略谈基于风险为导向的“智慧监管”理念及模型

□ 民航云南监管局 王 鹏/文

“智慧监管”的提出，是以监管风险为逻辑基础，以全面降低检查风险为主线，用以明确企业主体责任和监管责任的界限和关系。实现风险导向监管理念的转变，需正确认识以手册管理、法定自查为支撑的内部控制制度的有效性，提高监察员的专业能力及综合能力。“智慧监管”的实践，应从全面重构监察员的知识体系、更加重视一线监管实践和提高监管执业素养水平三个方面在实践中落实好基于风险为导向的“智慧监管”理念。

“智慧监管”以风险为导向

中国民航安全管理体系基本理念的发展经历了四个阶段，分别是：“飞飞整整，整整飞飞”“干中学，学中干”的摸索管理阶段；“八该一反对”“四不放过”的经验管理阶段；“手册公司、手册员工”的规章管理阶段和“过程控制”“组织表现”的系统安全阶段。中国民航监管理念由被动防御向主动出击转变，由政企不分的大一统管理向厘清政企边界、明确监管权责转变，由单一隐患防范向系统安全管理转变，由经验管理、静态管理向风险管理、动态管理转变。“智慧监管”理念就是在数据驱动条件下，对监管风险的综合分析判断，从而通过策略抉择采取最优策略解决行业监管问题。智慧监管区别于以往的监管理念的重大突出特点就是更加强调可量化、可视化分析和智能风险提示。如果用模型来对“智慧监管”理念的内涵进行表述，可以形成如下公式：

监管风险=重大运行风险×检查风险=（固有风险×控制风险）×检查风险

（一）模型各因素分析

所谓风险，就是客观存在的不确定性，不以人的意志为转移。监管风险就是发生不安全事件的不确定性。这个监管风险只有实际发生时，由不确定转为确定时，风险才会消失。降低监管风险就是采取监管手段，尽最大可能降低各种不确定性。

重大运行风险由固有风险和控制风险两个部分组成。固有风险是民航单位客观存在的各类问题导致产生重大运行风险的可能性。比如，大风乱流中的进近和着陆；高高原及特殊机场的运行等。固有风险无法改变，只能进行恰当的识别和评估。控制风险是民航单位内部管理控制措施对固有风险屏蔽后出现重大运行风险的可能性。目前，局方对于控制风险的把握，推出的是法定自查的制度安排。

检查风险是局方或者监察员通过行政检查行为未能识别或者控制住风险，仍然发生不安全事件的可能性。

（二）模型因素之间关系分析

1.监管风险与安全目标的关系

国际民航组织（ICAO）对安全概念的定义为安全是一种状态,即通过持续的危险识别和风险管理的过程,将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或以下。监管风险就是安全状态的溢出风险，可以表达为：监管风险=1-安全水平

安全水平的理想状态就是绝对安全，即安全水平=1，此时监管风险为0，民航安全状态不存在任何不确定性。但实际状况下，安全水平只能趋于无限大水平，监管风险是客观存在的。我们对不安全事件的容忍程度越低，安全水平越高，监管风险越小。

监管风险不是一个常数，而是一个区间值。基于民航特定阶段的行业特点和民航发展水平，区间值会在合理范围内波动。如在经济复苏阶段放松行业管制，降低区间上限，而在经济过热，粗放发展的时候合理调整下限区间。

2.监管风险与重大运行风险和检查风险的关系

安全目标确定时，监管风险的区间值确认。实现安全目标的路径靠重大运行风险和检查风险两个因子驱动。重大运行风险和检查风险呈反比例关系，重大运行风险越大，可接受的检查风险就越小。为降低检查风险，民航业往往在日常监管中将重大运行风险单位列入重点监管单位，安全绩效监控调整为高风险，采取进驻检查、专班检查、专项检查等方式增加检查的频率和频次，抽取更多样本。重大运行风险小的单位，局方允许容忍的检查风险裕度大，从而降低检查的频率和频次。重大运行风险和检查风险的关系阐述了“精准监管”的逻辑基础。

3.固有风险和控制风险的关系

固有风险和控制风险共同决定了重大运行风险水平的高低。固有风险是由民航行业运行特点和公司自身运行特色共同决定的。在固有风险客观存在的条件下要降低重大运行风险，要不断降低控制风险。在公司规模、经营策略相差不大的民航单位，固有风险水平基本一致，内部控制制度水平的高低最终决定了重大运行风险水平。强调内部控制制度对于预防重大运行风险的作用时不能忽视内部控制制度可能存在失效或者无效的情况。在此条件下，控制风险无限放大导致重大运行风险增大。内部控制制度失效或者无效的情况主要包括以下两种情况：一是内部控制制度设计不合理，自身存在缺陷；二是内部控制制度执行不规范导致执行失效。

