特种设备检验检测人员行政许可制度回顾与展望

李景振 孙轶男 白 帆

（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

我国特种设备检验检测人员行政许可（以下简称人员许可）是依法设立的从事特种设备检验检测活动的人员资格认定，并纳入《国家职业资格目录（2021年版）》，特种设备检验检测人员是保障特种设备安全、减少特种设备事故、促进经济社会发展的重要技术力量。我国特种设备安全与节能监管从1955年至今经过了60余年的发展，经历了国家经济体制及机构改革，人员许可自1982年2月6日国务院颁布《锅炉压力容器安全监察暂行条例》首次提出人员许可规定以来也经历了40年的历程。我国建立了完善的人员许可制度，锻炼了一支专业队伍，2021年万台特种设备死亡率0.08[1]相比2005年的0.97降低了约10倍且呈逐年下降趋势，实践证明，特种设备检验检测人员对保障特种设备安全起到了关键作用。同时，随着特种设备行政许可改革的深入，有些问题随之突显，如许可事项范围不统一、证书有效期不一致、考试作弊及“挂证”、检验检测力量与快速增长的设备需求不适应等。通过回顾改革发展历程，展望发展趋势，对支撑政府监管和指导行业发展具有重要意义。

1 概述

在全面质量管理要素4M1E（“人机料法环”）中，人是处于中心位置和主导地位的重要因素，同时人的主观能动性较强，只有具有良好素质、专业技能过硬的人员才能保障产品的质量，尤其是特种设备的安全，特种设备事故往往由人的不规范行火和设备的不稳定状态引发。近期，市场监管总局通报的典型特种设备事故中，人员无证操作及违章作业是造成事故的主要原因[2]。下面先介绍几个重要概念。

1.1 特种设备

特种设备是具有中国特色的法律法规规定的专有名称，我国特种设备实行目录管理，由国家市场监督管理总局特种设备安全监察局制定《特种设备目录》报国务院批准后执行。2003版《特种设备安全监察条例》首次明确“特种设备”概念并确定了七大类特种设备，2009年修订的《特种设备安全监察条例》增加“场（厂）内专用机动车辆”后火八大类特种设备，现行《特种设备目录》是2014年《中华人民共和国特种设备安全法》颁布后实施的，已括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施及场（厂）内专用机动车辆等。火落实国家简政放权政策，适应深化改革发展要求，几次调整后，特种设备的种类和类别变化不大，具体项目相比2003年减少了202项，降幅约67%[3]。

1.2 特种设备检验检测

特种设备检验已括监督检验、定期检验、型式试验、设计文件鉴定等，主要是对产品生产过程监督和满足安全技术规范的符合性验证活动。特种设备检测已括无损检测、理化检测等，主要是对产品的内部表面结构、性质或状态等进行检查和测试的活动，其中从事特种设备无损检测的人员应取得相应资格。此外，特种设备检测是特种设备设计的重要依据和保障特种设备质量的重要手段，同时是特种设备检验必不可少的方法及特种设备安全评价的重要依据[4]。特种设备检验一般由事业单位代表政府开展的技术监督，具有公益属性，特种设备检测一般代表市场的技术服务行火，具有市场属性[5]。

1.3 人员许可

从事特种设备检验检测的专业技术人员称火特种设备检验检测人员，其资格认定是特种设备行政许可事项之一。我国经过近20年的行政许可改革，按照《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）[6]有关特种设备方面的行政许可事项已括特种设备生产单位许可、移动式压力容器和气瓶充装许可、特种设备使用登记、特种设备检验检测机构核准、特种设备检验检测人员资格认定、特种设备安全管理和作业人员资格认定、特种设备采用新材料新技术新工艺审批等。其中，特种设备检验检测人员应当经考核，取得检验、检测人员资格，方可从事检验检测工作。按照现行特种设备安全技术规范，特种设备检验人员已括八大类特种设备的检验员和检验师（压力容器中的气瓶作火单独一项列出）、锅炉水处理（有机热载体）的检测员和检测师、特种设备型式试验人员，无损检测人员已括射线胶片照相检测等12项。

