基于AHP的地方政策与空管协同助力低空经济发展探析——以南昌昌北机场为例

□ 民航江西空管分局 胡 洋/文

随着供给侧结构性改革的不断深入，民航不仅是单一的运输服务业，在地方经济社会建设中也扮演了极其重要的角色。目前，部分地方政府在制定决策时已深度考虑到民航发展对地区经济的重要性，陆续出台了民航发展的相关政策，但由于施政策略不同，施政效果也呈现差异化。本文以南昌昌北机场为例，统计近五年来机场所在地方政府发布的有关政策性文件，利用层次分析法（AHP）构建地方政策与民航发展的数学模型，通过比较政策措施权重系数，分析地方政策的施政方向，从空管角度提出助力低空经济进一步发展的具体措施。

南昌航空市场发展现状

图1中的折线图反映了2016年至2020年南昌昌北机场的年客货运吞吐量走势，柱状图则为对应年份客货运量的全国排名。从图1中可以看出，2016年昌北机场客运量不足800万人次，仅一年以后就突破1000万人次，客运量的突飞猛进让昌北机场一度成为当时国内的“现象级机场”。昌北机场跳跃式发展的背后，正是得益于江西省政府的政策支持。2017年，昌北机场新增航线39条，新增通航城市16个。然而同年，年货运量才5.2万吨，相比于客运量的高歌猛进，货运量则表现动力不足。在2018年6月举行的“加快南昌航空货运发展推进会”上，江西机场集团与国航、东航、南航、邮航、海航货运等16家企业签署了加快南昌航空货运发展的战略合作协议。在江西省委、省政府的关心推动和政策激励下，江西航空物流业发展跑出了“加速度”，驶入了“快车道”。同时，可以看到，即使是2019年客运量受新冠疫情影响有所回落，但整体来看，昌北机场货运量一直呈稳步上升趋势。到2020年昌北机场年客运量居全国28位，年货运量居全国18位。三年时间，昌北机场不仅在客运能力突破千万人次，货运吞吐量增速更是位列国内千万级机场第一。

根据以上分析可以得出，以2017年江西地方政府提出昌北机场“冲千万”为起点，昌北机场五年内一直处于高速发展状态，可见地方政府制定出台的一系列政策不仅立竿见影，而且动力持久，有效推动了南昌及江西省航空市场的发展。地方政府政策与民航业协同发展值得更深入研究和实践。

研究资料和方法

下文选取2017年至2021年江西地方政府有关民航发展的政策性文件和报告，共计18篇（如表1），资料全部来源于江西省政府官网和南昌市政府官网。为客观地分析相关政策，采用AHP构建数学模型，通过计算每个政策措施的权重得分，来寻找施策重点。

利用层次分析法进行政策分析

（一） 文本量化

按照层次分析法，把“地方政策助力航空产业发展”作为目标层，标记为A。另外，由于2019年江西提出发展航空产业“创新、项目、平台、人才、环境”五大要素，本文以五大要素为出发点，总结出“经济”“基础建设”“环境”三个指标，并以此作为准则层，并分别标记B1、B2、B3。最后为每个指标细分出相应的措施层，如“经济B1”细分为“政府拨款C1”“社会融资C2”“临空经济C3”三个措施，以此类推建立层次结构模型（图2）。

表1：2017年至2021年江西地方政府有关民航发展的文件和报告

表2：准则层判断矩阵

表3：比例标度法中的标度含义

逐篇分析18个政策性文本。以《中国航空产业大会会议纪要》（2019）为例，首先，筛选出与民航有关的章节，并分类逐句编码，如提到机场经济相关内容就归纳为“经济B1”，与工程相关内容就归纳为“基础建设B2”，以此类推。建立有关准则层的判断矩阵（表2）和比例标度表（表3）。（注：因为“经济B1”没有“基础建设B2”频数高，所以B1占B2的1/3，即B2比B1稍微重要，“经济B1”和“环境B3”频数相同，所以B1比B3为1，即B1和B3同等重要。）

