2020—2035年我国学前教育经费投入与配置预测
——基于与学前教育投入收益高的OECD国家的比较研究

2022-10-14 06:35胡咏梅唐一鹏

首都师范大学学报（社会科学版） 2022年4期

胡咏梅唐一鹏

一、引言

学前教育对儿童未来发展的重要作用已经成为学术界的广泛共识。Loeb等人早期的研究表明,学前教育对于儿童的社会性发展和认知发展都具有非常重要的作用。①Loeb S,Bridges M,Bassok D,Fuller B and Rumberger RW.,“How Much is too Much?The Influence of Preschool Centers on Children’s Social and Cognitive Development,”Economics of Education Review,vol.26,no.1,2006,pp.52-66.此种作用也被Heckman等学者所开展的大规模学前教育实验项目所证实。②Heckman J,Pinto R,and Savelyev P A.,“Understanding the Mechanisms Through Which an Influential Early Childhood Program Boosted Adult Outcomes,”American Economic Review,vol.103,no.6,2013,pp.2052-2086.Cortazar A.“Long-term Effects of Public Early Childhood Education on Academic Achievement in Chile,”Early Childhood Research Quarterly,vol.32,2015,pp.13-22.国内学者也利用社会调查数据开展过专门研究。比如刘焱等人的研究表明,学前一年教育效能显著,能够达到0.3～0.6个标准差。③刘焱、赵军海、张丽:《学前一年教育效能的增值评价研究》,《教育学报》2013年第3期。李玲等人的研究表明,学前教育经历对初中生的学业成绩和非认知能力均具有积极作用。④李玲、蒋洋梅、孙倩文:《新人力资本理论下学前教育经历对初中生能力发展的影响》,《学前教育研究》2020年第1期。也有学者利用PISA数据开展实证研究,比如唐一鹏等人基于PISA2012的研究发现,学前教育参与率每提高1%可以带动数学素养增值和抗逆比分别提高1.4%和4%。⑤唐一鹏、王维懿、胡咏梅:《学前教育与未来学业成就——基于PISA2012的实证研究》,《外国教育研究》2016年第5期。陈纯槿等人基于PISA 2015的研究发现,接受学前教育对15岁中学生的数学、阅读和科学素养等学业成就都有极其显著的正向影响,而且接受1年以上学前教育的学生获得的学业成就显著更高。⑥陈纯槿、柳倩:《学前教育对学生15岁时学业成就的影响——基于国际学生评估项目上海调查数据的准实验研究》,《学前教育研究》2017年第1期。

2019年底PISA 2018项目数据公布,共有90个国家和地区参与PISA 2018测评项目,再次为验证学前教育对未来学业成就的影响创造了数据条件。我们利用此数据统计后发现,在45万份有效样本中,有2.8%学生表示自己接受不到1年的学前教育(Early Childhood Education and Care),有 45.8%的学生接受过不到3年的学前教育。这说明,学前教育离全球普及仍然任重道远。

与学前教育普及相伴而来的是学前教育投入的问题,这一点在我国逐步放开“二孩”政策的大背景下显得尤其突出。张辉蓉等人使用CPPS软件预测2013—2020年我国幼儿数以及生均经费。⑦张辉蓉、黄媛媛、李玲:《我国城乡学前教育发展资源需求探析——基于学龄人口预测》,《教育研究》2013年第5期。杨顺光等人使用CPPS软件对2016—2035年学前教育适龄幼儿数和在园幼儿数进行预测,并估算所需的经费总量。⑧杨顺光、李玲、张兵娟、殷新:《“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于未来20年适龄人口的预测》,《学前教育研究》2016年第8期。类似地,李玲等人预测“全面二孩”政策下2017—2035年我国城乡学前教育适龄人口规模,并据此推算相应年份的经费。⑨李玲、黄宸、李汉东:《“全面二孩”政策下城乡学前教育资源需求分析》,《教育研究》2018年第4期。通过对上述研究的梳理不难发现,现有文献中有关学前教育规模和投入的预测研究已经较为丰富,而且涉及适龄幼儿人口预测、师资需求、经费投入等多个方面,但对于经费配置的预测研究十分不足。比如,周涛等人在新近发表的一篇基于词频分析的文献综述中指出,目前学前教育资源配置的研究热点主要集中于教育公平、均衡发展、政府责任、公共服务、财政投入、学前教育质量、学前教育普惠性等领域,少有研究涉及学前教育经费投入及配置结构的预测。[10]周涛、方建华:《基于词频分析的国内学前教育资源配置研究的热点及发展趋势(2008～2018)》,《兵团教育学院学报》2019年第2期。

