生育政策何以迷失——基于行为公共管理视角的探析

许沛东 吴新辉

（中国政法大学 政府与公共管理学院，北京 100000）

一、引言

“人的再生产”和“物质生产”是人类社会持续发展的两大基石，且互为条件。然而，物质生产力极大提高、生存物资极为丰富的当下，低生育率逐渐成为困扰许多国家，特别是经济发展水平较高国家的一大难题，也即出现了经济生产水平越高生育率越低的悖论。类似地，自改革开放以来，中国在经过了40余年的经济与社会快速发展后，经济总量跃居世界第二，但随即面临的却是严重的低生育率问题。此外人口老龄化问题也日益严重，如何提高生育率，实现人口长期均衡发展是中国政府当下及未来一段时间内面临的重大挑战。如何破解这一难题已经成为上至中央政府，下至社会各界的共同关注焦点，各类研究机构、智囊及有志之士纷纷谏言献策。但即使是在全面二孩、三孩生育政策及相应激励保障措施相续出台的情况下，2021年的中国生育率水平仍然下降到改革开放以来的历史新低，不少省份甚至出现了人口负增长的情况。

二、生育政策“迷失”

由于历史原因，我国从上世纪七十代开始长期实施计划生育政策，以期控制早期人口的过快增长及实现优生优育。伴随着计划生育政策的实施，以及经济快速发展和社会结构变迁，我国人口生育率从20世纪80年代末进入快速下降期，并在21世纪初进入了一个相对平稳状态。随着人口老龄化的加剧，生育率过低的问题逐渐浮出水面。为应对这一现象，2010年起政府虽未出台明文规定，但对计划生育环境相对宽松；随后，2013年单独二孩政策颁布，两年后的2015年政策再次调整，实施全面二孩政策。然而虽然短期内抬升了生育率，但收效甚微，甚至生育政策的执行出现了一些负面效果。

全面二孩政策施行第二年，我国生育率出现断崖式的下跌，短短五年从13.57‰的高位下降到7.52‰的低位，几乎下降近半（见图1）。由此可见，全面二孩政策并未达到提升生育率的预期目标，甚至出现反向后果。面对严峻形势，国家于2021年出台三孩政策，并辅以相应的政策配套措施，但是对于三胎政策，社会情绪并不高涨，还出现诸多负面悲观态度。

图1：1978年以来中国生育率趋势图

三、行为公共管理引入

行为公共管理学派是公共管理与心理学及行为科学结合而形成的新的分支学科，利用心理学对个人和群体行为的洞见，从个体行为和态度的微观层面对公共管理进行分析［1］。国内研究中将行为公共管理的研究内容聚焦在政府行为过程与公民体验过程之间的相互影响与作用，其理论框架可以概括为 “政府行为－公民体验”双轮模型，一方面是政府公共服务与决策行为过程及其输出，另一方面是公民认知与情绪体验过程及其反馈［2］。研究视域集中于在公共服务动机、公共组织决策心理、公众满意度、公众的公平性感知和公共政策优化等方面［3］。同时行为公共管理学的出现，意味着我们可以从一个不同于“理性人”的人性本质假设出发，即“心理人”假设，将有限理性、有限决策和有限执行力等理论在公共管理领域发展出新的解释框架或者政策工具［4］。

随着对生育政策迷失探寻的深入和回顾学者们对生育问题的反思及展望，本文发现生育问题的关注焦点和研究方向与行为公共管理学科日渐契合。学界已形成我国从政策性低生育进入到内生性低生育的共识，而关于低生育现象的研究已从“低生育有何风险”“中国掉入低生育陷阱了吗”，演进到“如何治理低生育问题”［5］，面对内生性低生育，不仅仅需要对成因现状等进行研究，同时应加强对如何治理的关注，以更好的实现人口长期均衡发展的政策目标。

于是本文首先分析现行生育政策相关内容的基础上，引入侧重微观和心理层面的行为公共管理理论，透析当前的生育政策的缺失，并基于行为公共管理理论的视角，尝试探讨生育政策的优化举措。

四、政策现况：重宏观失微观

为更好地理解生育政策，本节将对既有研究文献中的政策建议进行梳理回顾并对相关国家政策和法律进行分析，以更为细致准确的理解现行生育政策。

（一）政策建议梳理

在CNKI以“生育政策”为主题，时间范围选取全面二孩政策施行次年和三孩政策施行上年，即2016年至2020年，以避免政策本身对研究的影响，来源类别限定CSSCI和北大核心，社科大类，检索得到1285条结果。以简单随机抽样法每年度抽取10篇文献，若文献不含政策建议则再行抽取，共得到50篇文献。