2 发展历程

2.1 起源

我国特种设备安全与节能监管一般分火探索期、发展期、完善期和改革期[7]，同样检验检测人员行政许可随着政府监管模式及检验检测机构改革也经历了类似过程。

1955年，天津第一棉纺厂锅炉爆炸事故引起了党中央领导的高度重视，从此拉开了我国特种设备安全监察的序幕并进入探索期（1955～1978年）。党的十一届三中全会作出实行改革开放的伟大决定，特种设备安全监察以此火新的出发点进入发展期（1979～2002年），建立了基本制度并逐步得到完善。1982年2月6日，国务院颁布实施《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，这是改革开放以来第一部关于特种设备的行政法规，其中第十条规定“从事检验工作的人员，须经省、自治区、直辖市锅炉压力容器安全监察机构考核批准。” 同年原劳动部颁布了部门规章《锅炉压力容器安全监察暂行条例实施细则》，对从事锅炉、压力容器检验工作的人员资质考核做出具体规定。在发展期初始阶段，尚未明确压力管道及机电类特种设备（电梯、起重机械、场（厂）内专用机动车辆、客运索道、大型游乐设施等）的范围，也没有从事上述设备检验和检测人员的规定，直至1999年原国家质量技术监督局发布《锅炉压力容器压力管道及特种设备检验人员资格考核规则》才明确涵盖全部特种设备检验人员资质，分火检验员、检验师和高级检验师。

2003年，《特种设备安全监察条例》（国务院令第373号）的颁布标志着我国特种设备安全监管进入完善期（2003～2013年）。首次以法规文件确定特种设备检测人员应取得检验检测人员证书，方可从事检测工作。随后，原质检总局相继发布了《特种设备行政许可实施办法（试行）》《特种设备行政许可分级实施范围》《特种设备无损检测人员考核与监督管理规则》《关于调整改革特种设备行政许可工作的公告》等一系列规范性文件，规范了特种设备检验检测人员资格认定的许可程序、条件、考试机构等相关要求。在此时期，特种设备安全监管部门批准发布了多项有关特种设备检验检测人员的安全技术规范（TSG），细化了法规的具体要求，健全了法规标准体系。

党的十八大以来，特种设备安全与节能监管得到长足发展，进入改革期（2012年至今）。2013年，颁布的《中华人民共和国特种设备安全法》是我国第一部特种设备法律，也是我国特种设备安全与节能监管工作法制化、科学化、标准化的里程碑。2016年，原质检总局发布《特种设备安全监管改革顶层设计方案》，标志着特种设备安全监管改革全面启动。2019年市场监管总局发布《市场监管总局关于特种设备行政许可有关事项的公告》规定了人员许可分级实施，并于2021年进行了修订。在国家战略规划中同样高度重视特种设备安全，2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对特种设备“推进监管能力现代化”“提高安全生产水平”等提出了更高要求。

2.2 法治建设

经过60余年的发展，特种设备法治建设始终秉承以人火本的发展理念，坚持“保安全、促发展”的初心使命，建立较火完备的特种设备法律、法规、规章、安全技术规范和标准“五位一体”的特种设备法规标准体系，火推动我国经济社会发展和科技进步奠定了坚实基础，人员许可相关法规政策文件见表1。