因此,本文将从国际比较的视角,选取学前教育财政投入与配置结构的关键指标,基于我国和OECD(经济合作与发展组织)国家历史数据,尝试回答如下两个问题:

问题一:2005—2016年,在学前教育财政关键指标上我国和OECD国家之间的差距有多大?

问题二:我国能否于2035年之前在学前教育财政关键指标上超越OECD国家?

为了回答上述两个研究问题,本文的研究内容主要分为三个部分。首先,利用PISA 2018的数据,以及泛精确匹配方法(CEM)估算其中74个参与国家和地区的学前教育收益,并挑选出具有较高收益的OECD国家。其次,利用OECD教育数据以及《中国教育经费统计年鉴》,分析比较2005—2016年我国、高收益国家、OECD整体在学前教育财政关键指标上的表现,寻找我国与其他两类国家之间的差距。最后,利用单变量时间序列方法预测2020—2035年我国、高收益国家、OECD整体在学前教育财政关键指标上的发展趋势,考察我国是否有望于2035年之前超越OECD。

二、学前教育对儿童发展的收益有多大

接受3年及以上学前教育对儿童未来发展到底有多大影响呢?本文采用普通最小二乘回归计算了74个参与PISA 2018测试的国家和地区的学生因是否接受3年及以上学前教育而带来的阅读成绩差异(如图1所示)。从该图中我们可以看出:大部分国家的增值为正,但也有22个国家和地区的增值为负,其中不乏加拿大、韩国、荷兰等发达国家;中国的增值为正,而且居于前列,增值达到30分(第11名)。

图1 PISA2018主要参与国家和地区的学前教育增值估计

当然,上述结果仅是粗略地估算了学前教育的增值,没有考虑到学生家庭的社会经济背景、各国家和地区的人口以及经济发展水平等差异问题。为了兼顾与中国的可比性,同时获得更为精确的估计,本文进一步采用泛精确匹配方法(CEM)①CEM方法的具体操作大致分为两个阶段:第一阶段对控制变量粗化处理(coarsening),然后根据匹配的结果计算样本加权;第二阶段将权重作为匹配结果,纳入计量模型进行正式估计。具体到本文中,我们将是否接受3年及以上学前教育作为实验处理变量T,T=1表示实验组(即接受3年及以上学前教育),T=0表示对照组(即未接受3年及以上学前教育)。对于匹配的控制变量,我们选取了性别、SES两个个体层面的变量以及人均GDP和国别虚拟变量(以美国为参照)这两个国家层面的变量。对人口3000万以上的OECD国家②根据2018年各国的人口统计数据,筛选出12个人口在3000万以上的OECD国家,包括:波兰、德国、法国、哥伦比亚、韩国、加拿大、美国、墨西哥、日本、土耳其、意大利、英国。学生的学前教育增值进行估计。通过对12个国家的78207名学生进行匹配,得到CEM权重,然后在第二阶段中使用该权重估计每个国家学生接受3年及以上学前教育的平均处理效应,结果呈现在图2中(标签为CEM)。从该图中可以看出,对于大部分国家而言,CEM匹配之后的估计结果与OLS的估计结果在方向上基本一致,仅日本、美国和土耳其出现了由正转负的情况。在12个国家中,接受3年及以上学前教育能够带来正收益的国家共有6个,分别是波兰(13.5)、法国(12.1)、哥伦比亚(11.9)、意大利(8.6)、德国(3.2)和英国(2.0)。这些OECD国家是从学前教育参与中对儿童未来发展收益相对较多的国家,因此值得对其学前教育投入状况进行更为深入的分析,以期对未来我国学前教育投入政策提供有价值的参考。