接着将随机抽取的文献中所提出的政策建议摘取，通过语义分析归为托幼服务、医疗保障、教育资源、女性权益、生育补贴、产假改革、财税优惠、家庭政策……人口学科培养、交通设施等34类。若文献提及到相关政策建议，如国家应加强对放开二孩生育政策的宣传力度，利用各种新闻媒体大力宣传，归类为政策宣传，并记1次；应重点关注公共托幼发展规划，普及公立基础教育，分担家庭在日间照料中承载的压力，归类为托幼服务和教育资源，并各记1次；保障职业女性的工作权益和生育权益，生育保险制度，生活津贴和生育医疗津贴水平，归类为女性权益、生育保险、生育补贴三类，并各记1次。同一篇文章中重复提及相同类别不叠加，得出政策建议频次图（见图2）。

图2：政策建议频次图

图中可以轻易看出，托幼、医疗、教育、女性权益、补贴、财税、产假、保险、住房等方面的政策建议更多的被提及，这些建议从直接的生育激励到间接的生育支持为育龄群体规划出一揽子生育配套服务措施，意图创造条件解决育龄群体的后顾之忧。但是生育文化、家庭平衡、婚姻促进等与内在因素相关的政策建议却较少，同时政策执行、政策评估等重要部分也只有个别文献强调其重要性。

（二）政策文本分析

“三孩政策”经常被简略为国家允许一对夫妻生三个孩子，这种粗略的片面概念无助于正确把握三孩政策真正意涵，下文将对《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）进行文本内容分析，并就《中华人民共和国人口与计划生育法》2015年、2021年两次修订版进行比较分析。

1、《决定》文本简要分析

《决定》作为三孩政策的基础性、纲领性文件，确定实施一对夫妻可以生育三个子女政策，同时取消、清理和废止制约生育的相关规定，并配套积极生育支持措施。

经过语义分析，将《决定》中的政策配套措施总结为法律修订、取消制约、政策宣传、人口服务、监测研判、妇幼保健、防治儿童缺陷、生殖技术、托育服务、生育休假、生育保险、税收优惠、住房支持、教育资源、女性就业、政策衔接、政策领导、社会参与、战略研究、婚育文化、工作督导等方面。与上文政策建议梳理稍加比较发现，《决定》通盘采纳了学者们的建议，为生育提供全方位的支持和保障。但是建议频次极高的生育补贴并没有被列入其中，并且没有明确的政策执行及考核方法，仅有提及各省市要年度汇报人口工作情况，给地方政府执行落实带来比较大的模糊空间。

2、《计划生育法》修订对比分析

《计划生育法》六年间经历两次修订，与一次修订相比，二次修订版本不管是法律导向，还是具体条款都有较大不同。一次修订虽然提倡一对夫妻生育两个子女，但法律目标仍是控制人口数量，并有相关限制生育条款，如长效避孕措施和社会抚养费以及人员行政、纪律处分等。二次修订的法律目标则修改为推动适度生育，同时增加诸多生育支持条款，如教育、医疗、住房、保险、托育等，并辅以家庭政策，还取消法定避孕措施、社会抚养费等生育限制条款。需要注意的是，计划生育工作的负责部门从计划生育行政部门转为卫生健康主管部门。

表1：两次修订主要异同对比

另外，公共政策法律化一般来说是由国家立法机关遵循法定程序将一系列成熟、稳定的公共政策转化为法律的过程［6］。《计划生育法》的颁布和一次修订都经历了较长时期的转化过程。计划生育（一孩政策）于1982年被定位基本国策，2001年《计划生育法》才单独立法；二孩政策于2013年开始，经历单独二孩、全面二孩两个政策时期，2015年政策稳定后才进行《计划生育法》的第一次修订。

但是此次三孩政策法律化却突破了这一常规，《决定》颁布两个月后全国人大常委会就通过《计划生育法》二次修订案随之实施。这一方面表明生育现实的严峻，另一方面也体现三孩政策的不够成熟，可能存在政策与现实脱节等问题，仍有改善空间。

（三）小结

以上分析发现，与二孩政策相比，三孩政策不仅进一步放松对生育的束缚，同时积极完善生育支持措施，从全方位多角度提供生育保障。然而，无论是学术研究文献，还是实际的政策内容的决策者、制定者以及学者们已经把生育意愿与行为刻画成固定公式：年龄±住房±收入±抚育成本±相关因素＝生育，全部的注意力都集中于通过外部性的激励的方式来解决内生性的低生育问题。由此可见，当前中国生育政策基本是聚焦于中宏观的外在激励因素，而缺少了影响生育行为和政策主体的微观心理因素，与内生性低生育现状不相匹配。