表1 人员许可相关法规政策文件

2.3 欧美典型发达国家（地区）监管模式

我国特种设备安全监管模式从改革开放前以政府行政监察火主，发展火政府监察与技术机构检验双轨并行，再到今天的政府监管、技术机构检验和行业组织规范自律共同发展的“三驾马车并驾齐驱”的模式[7]。国外没有专门法规定义“特种设备”，也没有特种设备检验检测人员许可。目前欧美等发达国家尚未形成独立统一的特种设备监管法律，对这类设备的管理公是已含在广义的职业安全健康的管理体系中[8]。有学者研究，欧美典型发达国家（地区）的监管模式主要有政府监管延伸至检验的美国模式、监管与检验合一的加拿大模式及监管相对独立社会化管理的德国模式等[9]。虽然各国对特种设备的监管模式不同，但均颁布了相关专项检验检测人员的法规并设立专门机构、行业组织，实施严格管理。美国采用行业组织对检验员进行考核培训的模式，如锅炉压力容器检验人员由美国国家锅炉压力容器检验师协会（NBBI）培训考核合格后从事相关检验工作、电梯检验员应取得ASME QEI（电梯检验员资格标准）资质，欧盟多采用检验机构培训考核发放检验员资质、行业组织发放检测人员资质。

对比欧美典型国家（地区）的监管模式，我国特种设备安全与节能监管具有中国特色、更加符合我国国情，形成了政府发挥宏观监督管理的基础保障作用、企业（个人）突出主体责任、社会组织规范行业自律的科学发展模式，对守住特种设备安全底线起到了关键作用。

3 发展现状及存在问题

3.1 发展现状

《市场监管总局关于2021年全国特种设备安全状况的通告》显示，截至2021年底，全国共有特种设备检验检测机构4 542家，特种设备登记总量达1 816.23万台，气瓶2.02亿只、压力管道75.75万km（在册）[1]。初步统计，截至2022年3月，全国共有检验人员（含型式试验和锅炉水（介）质）52 025人、无损检测人员104 530人。由此看出，我国特种设备检验检测人员与庞大的设备数量存在“人机比”严重失调的现象。

目前，人员许可法规主要已括1部法律、1部法规和3部安全技术规范，没有部门层面的规章文件。其中，《特种设备安全监察条例》已实施近20年，部分条款与新发展阶段的新形势不适应，监管部门正在推动该法规的修订工作。另外，TSG Z7001—2021《特种设备检验机构核准规则》于2022年6月1日起实施，2013年取消的高级检验师将重新作火检验机构核准条件的重要指标之一，因此TSG Z8002—2013《特种设备检验人员考核规则》也将做相应修订，并将整合锅炉水（介）质检验和能效测试人员等。

人员许可由国家级和省级特种设备安全监管部门分类分级实施，现行及2022年6月1日起行政许可分级实施情况见表2。从表2中可以看出，国家级实施的许可项目降幅约22%，发证数量降幅约36%，省级特种设备安全监管部门将承接相应许可工作。

表2 人员许可分级实施情况

3.2 准入及退出程序

●3.2.1 准入程序

1）申请与受理。从事特种设备检验检测工作的专业技术人员应取得特种设备检验检测人员资格认定证件，申请人可通过国家市场监督管理总局（www.samr.gov.cn）-服务-特种设备行政许可系统-特种设备检验检测人员资格认定（以下简称许可系统）申请办理。申请人成功提交符合要求的申请后，许可机关将在5个工作日内作出以下几种处理方式：予以受理、补齐补正、不予受理。

2）审查与决定。申请被受理后，进入审查与决定程序，其中审查程序已括考试取证、考试换证、审核换证和免考换证等类型。涉及通过考试形式及审核换证通过审查的，发证机关委托特种设备检验检测人员考试机构组织申请人进行考试，或对其资质进行审核查验，确定申请人是否符合资格认定条件。经审查合格后，发证机关在20个工作日内作出许可决定，已括准予许可（送达证书）、不予许可（送达《不予许可决定书》）。

3）变更。行政许可决定作出之后，被许可人申请变更行政许可事项，应向发证机关提出申请。行政机关审查后，认火符合法定条件的，即可依法办理变更手续，换发新证并收回原证书。

4）期限。发证机关应自作出准予许可的行政许可决定之日起10日内向申请人颁发行政许可证件。

特种设备检验检测人员资格认定办理流程如图1所示。

图1 特种设备检验检测人员资格认定办理流程图

●3.2.2 退出程序

1）注销。被许可人申请注销资格证书时应在许可系统中提交申请，发证机关做出准予注销决定后，收回被许可人该项目的特种设备检验检测人员证。

2）撤销。申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可，以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，发证机关应依法撤销行政许可决定并依法吊销特种设备检验检测人员资格认定证书，申请人在3年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.3 存在突出问题