图2 人口3000万以上OECD国家的CEM与OLS结果

三、学前教育收益高的国家对于学前教育的投入有多大

投入在一定程度上决定收益,波兰、法国、德国等部分OECD国家的学前教育带来了更高的收益,与其积极的财政投入有着密切关联。本文要考察的核心问题便是,学前教育收益高的OECD国家对于学前教育的投入有多大?参考已有文献衡量学前教育投入规模、水平以及政府努力程度、对学前教育经费配置的合理性等常用指标③④⑤⑥柳倩、黄嘉琪:《中国与OECD国家学前教育投入水平的比较研究》,《教育经济评论》2019年第3期。④柳倩、黄嘉琪:《中国与OECD国家学前教育投入水平的比较研究》,《教育经济评论》2019年第3期。⑤柳倩、黄嘉琪:《中国与OECD国家学前教育投入水平的比较研究》,《教育经济评论》2019年第3期。⑥柳倩、黄嘉琪:《中国与OECD国家学前教育投入水平的比较研究》,《教育经济评论》2019年第3期。,我们从以下三个方面对此进行考察:(1)学前教育投入的规模及增速;(2)学前教育支出占政府教育总支出的比重;(3)学前教育生均经费水平及增速。⑦如无特殊说明,OECD国家的数据均来自 OECD数据库(https://stats.oecd.org)中 ISCED02(pre-primary education),中国的数据均来自各年度的《中国教育经费统计年鉴》。

(一)学前教育的投入规模及增速

学前教育投入可以从两个指标来考察,首先是学前教育经费占GDP的比重,该指标表示每个国家将国内生产总值的多少投入学前教育(不限于政府财政),用于衡量整个社会对于学前教育投入的努力程度。

表1中呈现了德国、英国、法国、意大利、波兰、哥伦比亚六国在数据可得年份的具体情况。作为参照,OECD国家的均值和中国的数值呈现在表的最底部。从中可以看出,2010年之前我国对于学前教育的整体投入处于“水平低、发展慢”的状态。2005年,我国学前教育经费投入占GDP比重仅为0.055%,是OECD国家均值的十分之一,也远低于同年度的德国(0.470%)、法国(0.674%)和波兰(0.610%)。这一低水平的状态一直持续到2010年(上升到0.174%),而后的年份呈现逐年攀升态势,2016年占GDP比重为0.373%。尽管如此,相比于OECD均值,仍然相差近一倍,也低于德国、英国、法国、意大利、波兰六国。

表1 学前教育经费投入占GDP比重(%)

为了更清晰地呈现各国学前教育经费投入占GDP比重的年度变化情况,表2以最早年份为基期(=100),计算了各国学前教育经费投入占GDP比重的变化率。由该表可知,OECD均值基本呈现波动上升态势,德国、法国、波兰都稳步提升,英国则出现明显的下降。相比之下,我国的增长最为迅速,2010年是2005年的3.4倍,到2016年则高达7.4倍。

表2 学前教育经费投入占GDP比重的变化率(%)

如果说学前教育经费投入占GDP比重衡量了全社会对学前教育的投入,那么学前教育政府经费投入占财政总支出的比重则衡量了政府对于学前教育投入的努力程度。

表3呈现了相关数据结果。2005年大部分国家的数据都缺失,仅有波兰(1.212%)和OECD均值(1.407%),后者略高于前者。2005年,我国学前教育政府经费投入占财政总支出的比重为0.171%,仅为波兰的14%、OECD均值的12%。但我国政府的投入在持续增加,特别是得益于“学前教育三年行动计划”的实施,到2013年提高到0.482%,是2005年的2.8倍。尽管如此,由于前期基数较低,所以直到2016年,我国学前教育政府经费投入占财政总支出的比重达到0.610%,为OECD均值的一半,低于德国(1.038%)、法国(1.225%)和波兰(1.548%)。由此可见,我国政府对于学前教育财政投入的努力程度还有很大的提升空间。

表3 学前教育政府经费投入占财政总支出比重(%)

为了更清晰地呈现各国学前教育政府经费投入占财政总支出比重的年度变化情况,表4以最早年份为基期(=100),计算了各国学前教育政府经费投入占财政总支出比重的变化率。由该表可知,OECD均值基本呈现波动下降态势。历年数据最为完整的波兰,2008年到2011年间一直下降,随后开始稳步上升。德国、法国、意大利在2012年以后都保持稳中有升,但英国则出现非常明显的下降,2016年比2012年减少了30%。相比之下,我国的增长最为迅速,特别是“学前教育三年行动计划”出台的2013年,政府投入迅速增加,学前教育政府经费投入占财政总支出比重是2005年的2.8倍。