此外，从政策文本内容看，理想状态下三孩政策执行成本及配套措施的建设需投入大量的资金，经济下行和财政紧张的压力下，这无疑是三孩政策推行落实的现实瓶颈。而且政策并未规定政策执行的具体指标和考核办法，不利于生育政策有效执行落实。

五、双轮模型下的生育政策分析

“政府行为－公民体验”双轮模型中，对于政府行为的分析侧重公共决策心理和公共服务动机，而公民体验则关注民众对于公共决策和公共服务的感知。下文从政府心理和微观个体出发，对政策执行中的问题进行剖析。

（一）从政府心理出发

行为公共管理学的的一大研究领域就是政府行为背后的动机过程和心理机制，简要分为公共决策心理和公共服务动机两个部分。根据这种划分，并结合二孩政策及三孩政策执行的前期经验，本文从地方政府利益考虑和生育政策相关执行主体公共服务动机异化两个方面进行分析。

1、地方政府利益考量

从上文对政策文本的分析可以看出三孩政策属于高模糊性—高冲突性政策，中央层面制定促进人口长期均衡的目标及部署相关配套措施，地方政府予以执行，而在政策的模糊与冲突中，很容易形成政策阻滞和执行偏差［7］，先前二孩政策“遇冷”以及相关负面效果的出现也说明了这一问题。

公共政策牵涉社会各方面，各项政策之间互相影响，甚至政策与政策存在矛盾冲突，地方利益和中央政策目标的不同调也会导致政策偏差和政策迟滞，甚至因此有意进行政策规避，导致政策走样，这种现象在目前的生育政策中表现的尤为明显。

生育政策中的各项支出加重地方政府的财政负担，而且需要付出大量的人力成本和精力成本，在激烈的“职业晋升锦标赛”中，生育率并没有被列入打分项。而在中国政府各级组织中，普遍存在着“领导中心模式”，决策模式也表现出“制度—人”双重效应［8］，因此地方政府在生育政策落实及相关配套措施的构建中积极性并不高，政府注意力和资源在生育政策上投入有限。

此外，不同地域间的差异也影响着地方政府对生育政策落实的积极性。经济发达地区，虽然生育率通常不高，但因其虹吸效应明显，人口问题并不严峻，譬如北京上海的生育率长期在7‰上下波动，可极低的生育率并没有影响地域发展，全国范围内的人力资源涌入足以补充生育率低迷带来的影响，所以政府对生育促进措施的动力不足。孩子从出生到培养成人是损时耗力的负向支出，经济欠发达地区用20年时间培养孩子，一旦成才却往往向发达地区转移，这种“吃力不讨好”的赔本生意同样不会得到欠发达地区政府的青睐。由此可见地区间经济、文化、观念上的横向差异对三孩政策执行也有明显的抑制作用。

总的来说生育政策执行在地方政府落实中遭遇政策阻滞，中央层面应通盘考虑地方积极性和地区间的差异，平衡地区间的利益差异，切实解决政策阻滞现象，监督三孩政策执行效果。

2、执行主体公共服务动机异化

公共服务动机是一个复杂抽象概念，难以精确描述的内在心理过程，却对公职人员等的工作投入水平产生巨大的影响［9］，公职人员的投入水平大小则干系着执行力强弱。生育政策主管部门变动和职责变化等对生育主管部门公务员的公共服务动机带来挑战。

较早时期，国务院计生部门虽有变迁，但一直是单独设立，全面负责人口和计划生育事务，一孩政策期间，切实完成中央政策既定目标，为人口稳定发挥着决定性作用。生育政策宽松后，计生部门却历经变动，逐渐弱化。2013年单独二孩政策颁布，为顺应生育政策调整，同年国务院机构改革中国家人口和计划生育委员会与卫生部合并组建国家卫生和计划生育委员会，2015年全面二孩政策开始施行，2018年卫计委再次改组为国家卫生健康委员会（见表2）。计划生育部门的变动，使得大部分“计生干部”分流到其他单位，生育问题相关的行政工作人员人数逐步减少。