在措施层，采用了词频分析法。因为一个语义可能有多种名词的表达，统计时需要合并同类语义的词语，如“社会融资C2”这项措施包括了融资、金融等名词，汇总各措施里名词出现频次，得出相对重要性，统计出各个措施的判断矩阵。

对每篇文献都做同样处理，并将每一篇文献都视为一名专家，把18篇文献各层的判断矩阵汇总求平均，即可以看作是得到了18位专家的综合评分，经过计算，汇总平均后得出准则层判断矩阵、经济措施判断矩阵、基础设施建设措施判断矩阵、环境措施判断矩阵的数值分别为CR=0.0004、CR=0.0000、CR=0.0046、CR=0.0157。

（二）计算政策分布权重

为保证计算后各判断矩阵不存在逻辑错误，需要做一致性检验。引入检验指标CI，CI＝（λmaxn）/（n－1），λmax为最大特征值，n为判断矩阵阶数。引入一致性比率CR，CR＝CI/RI，这里RI为指标函数取值（表4）。

表4： 判断指标RI取值

对照上文计算得出的CR数值，当CR＜0.1时，可以认为判断矩阵的一致性是可以接受的，所以以上判断矩阵都通过了一致性检验，数据可用。

通过计算节点的权重，可以求出准则层其他要素权重（表5）；措施层各节点的权重如图3所示，通过计算，一致性比率CR＝0.0053，该数值小于0.1，通过了总体一致性检验，证明汇总后各节点的权重系数是可靠有效的。

表5：准则层要素权重值

地方政策与民航协同发展分析

通过构建层次分析数学模型，使地方政府的政策措施得以量化。在“中部崛起”的时代大背景下，结合图3统计分析得到的各项措施权重，可以从以下三个方面展开探讨：

（一）中部崛起战略影响下发展航空产业顺应时代要求

首先，江西作为老牌航空工业基地，具有先天的产业优势和较为完善的航空工业体系。以洪都航空工业集团为代表的航空企业，具备自主生产教练机、强击机等多种机型的能力，是我国重要的飞机生产基地；以中国直升机设计研究所为标杆的航空科研单位，具备研制第三代、第四代直升机的能力，掌握研发各类直升机的核心竞争力。其次，江西发展航空业也有得天独厚的政策优势。航空产业一直被江西省列为战略新兴产业，作为实现“中部崛起”的主要支撑点。目前，江西作为国家首批低空空域改革试点省份，随着各种政策福利的相继推出，航空产业必将得到进一步发展。再次，为保证“中部崛起”的顺利实现，江西省推出各种资金保障措施。由图3可知，经济层面下的政府拨款在措施层面的权重系数占到第二位，可见，地方政府投资民航业发展是不遗余力的。如2014年设立了临空产业集群，2017年江西省设立了4.15亿的专项资金助力昌北机场“冲千万”，2019年，还成立了航空产业投融资平台（华赣航投）。由此可见，江西省在产业结构、政策和资金方面都为航空产业发展做好了充分的准备。

（二）江西地方政府发展航空产业的举措实践

具体措施上，可以看到图3权重最高的是工程项目，体现了地方政府在航空产业的基础建设上所下的功夫。如依托昌北机场规划打造的临空经济区，随着昌北机场客货运量的逐年攀升，有望成为国内客运枢纽和中部货运枢纽，并以此吸引一大批企业入驻，成为商品和人才的集散中心，从而使临空经济区成为南昌城市发展的强力引擎。除此之外，昌北机场T3航站楼的扩建意味着客货最大承载容量的进一步扩大，能够充分释放空中运力瓶颈，满足更多的运输需求，为增加通航城市和航线提供必要的准备。同时，江西各地级政府新建通用机场计划的提出，为未来通航发展提供了充分的转停场支持。可见江西地方政府对民航业基础建设的政策措施是立足于扩大城市内需、提升区域竞争力，围绕实现“中部崛起”这一主题而进行的。除了基础建设方面，在技术人员储备方面，江西省大力支持南昌航空大学与江西北斗研究所深度产、学、研相融合，联合培养稀缺型人才，还积极推动航空职业类院校技术型人才的培养和规范资格认证类证书的教育考核，这些举措为航空产业奠定了坚实的人才培养基础。