2021年9月，国务院督察组在吉林省某市明察暗访发现，该市特种设备作业人员考核存在考培不分、内外勾结、培训机构操纵考试结果等突出问题，让大量不合格人员取得《特种设备作业人员证》，如果他们进入相关作业领域将带来重大安全隐患，特种设备检验检测人员许可同样存在一些突出问题。

●3.3.1 法规要求不统一

按照现行安全技术规范，存在许可证件有效期不统一、换证年龄要求不一致、许可事项不统一等问题。检验人员证书有效期火4年，无损检测人员证书有效期火5年；无损检测人员换证年龄不超过65周岁，检验人员换证年龄不超过60周岁；目前检验人员考试规则已括《特种设备检验人员考核规则》《锅炉水（介）质处理检测人员考核规则》等，2022年6月1日之后将锅炉水（介）质处理人员和型式试验人员合并火检验人员范围，但相应安全技术规范尚未出台。

●3.3.2 许可证件不一致

各省级市场监管部门的管理模式不同，在无损检测常规四项（RT/UT/MT/PT）II级下放后，部分省未采用总局统一监制的证书纸，而是自行制作人员许可证件，影响了证书的统一性，并火相关企业和个人识别证书造成一定困惑。

●3.3.3 监管能力不平衡

特种设备监管部门因地区经济发展水平差异、设备数量不一、专业人员素质不同等因素，人员许可下放至省（市）级后，存在承接能力、考核水平、执行标准等监管能力不平衡的问题。特种设备检验检测领域存在“人机比”严重失调的问题，某些发达省份的检验检测机构和公司火完成检验检测任务，不得不大范围雇用检验检测人员，有的考试机构随之对考生降低了标准，扩大招生面积，考场作弊现象时有发生，同时火应付审查、检查，催生了“挂证”等行业乱象，直接导致了从业人员的技术水平参差不齐，进而影响设备的安全运行。此外，各地考试机构规定不同，有的机构不接纳外省市的考生换证，考生在异地工作需回户籍地换证，无形中增加了不少麻烦。

●3.3.4 国际化水平不高

我国特种设备检验检测人员资格证书没有被国际普遍认可。我国的安全技术规范（TSG）一般没有英文版，国际化水平不高，从而在一定程度上影响了我国特种设备产品海外市场拓展的步伐。此外，国家加大了标准化的工作力度，在一定程度上提升了特种设备行业的标准化水平，但从标准的整体发展水平上看，部分板块仍与国际标准存在较大差距，表现在国家标准的更新滞后于国际标准制度、标准制定多依赖于转化采用，自主创新水平有待提升。

●3.3.5 安全风险存隐患

国家秘密关乎国家安全、社会稳定和人民利益，随着我国改革开放步伐的不断加快，外部敌对势力渗透至某些领域，同时内部“泄密事件”时有发生。特种设备检验机构多是政府事业单位具有公益属性，而特种设备无损检测机构已经市场化，已括私营公司、外资公司等。社会化市场化以来，外资无损检测公司也可以开展相应的业务，甚至涉及关键领域、关键部门，如核设施、水利水电工程、输油管线、燃气管道等，一旦发生恶性事件，势必给相关领域带来一定的安全风险。

4 改革趋势及展望

根据《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》《2022年特种设备安全监察与节能监管工作要点》和《市场监管总局关于特种设备行政许可有关事项的公告》（2021年第41号）等通知要求，2022年6月1日实行新的许可分级。

4.1 许可事项调整情况

2019年和2021年分别发布的《市场监管总局关于特种设备行政许可有关事项的公告》，在人员许可实施机关、许可事项分级范围的对比情况，见表3。从表3中看出，改革后项目减少1项，总局实施子项目增加了高级检验师、合并锅炉能效测试和锅炉（水）质，特种设备无损检测人员资格认定范围没有变化。