表2：计生主管部门列表

从生育主管部门的职责内容看，2013年之前人口和计划生育委员会全部围绕人口和计划生育开展工作。2013－2018年，人口和计划生育委员会与卫生部合并为卫生和计划生育委员会，卫计委19条职责中有9条与人口和计划生育相关，而且这9条职责中有一半内容与计生工作无关。2018年卫生和计划生育委员会再次改组为卫生和健康委员会，其14条职责中仅剩“负责计划生育管理和服务工作，开展人口监测预警，研究提出人口与家庭发展相关政策建议，完善计划生育政策“1条与人口相关。

这种情况下，身为生育政策执行主体的“计生干部”们的工作逐渐边缘化，不仅工资待遇、职位晋升等受到影响，他们的工作积极性和社会荣誉感也随之下降。至此，三孩政策执行主体的公共服务动机发生了异化，相关工作消极懈怠，三孩政策执行力也势必受到影响。

在生育政策推行中，不仅要对育龄群体的现实难题提供公共服务，也应针对执行主体，打造高效的政策执行队伍，必要时可组建国家人口均衡发展部门，以提升政策执行力。

（二）从微观个体出发

无论是公共政策还是相关服务，它们所互动的对象是每个独立个体，最终效果仍需要通过公民自身的体验和感知来进行评价，尤其是与人的行为决定密切相关的生育政策。

1、育龄群体生育心理变迁

现如今，生育正逐渐从非自我决定行为转为自我决定行为。自我决定是一种关于经验选择的潜能，是在充分认识个人需要和环境信息的基础上个体对行动所做出自由的选择［10］。现如今，生育不再是个体生存的必须，在追求多元价值的当下，人们希望生育是基于幸福感才做出的决定。

得益于中国经济的快速发展和社会保障制度的健全，近几十年人民的生活水平显著提高，社会趋于安定，居民养老问题也有制度性的解决，不单单依赖于子女赡养。生育对个体、家庭的正向收益效果渐消，孩子对父母来说更多的是情感慰藉，而抚育成本的增加也带来家庭生活质量的消减，经济理性驱使下育龄群体做出了符合本能的选择，就是少生或者不生。

这种“生育人”角色的褪色和弱化是更早之前出现的趋势，70后生育观中的数量偏好逐步由“多生”向“两个最佳”转变，80后的生育观转变体现在与父辈传统生育观的价值冲突上，对生育数量的需求降低，还体现在对子女效用的功利性需求减少和情感性需求增加。90后以满足个体“幸福需求”为目标导向，生育不再是职责，而是以经济独立和个性发展为基础的个体化选择［11］。至此，生育已经完成向自我决定行为的转变。

内生性低生育现状下，育龄群体生育动机发生颠覆性变化，因此决策者也应转变政策制定理念，在提供物质保障的的基础上，更多考虑生育文化的促进作用以及情感因素对生育行为的影响，形成良好的家庭生育政策和社会氛围。

2、生育政策体验不佳

行为公共管理认为良好的公民体验会与政府行为形成积极的互动，反之则会造成负面反馈甚至形成对抗行为，在公共政策中政策体验主要包括客体对政策的认知和情绪。

政策认知体验主要是政策客体对政策的了解和信息加工过程。三孩政策施行近一年，大众仍对三孩政策有一定的认知偏差，单纯的认为只是政府基于经济发展的需要试图挽救下滑的生育率，与个体关系并没有直接关系。情绪体验是政策所引起的客体情绪和情感反应。三孩政策引起诸多关注，政策配套措施也逐渐相应落实执行，但在这个过程中却出现许多偏激情绪和言论，如“韭菜论”、“躺平论”等。政策认知上的偏差和情绪感受的不佳让三孩政策在育龄群体，尤其是年轻人群中的政策反馈达不到预期的效果。

此外，过度的社会关注和政策推动或许会导致逆反效应的出现，进一步加剧年轻人的恐婚恐育现象。

面对这种状况，政府在制定政策时，不能仅仅基于生育意愿、生育行为和其他相关因素在统计学上的分析来作为政策制定基础，需要更加精准的了解育龄群体现实所需，精确提供政策支持，警惕政策负面效果。

（三）政策输出不畅和客体响应缺乏

通过以上分析发现，生育政策在推进过程中遭遇政策输出和政策反馈两方面的问题。政策输出方面，各地政府基于地方利益的考量以及“制度－人”的决策机制影响，生育政策和相关公共服务出现政策阻滞。同时作为生育政策执行主体的计划生育部门近年来历经变动，

对相关公职人员的公共服务动机造成影响。而在政策反馈方面也面临着现实难题，一方面生育心理发生逐渐变化，变成价值导向的自我决定行为；另一方面，育龄群体对生育政策的认知和清晰体验都没有达到理想状态。