（三）低空经济建设成为江西发展的新亮点

低空经济的发展主要依靠通用航空，相比于传统的航空产业，图3权重系数排名第三的通用航空，作为国家战略新兴产业，已受到各地方政府的广泛关注，如河南专门成立了通用航空协会、湖南鼓励新开通航航线等。虽然近年来随着各地利好政策的出台，通用航空已经进入爆发式增长期，但大部分城市仍旧普遍存在空域没有放开、协同能力差等不足之处。江西被作为低空空域管理改革的试点，在政策允许的前提下低空空域正在逐步被放开，多种低空管理合作模式正被积极探索。同时，江西省政府适时提出了大力“发展通航、发展低空经济”的目标，并计划到2035年全省建成A类通用机场48个，实现所有地级市的通用机场网络全覆盖，各种政策红利的落实为低空经济的发展铺平了道路。除此之外，江西省还创新性成立了通用航空协调运行中心，加强军民航协作。以上措施，从制度和管理上为低空经济的发展提供了保障。

从空管层面助力地方低空经济发展分析

由以上政策分析可以得知，地方政府为促进经济增长，低空经济必将作为政策制定的重要着力点。随着江西获准划设7个临时空域和2条临时航线作为低空管理改革试点空域，低空通用航空的建设从理论走向了实践。未来，空管部门在支撑低空经济发展方面将大有可为，主要表现在以下几个方面：

（一）制度建设

低空空域改革应以地方政府为主导，空管与政府是协同建设的关系。通过政府主导实现覆盖全省的通航机场建设、实现通航高新技术的应用。空管则可以发挥行业专业知识，为低空安全管理提供法律法规指导，如低空QSMS体系建设、制定低空航空器安全标准、梳理航空器飞行法规等。同时，在制定低空安全责任管理时，空管部门可以帮助地方查找危险源，制作好风险控制清单。与此同时，可以继承空管“安全责任落实到个人”的制度，以便于在出现不安全事故时及时理清责任清单，便于事故调查。另外，在组织军航和通航协调运行方面，空管也能起到指导性作用，以便在保障空防安全的同时，使低空空域得到最大化的利用，以此实现低空飞行管理的规范化和标准化。

（二）组织管理

江西成立的通用航空协调运行中心，使低空空域管理的主导机构更加明确，该中心虽隶属于民航管理体系，但却是航空部门与地方政府联系的纽带。在该中心成立之初，空管部门可以给予技术和人员上的支持，如派出技术骨干帮助员工培训，尽快实现业务能力和技术手段的对接。空管部门中高空管制经验已经较为成熟，但低空管制尚处于发展阶段，相关经验也不成熟。因此，空管可以就低空飞行的特点，和地方、军航协商，设置与之匹配的新的管制模式。如：可以按照低空航空器用途制定不同的管制措施，急救、航拍以及无人机可以划定在不同的飞行高度层，这样既便于指挥管理也可以防范飞行冲突。还可以按照中高空管制分区，把低空飞行区划分为管制、监视和报告三类，靠近航路、航线以及重点区域实行管制措施，即需提前报告并接受管制指挥，在监视区域飞行，航空器提前报告、提供飞行状态接受告警服务即可，在报告区内，航空器提供飞行计划即可。把低空空域做空间划分，不仅释放了飞行压力，也保障了低空飞行安全。

（三）技术支持

要实现航空器低空运行正常、平稳，需要坚实的技术保障。首先，要实现航空器准确空中定位，离不开高分辨率的定位系统，江西作为北斗三号首个应用示范区，可以借助“北斗＋5G＋高分”技术获取低空航空器的定位，实现飞机动态的实时监控。借助此系统，还可以将载人航空器和无人机进行分类管理，让管制员把更多精力用于管理载人航空器。其次，为实现良好的陆空通话，可以利用低空通信组网技术实现区域内通信全覆盖，让管制指令在最短的时间内以精确的方式发送到指定航空器上。再次，考虑到通航飞行很少有固定的航路航线，对即时信息的依赖程度较高，需要建立集自动搜集数据和实时更新为一体的目视航图制作系统。