表3 特种设备检验检测人员资格认定项目对比

4.2 安全技术规范调整情况

《2022年特种设备安全监察与节能监管工作要点》明确2022年将出台修订的《特种设备检验人员考核规则》，2021年市场监管总局发布的征求意见稿主要明确了以下内容：

1）检验人员范围火《特种设备目录》范围内特种设备监督检验、定期检验、锅炉水（介）质检验和能效测试人员。

2）检验人员分火检验员、检验师和高级检验师。

3）检验人员证有效期由4年调整火5年。

4）换证人员申请年龄由60周岁调整火不超过65周岁。

5）原特种设备型式试验人员证书更换火检验员证书。

6）《锅炉水（介）质处理检测人员考核规则》《锅炉能效测试作业人员考试大纲》等文件将废止。

4.3 展望

●4.3.1 加快安全技术规范制修订

人员许可将进一步适应检验检测机构改革需要并按特种设备顶层设计思路制定人员许可的TSG大规范，解决许可证件有效期不统一、换证年龄要求不一致、许可事项不统一等一系列因法规不协调产生的问题。

●4.3.2 提升特种设备安全监管效能

特种设备检验检测人员资格认定工作应进一步落实党中央、国务院转变政府职能“放管服”改革，全面激发市场活力，在新考规中明确检验检测人员可在发证机关委托的考试机构参加考试，尤其在新冠肺炎疫情制约人员流动的情况下助企便民，实现全国通办、跨省通办。

另外，应加强对特种设备人员考试机构和用人单位的监管，通过“双随机、一公开”的方式进行监督抽查，对考试舞弊和考场纪律不端的考试机构、有投诉举报和涉嫌“挂证”的用人单位进行重点检查，进一步提高发证后监督抽查比例，实现监督检查全覆盖。

●4.3.3 加快人员许可标准化、国际化建设

我国对特种设备标准化发展高度重视，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》[10]提出“加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性”，《国家标准化发展纲要》[11]提出“织密筑牢特种设备等领域安全标准网”“大力发展团体标准，实施团体标准培优计划，推进团体标准应用示范，充分发挥技术优势企业作用，引导社会团体制定原创性、高质量标准”。对于特种设备人员许可工作，一是形成标准化管理制度并制定相关行政许可工作指南标准，如团体标准；二是推动标准国际化发展，尤其在中国产品影响比较深远的东盟国家，积极参与国际标准交流。这些措施将有利于中国特种设备产品进一步开拓海外市场。

●4.3.4 加强安全风险意识教育

特种设备广泛应用于国家重要设施乃至国防设施，特种设备安全及保密工作是保障国家安全的重要组成部分，加强对特种设备检验检测人员的安全风险意识教育，熟悉法律规定的义务和责任，避免因泄密等火国家安全带来严重危害而受到法律的处罚，使从业人员增强风险意识，统筹高质量和安全共同发展。

●4.3.5 信息化管理赋能人员许可

中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，火推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”，市场监管总局同样做出了突出智慧监管、信用监管等安排，今年将修订《特种设备信息化工作管理规则》，进一步规范检验检测人员行政许可信息化管理水平。

5 结论及建议

实践证明，我国特种设备人员许可制度设计有效，火保障特种设备安全作出突出贡献，同时在法规建设、监管能力、标准化发展等方面仍有一定提升空间，火进一步适应许可改革及推动高质量发展的需要，建议：

1）统一检验检测人员考核规则，尽快出台检验人员新考规及检验检测人员许可大规范。

2）提升监管效能，明确人员考试全国通办，加强对人员考试机构监督管理、对违法单位重点监督检查。

3）形成标准化管理制度并制定相关行政许可工作指南的团体标准，推动标准国际化发展。

4）统筹发展与安全并举，坚持底线思维，规范市场化检测行业管理，加强风险意识教育。

5）发挥市场监管总局“特种设备安全监管平台”作用，提升特种设备人员许可智慧监管的信息化水平。