（三）充分认识模型的意义

1.揭示了重大运行风险的来源

重大运行风险来源于企业的战略和经营层面。战略的选择和经营策略的调整是导致民航企业发生重大运行风险的根本原因。如疫情背景下公司航班航线需要根据管控要求做出经营调整。破产重整情况下流动性不足进而导致保障能力下降。公司所采取的战略选择势必引发经营手段和方法的改变，战略风险扩展到企业经营的各个层面形成具体的经营风险。了解重大运行风险的来源，说明管行业必须管安全不等同于管行业只管安全；管公司必须管安全也不等价于管公司只管公司安全运营。要达到安全目标就是通过控制重大运行风险水平从而调整检查风险的水平。这需要监察员不断提高行业治理水平，加强系统思维和体系管控意识，全面科学掌控企业经营规律，对重大运行风险进行完整解构，形成专业判断，继而提出管控措施。

2.以全面降低检查风险为主线

风险导向监管理念既运用于中观行业特定专业分析，也用于微观企业定性分析。局方和监察员必须秉承战略思维和系统思维，从战略高度和经营广度来对重大运行风险进行识别和评估并采取相应的风险应对策略。风险应对措施包括控制测试和实质性检查。控制测试的目的是测试民航企业基于法定自查为代表的内控制度的有效性。实质性检查的目的在于确认民航企业实际运营中是否存在重大风险隐患。坚持从战略和经营两个维度和层面去对公司的重大运行风险进行有效的识别和评估，从而找到风险应对的重点。通过内控制度测试，确认内控制度执行的有效性以及内控制度是否能屏蔽识别出重大运行风险，进而确认实质性检查的重点和方向。

3.明确了两个主体的关系

将前文公式移项以后，可以得出：重大运行风险=监管风险/检查风险

等式左边防范主体是企业，右边防范主体是行业主管部门。民航单位落实企业主体责任防范重大运行风险。民航局事前审慎确认安全水平合理区间，确定监管风险。管理局及派出机构监察员通过行政检查化解检查风险。

在民航局确定监管风险量值后，主体责任落实情况和监管资源投放具有负相关关系。对于“小散变转欠”的民航企业固有风险高，当以法定自查为代表的内控制度不能有效执行，出现刺穿内控制度风险时，重大运行风险水平高。管理局及监管局监察员必须降低检查风险，安排更多的行政检查计划，采取更严厉的监管措施，直至限制运行或者暂停运行。

“智慧监管”以全面降低检查风险为主线

（一）正确处理监察效率和监察效果的关系

监管效能是考虑监管效率和监管效果的综合评判。就监管效果而言，社会公众期盼的是局方及监察员能发现所有的隐患风险，包括已知和未知的；就监管效率而言，理想的效率水平是对所有运行行为进行符合性检查。囿于技术条件和监管资源限制，局方监察员在现有技术条件和认知情况下侧重于可能导致灾难性后果的系统性风险的化解。

民航单位从企业战略和经营两个层面，基于广度和深度进行重大运行风险的评估和应对，能最大程度上消除绝大部分隐患风险。管理局及监管局监察员采取针对措施缩小社会公众出于安全运输的出行需要与实际监管运行风险管控水平的隐患风险期望差距。“智慧监管”的最终目的是为了提高监管效能，化解风险。虽然监管效能包括了监管效果和监管效率两个内容，但是相比较监管效果而言，提高监管效率只是次要目的，不能顾此失彼。

（二）正确认识以法定自查为支撑的内部控制制度的有效性

近年来，民航局推行法定自查制度。该制度旨在倡导民航单位加强内部风险控制。“智慧监管”的推行将更加重视内部控制制度的有效性。如果企业内部控制制度设计科学，执行有序，信用良好，监察员将倾向于信任该企业的内部控制制度。一旦做出信赖该企业的内部控制制度的决定，就可以对企业的内部控制制度进行有效性测试，进而决定实质性检查的重点和方向。

内控制度的有效性有以下几个前提：一是民航单位确实制定了科学有效、决策有据、操作有序的内控制度。二是内控制度始终得到贯彻执行。三是高管人员不存在规避内部控制制度的动机。四是标准和政策重大调整时，民航单位能够及时修订和完善内控制度。五是内控制度不会因为个人对风险的厌恶和喜好而做出制度变更和调整。

（三）调整处置数据算法和“以人为本”的关系

“智慧监管”不代表摒弃专业判断而只依据数据驱动和智能分析得出监管结论。“智慧监管”在大数据分析的基础上对趋势进行预测，对拟采取的措施做出决策提示，但不能仅依靠数据算法就可以全面降低检查风险。监管是一门科学，更是一门艺术。除考虑各项专业技术标准，监管更需要考虑的是民航社会关系的调整和优化。在监管过程中体现人文精神仅依靠数据网络和计算机技术是难以实现的。

“智慧监管”可以依靠数据算法对技术标准的运行情况进行监测、统计和分析。监察员的精力更多应该投放到风险判断上，事件定性以及处置。“智慧监管”要改变当下民航监管以技术监管为主导的模式，更强调监察员的专业判断能力。在制定年度检查计划时就需要如实恰当的判断、评价和风险评估。考虑国家宏观环境、行业发展趋势和安全状况以及企业自身发展等多个层面，从企业战略风险和经营风险两个维度进行综合判断。专业判断能力不简单等同于专业技术能力。专业判断能力要求监察员具备的是综合能力，包括法治能力、企业管理能力、经济管控能力、行业治理能力。

