4年多，主要生产技术工种和管理人员的属地化推进工作是实现人员属地化的重难点。主要生产技术工种涉及8个部门共32个岗位，主要生产工种均设定了属地化培养年限计划，主要工种的培养应当严格按照计划进行，确保当地员工能独立顶岗，保证属地化推进工作按期完成。

（四）社会经济效益属地化

蒙内铁路作为肯尼亚国家经济发展计划中的一个重大项目，不但为当地创造了大量就业机会，也降低了首都内罗毕与肯尼亚第一大港口城市蒙巴萨的出行成本及货物运输成本，极大地促进了当地经济社会的发展。蒙内铁路的建设拉动肯尼亚GDP增长了1.5%，建成后内罗毕至蒙巴萨物流成本降低10%～40%，有助于推动肯尼亚成为东非地区物流中心和制造业中心。

当前，蒙内铁路日均开行6列旅客列车和16.4列货物列车，平均上座率90%以上，给肯尼亚旅游业和运输业带来了积极影响。截至2021年7月8日，安全运营1500天；预计全年发送旅客200万人次，完成货运500万吨。蒙内铁路的建设拉动肯尼亚的GDP增长了1.5%，2021年1至4月份肯尼亚铁路局通过标轨铁路客运收入463.27万美元，较2020年342.51万美元增加了35.3%；肯尼亚铁路局通过标轨铁路货运收入4771.4万美元，较2020年3448.7万美元同比增长38.4%。蒙内铁路的建设，使肯尼亚乃至东非国家的运输能力得到增强，促进了东非地区各个国家地联通和一体化建设，推动了非洲的经济发展和民生改善。

社会经济效益属地化是为了衡量铁路带来的社会经济效益所设立的指标，通过货运和客运评价蒙内铁路所带来的积极影响。铁路带动的社会经济效益分为短期和长期效益，短期效益评价蒙内铁路的短期社会经济效益能否满足铁路设计的运能目标；长期效益在当前阶段无法评价，因此评价运营公司是否制定了合理的长期社会经济效益规划。

三、评价指标体系及评价方法

（一）评价指标体系

基于上述四个评价指标进行细化，构建了蒙内铁路属地化效果评价指标体系，各层次指标及评价标准如表1所示。

表1 蒙内铁路属地化效果评价指标体系

（二）评价方法

蒙内铁路的属地化效果评价是涉及多因素的综合性评价问题，目标值不易定量描述，且各评价指标之间存在影响关系，难以直接给出各个评价指标的权重，利用层次分析法可以找出铁路项目主要风险，及时采取措施规避风险，改进铁路系统安全管理和制定安全标准，此外，现有研究通常将层次分析法和模糊综合评价法结合对多因素问题综合评价。基于此，本文首先应用层次分析法建立评价模型，并对各因素进行权重赋值，再应用模糊综合评价法进行综合评价。

四、确定指标权重

在确定了评价指标体系后，可以清淅地看出指标间的相互关系，由于同层中的各个指标对于其上层指标的影响程度不同，需要对各个指标的重要程度进行排序，从而确定指标层及准则层中各个指标的权重。由于蒙内铁路属地化效果评价指标体系中大多数指标为定性指标，使用层次分析法来确定各指标的权重。

（一）构造判断矩阵

层次分析法通过对每两个指标间的重要程度打分，将同一层中多个元素的重要程度的整体比较简化为元素间的两两对比，增强了比较过程的可操作性。采用德尔菲法对同层指标间的重要程度进行两两打分，评分采用相对尺度，比例标度如表2所示。对比结果以1～9的标度进行量化，代表因素与因素的重要性比较结果，数字越高代表该因素的重要程度越高。

表2 比例标度表

本文采用德尔菲法对两两指标间的重要性程度进行打分，对蒙内铁路运营公司管理层发放问卷，受访者均为运营公司的中高管理层，其中，工程师及高级工程师占总人数的80%。

（二）计算指标权重

使用几何平均法对判断矩阵进行归一化处理，得到各层指标的权重，并进行了一致性检验。各准则层和指标层的权重详见表3。

表3 蒙内铁路属地化效果评价指标权重表

五、属地化效果评价计算

在确定指标权重后，由于建立的蒙内铁路属地化效果评价指标体系包含的维度较广且指标数量较大，是一个多因素、多层次的复杂问题。为减少主观评价对结果产生的影响，选择模糊综合评价法对蒙内铁路属地化效果进行综合评价。