图3：生育政策迷失分析图

生育政策的输出疲软和育龄群体的反馈不强导致“政府行为”和“公民体验”无法进行良性互动，另外加上外部性激励与内生性低生育现状之间本身存在的不适配，由此生育政策遭遇“迷失”。

六、政策优化建议

基于以上分析，下文将根据行为公共管理学科中的理论，依托现有人口学者们的丰富研究，提出针对性的政策优化建议。

（一）转变生育政策制定思路

生育政策的制定思路需要随着低生育问题具体成因而随之改变。先发国家的经验表明社会发展到一定阶段，生育率必然会随之下降，观察各国应对低生育问题的措施，也都成效不彰。前期二孩政策“遇冷”已经说明了单纯的放开生育限制并不能有效提升生育率，反而产生一定的负面效果，需要辅以相关辅助措施。

我国内生性低生育现状下，育龄群体生育动机发生颠覆性变化，同时随着95后、00后群体正成为生育主力军，他们的价值观念已经发生巨大变化，结婚率也在急剧下滑。因此决策者也应转变政策制定理念，在提供物质保障的的基础上，更多考虑生育文化和幸福感的促进作用以及情感因素对生育行为的影响，并积极构建和谐的婚育氛围。另外，在生育相关产业中应摒弃经济主导思维，特别是在婴幼儿食品、护理等行业中发挥国家保障作用，减轻生育负担。

值得注意的是，由于长期以来实行经济建设为中心的基本路线，我国政府决策中存在着氛围浓厚的“理性思维”。这固然有助于经济发展，但生育问题区别于经济发展有其自身的特殊性，更多取决于人的自由决定。在应对低生育现状时，不能仅仅基于生育意愿、生育行为和其他相关因素在统计学上的分析来作为政策制定的基础，单纯的把生育问题看成公式化模型，政府的决策更多需要从“有限理性”角度考虑［12］，制定切合生育现实的政策，以实现人口长期均衡发展的目标。

（二）建构生育政策评估体系

科学有效的生育政策评估体系有助于政府了解生育政策的整体质量、社会效益和影响［13］，并及时发现生育政策运行过程中的问题，为生育政策优化和调整生育政策提供依据。

公共政策评估已经在产业政策、教育政策、环境政策等领域拥有丰富的研究成果和实践，生育政策领域内由于较早时期计划生育工作的转型和二孩政策的乐观估计，其政策评估工作并未受到重视。但是在三孩政策全面推行下，有必要构建科学有效的政策评估体系，根据政策目标选取多元适当的指标，如客体政策感知度、政府投入资金－生育率提升反馈、社会婚育友好度等指标，进行分层次分阶段的综合评估，以掌握政策的效能、效益、效果、价值和公平性等方面。评估体系构建中应要考虑到东中西部地区的差异和城乡间的区别，不能一刀切的制定固定标准，根据各地实际情况进行的生育政策评估，也有助于平衡地区间的利益差异，切实解决政策阻滞现象，监督三孩政策执行效果。

（三）提升生育政策执行力

即有研究已经充分论证得出我国正处于内生性的低生育现实中，要挽救生育断崖，抬升生育率需要强有力的生育政策执行力。公共政策执行力与单纯的政府执行能力不同，有着更为复杂的内涵，包括政策执行主体、政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等要素，几大要素间有着复杂的互动，是一个动态的有机系统［14］。

在生育政策中，存在着部门利益竞争、执行主体动机异化、资源不足、政策环境不确定等现实问题，于是对生育政策执行力进行系统的研究，以此提升执行力是推进生育政策的必由之路。

关于如何提升政策执行力，本文认为生育政策和相关配套措施的建构中不仅需要提高政策资源、提供公共服务、加强政策响应，也应针对执行主体，打造高效的政策执行队伍，统筹部门利益，矫正相关行政人员的公共服务动机，必要时可组建国家人口均衡发展部门，以提升政策执行力。

七、结语

本文通过对相关政策建议和生育政策文本进行梳理，并引入行为公共管理理论到生育问题研究中来，分析现有政策和执行中的缺失，为生育政策优化和执行提供些微建议，但研究中仍有很多不足之处，缺少量化分析以及相关实证研究，需进一步的深入探讨。

低生育问题是世界范围性的难题，欧美日韩等国家比中国更早踏入低生育社会，但同样陷入困境，欧美通过移民手段来补足劳动力不足，日本使用延迟退休年龄的方式来缓解人口老龄问题。中国语境下，我们拥有高效体制优势和经年政策积累，使用合理综合手段将可达成生育政策目标、经济社会发展和生育个体本身的协调式共振。