（四）解决合理信任与职业怀疑的关系

“智慧监管”的基础是充分信赖现有技术及规则，这是能够使用计算机辅助技术进行智能决策的前提，但“智慧监管”的主线是降低检查风险。该特性决定了监察员要始终保持应有的职业怀疑，不因惯性思维、监管经验和与监管单位的关系的亲疏而改变企业风险嗜好的识别和判断。一旦有证据或者迹象表明民航单位的内部控制制度存在重大缺陷，不能有效阻止和防范运行风险，监察员就应更多地开展实质性检查，把提高监管效果作为优先级次目标。公司内部的串谋、合谋或者刻意规避和篡改是很难通过传统的台账检查、文件检查来发现的。“智慧监管”虽然不能直接发现企业内部人员串谋合作的重大运行风险，但是却能通过数据识别提供线索。监察员能因此发现风险敞口。监察员应始终保持职业怀疑，对现有运行体系下运行风险的产生来源以及证明已经存在或者即将产生风险的证据的有效性提出合理质疑。监察员通过实施必要的检查程序，开展目的明确的检查活动以获取充分适当的证据，消除对运行风险的顾虑。

“智慧监管”要求提高监察员能力

（一）全面重构监察员的知识体系

民航企业运营是复杂的综合性工作。“智慧监管”的提出要求既要从行业中观又要从企业微观，既要从战略高度又要从经营广度，既要从安全角度又要从发展视角全面识别和评价风险。这种多层次多维度的综合把控不再是只局限于单一技术、某一专业，必然要求监察员重构原有知识结构，更新和拓展知识体系，实现学科的交叉运用。

民航一线监察员或是高校的应届毕业生进入，或是民航单位的专业技术人员进入。前者缺乏一线实践工作经验，理论与实践脱节。后者往往着力于实践某一个特定专业技能技术。技术人员瞬间转换为管理者产生了监察员在行业治理中的各种不适应。不想管、不会管、不愿管的情况时有发生，暴露出监察员知识结构不完整，综合能力不强的问题。

“智慧监管”对监察员的综合治理能力提出了更高的要求。监察员除了需要掌握民航传统专业技术知识，更加需要对企业战略、风险管理、企业经营、财务管理等通识知识的了解和掌握。面对人工智能、大数据、区块链等新技术运用，鼓励监察员积极探索前沿科技知识的学习。改变监察员“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的现象和执法困境。

（二）更加重视一线监管实践

监管经验需要一线监管实践的日积月累。民航各项规章、规则的执行和落实最终将体现在一线。监察员从运用理论知识到实践，进行经验总结和再实践，获得的专业判断能力会存在个体差异。专业判断能力是一种隐性监管能力，无法通过知识传授的方式获取。监察员资质体系建设工作从一线选拔出既有理论功底又有实践能力的人员。通过评定为高级监察员的方式，以传帮带的方式传承监管经验，带动新任监察员不断提高专业判断能力。

“智慧监管”通过数据的整理和收集，将更重视上述情况下的系统风险和法律风险。“智慧监管”还应更加重视一线监管的实践经验，通过数据模型和大数据分析，智能化驱动，获取各项监管数据。数据模型的建立需要通过一线实践论证并且随着监管实践不断进行修正，避免数据模型失真引发监管失策，决策失误，预测失效。

（三）提高监管执业素养水平

“智慧监管”突出风险识别和评价，把监管资源更多投入到识别出重大运行风险的领域和区域，实现精准监管。在抓好“重点论”的同时，切莫忽略“全面性”。一些本以为风险不大的环节都可能引起偶发事件，从而击破风险预防屏障，导致“黑天鹅”事件发生。

民航各单位已经建立和实施了以法定自查制度为基础的内部控制制度，能主动发现并且纠正单位运营中的大部分风险。但是，一旦内控制度实际没有得到有效执行，监察员就产生了误受风险，大大降低了检查效果，使得提高效率变得没有意义。

要处理好长期性和临时性的检查融合工作，协调好年度行政检查和专项检查的衔接关系，把握好季节性风险、专业性风险和综合性风险的联系，始终站在社会公众的角度，充分有效地评估风险和应对处置，让民航行业的风险水平符合社会公众的合理预期。这都需要采取多种手段、多种措施，扩大交流，审慎试错。不断提高监察员队伍的整体执业素养，才能更加游刃有余地驾驭“智慧监管”，让技术手段为监管所用，让数据信息技术为监察员所用，让行业监管决策为民航运行服务。

“智慧监管”不是简单的技术叠加，而是以风险导向为理念的制度创新。过去的传统理念用IT技术、AI技术的简单包装已经无法满足新时代背景下的监管要求。只有不断深入发掘“智慧监管”的新理念，对现有监管方式反思与提炼，才能形成符合中国国情的民航行业监管风格，为世界民航发展贡献中国智慧。