（一）构造模糊矩阵

在本文构造的三层指标体系中，第三层为指标层，对指标层的评分设立了详细的五级评分标准，邀请专家根据评分表对指标层的各个指标进行打分，根据打分结果确定各个指标的隶属度。指标各个分值的隶属度的计算方法为：对该指标评分为1～5的专家人数，分别除以对该指标进行了评分的专家总人数，即计算该指标各个分值的得分占比情况。因此，各个指标均可得到一个包含5个数值的指标的评价集，则同一准则层下的个评价指标的评价集就构成一个隶属度矩阵。

根据专家打分结果，构造中国标准属地化、运营管理属地化、人员属地化和社会经济效益属地化的隶属度矩阵，为下一步的综合评价打下基础。表4为中国标准属地化的隶属度矩阵。

表4 中国标准属地化隶属度矩阵

（二）模糊综合评价

引入前文使用层次分析法得出的各指标的权重，将指标的权重与相应的隶属度分别相乘得到该准测层或目标层指标的评价等级隶属度集。得到各个指标的隶属度集后，将隶属度与对应分值相乘后求和，得到准则层的最终评分，将分值四舍五入取整，得分代表的评价等级即为该指标的评价等级。

将前文得到的权重与隶属度相乘，得到的隶属度评价结果如表5所示。

表5 隶属度评价结果表

根据得到的隶属度评价结果，将各评分与隶属度分别相乘后求和，得到各个准测层和目标层的最终评分，将评分与评价等级对应，得到目标层和准则层的评价结果如表6所示。

表6 蒙内铁路属地化效果评价结果表

综上计算所得，蒙内铁路属地化效果较好，其中运营管理属地化效果很好，中国标准属地化、人员属地化和社会经济效益属地化效果较好。

六、结论及建议

为了评价蒙内运营铁路属地化效果，基于科学性、系统性、典型性和可操作性原则，构建了包含目标层、准则层和指标层的三层评价指标体系，从中国标准属地化、运营管理属地化、人员属地化和社会经济效益属地化四大方面反映蒙内铁路整体的属地化水平。运用层次分析法确定各指标的权重后，应用模糊综合评价法对蒙内铁路运营属地化效果进行综合评价。

根据计算后得到的评价结果，蒙内铁路整体的运营属地化效果较好，评分为4.0分。在4个准则层指标中，根据隶属度评价结果，运营管理属地化效果最好，评价结果为很好，评分为4.6分，说明铁路相关运营管理措施较完善，能够保障铁路的安全运营，运输计划合理，实际货运客运量达标乃至超额完成。中国标准属地化评价结果为较好，评分为3.6分，主要影响因素是当地发布的标准不够完整，不能保障铁路的运营。人员属地化的评价结果为较好，评分为3.7分，主要影响因素是当地员工的顶岗情况一般，不能完全满足岗位要求，其中主要生产工种的顶岗情况较差。社会经济效益属地化的评价结果为较好，评分为4.3，实际产生的短期社会经济效益基本按计划实现，与铁路开通运营前相比，货运量增长，货运成本降低，沿线旅客出行人数大幅增加，铁路为当地带来的社会经济效益显著。

根据评价结果，在下一阶段的运营工作中，应推动当地制定发布相应的标准，从立法层面保障铁路的运营。运营公司应将人员属地化作为工作重点，调整工作计划，大力推进主要生产工种的顶岗情况，保证运营期满时人员属地化进度按计划完成。

当前，在“一带一路”倡议下，中国在境外有许多已建设或正在建设的铁路项目，蒙内铁路是中国海外重大基础设施建设与运营项目，是中国铁路“走出去”的成功案例，对其运营模式进行剖析，总结其成功的运营经验，对其他海外铁路项目的运营具有借鉴价值和指导意义。