表4 学前教育政府经费投入占财政总支出比重的变化率

(二)政府教育经费中投入到学前教育阶段的比例

相对于学前教育投入规模而言,另一个重要的问题是学前教育投入在所有教育投入中的地位,即政府教育经费的总盘子中,有多少被投入到学前教育。本文采用学前教育占政府教育总支出比例这一指标进行衡量,该指标用于考察政府对教育经费投入配置的合理性。

表5呈现了各国的具体情况,以及OECD均值和我国的情况。由该表可知,我国政府对于学前教育经费的配置一直处于较低水平。2005年,我国学前教育占政府教育总支出的比例为1.36%,是同年OECD均值的七分之一,也远低于法国(12.16%)、波兰(10.08%)和德国(7.69%)。这一低水平状态从2010年开始有所改变,上升到1.74%,而2013年“学前教育三年行动计划”出台之后,更是长期保持在3%以上,到2016年增加到3.81%。尽管如此,我国目前的学前教育占政府教育总支出的水平不仅远远低于OECD均值(10.76%),也低于学前教育收益较高的波兰(14.24%)、法国(13.38%)、意大利(12.14%)、德国(10.39%)、哥伦比亚(6.06%)和英国(4.33%)等六国,反映出目前我国学前教育经费在政府对各级各类教育经费配置中存在一定程度的不合理性,需要适当提高学前教育经费在政府教育总支出中的占比。

表5 学前教育占政府教育总支出的比例(%)

(三)学前教育生均经费及生均经费指数

生均教育经费是考察学前教育投入水平的又一重要指标,它是考虑了幼儿规模之后的指标,用于衡量每名幼儿所享受到的平均经费,因而是学前教育投入水平的指标。

表6呈现了各国的具体情况,以及OECD均值和我国的情况。由该表可知,我国学前教育生均经费一直处于较低水平。2005年,我国学前教育生均经费为319美元,而同年OECD均值高达4304美元,是我国的十余倍。不仅如此,同年法国(4976美元)和波兰(3848美元)的生均经费水平也远高于我国。此后我国学前教育生均经费一直稳步提高,到2011年翻倍,达到687美元。2013年,我国学前教育生均经费超过1000美元,到2016年达到1299美元,是2005年的4倍。与此同时,OECD国家的学前教育生均经费也在稳定增长,2016年均值达到8368美元,其中德国更是高达10101美元,分别是我国的6.4倍和7.8倍。由此可见,我国的学前教育生均经费水平距离OECD国家还有非常大的差距,迫切需要加大投入。

表6 学前教育生均经费(单位:PPP美元)

生均经费指数是考察学前教育投入水平的又一重要指标,它在生均经费的基础上考虑了国家经济发展水平之间的差异,计算公式为:学前教育生均经费指数=(生均经费/人均GDP)×100。生均经费指数的具体含义为,以人均计算的当年新增产值中用于学前教育的比例。生均经费指数在不同经济发展水平国家之间具有可比性。

由表7可知,我国学前教育生均经费指数一直处于较低水平。2005年,我国学前教育生均经费指数为6.33,而同年OECD均值高达14.45,是我国的2.3倍。不仅如此,同年法国(16.31)和波兰(27.69)的生均经费指数也远高于我国。2005年之后,我国学前教育生均经费指数呈现波动上升趋势,但在2012年之前增加并不十分明显,2013年出现较明显的增长,生均经费指数上升到8.84,至2016年上升到9.60。与此同时,OECD国家的学前教育生均经费指数也呈现出波动趋势,2011年有小幅下降,然后2012年到2015年都处于20以上的高位,但2016年下降到19.97。总体来看,无论是OECD均值还是学前教育收益较高的6个国家的生均经费指数,都明显高于我国。由此可见,我国的学前教育生均经费水平距离OECD国家还有非常大的差距,迫切需要加大投入。

表7 学前教育生均经费指数

四、学前教育收益高的国家学前教育经费支出中教师工资福利支出占比有多大

本文已经从经费的投入规模和配置两个方面考察了我国与OECD国家在学前教育投入上的差异,下面我们将进一步考察学前教育经费支出配置结构的合理性,即人员性经费占比这一问题。

表8呈现了德国、英国、法国、意大利、波兰和哥伦比亚6个国家,以及OECD均值和我国的情况。由该表可知,历史上我国学前教育的人员性经费占比曾经与OECD均值十分接近,2005年我国学前教育教师工资福利支出占比为67.91%,略高于OECD均值(64.92%)。但以后的年份,我国的这一比例持续下降,到2013年为最低点(51.37%),而OECD均值却在不断提高,2013年为75.45%,到2016年达到75.01%。相比之下,我国2016年的占比虽然有所提高,但也仅达到59.29%,不仅远低于OECD均值,也没有恢复到2005年的水平。实际上,从表8还可以看出,在德国、法国、哥伦比亚等国家,教师工资福利支出占比都非常高,常年超过80%以上,即便最低的波兰,2016年也达到67.71%。由此可见,我国学前教育经费在支出配置合理性上仍然有待提高,需要加大向人员性经费的倾斜程度,逐步提高至70%左右。

表8 学前教育教师工资福利支出占比(%)

五、2020—2035年学前教育经费投入与配置预测

(一)2020—2035年学前教育投入占GDP比重预测

本文首先预测的指标是学前教育投入占GDP比重,图3中的菱形、方形和三角形分别代表了OECD均值、六国均值(德、英、法、意、波、哥)以及中国的预测值(具体预测值参见附表3)。三组预测的偏差值分别为3.81%、3.23%、13.65%,RMSE值分别为0.02、0.03、0.02,说明样本内预测精度较高。从图3中可以看出,2020—2035年我国学前教育投入占GDP比重依然保持前期(2005—2020)的稳定增速,由2020年的0.466%平稳增长至2035年的0.795%。相比之下,OECD均值和六国均值都保持在相对平稳的水平。我国将分先后于2025年和2027年开始分别赶超六国均值(0.547%)和OECD均值(0.607%),说明如果未来我国对学前教育的投入保持持续增长的态势,能够在“十四五”末期到“十五五”中期赶超OECD国家,从而缩小与OECD国家投入水平的差距。

图3 学前教育投入占GDP比重预测值

(二)2020—2035年政府教育经费中学前教育经费占比预测

政府教育经费中学前教育所占比重的预测结果参见图4,方形、十字和三角形代表了OECD均值、六国均值以及中国的预测值,其中OECD均值和六国均值由于数值相近而基本重合。附表3中呈现了具体预测值。三组预测的偏差值分别为3.08%、4.12%、7.68%,RMSE值分别为0.36、0.58、0.24,说明样本内预测精度也较高。从图4可以看出,2020—2035年我国学前教育经费占政府教育经费比例保持前期(2005—2020)的稳定增速,由2020年的4.92%平稳增长至2035年的9.09%,追赶态势明显。相比之下,OECD均值和六国均值都保持在相对平稳的水平,但稳中有降,到2035年分别为9.64%和9.66%,都略高于我国。说明未来我国对学前教育的投入需要加大力度,保持持续快速增长的态势,才可能在2035年教育现代化实现时赶上OECD的平均水平。

图4 政府教育经费中学前教育经费所占比重预测值

(三)2020—2035年学前教育生均经费的预测

图5呈现了学前教育生均经费的预测结果,菱形、方形和三角形仍然代表了OECD均值、六国均值以及中国均值。三组预测的偏差值分别为5.52%、9.66%、9.07%,RMSE值分别为635.01、757.91、84.45,反映样本内预测精度中等。从图5可以看出,2020—2035年我国学前教育生均经费仍然保持快速增长态势,由2020年的1598美元增长至2035年的2735美元,增幅达到71%。OECD国家也将在此期间保持一定的增长,由2020年的9031美元增加到2035年的11517美元,而六国均值从2020年的8008美元增加到2035年的11457美元,增幅分别为27%和43%。总体来看,虽然OECD国家的学前教育生均经费基数较高,但到2035年,我国生均教育经费与OECD均值的差距将从2016年的5.4倍缩小到3.2倍。尽管如此,由于基数过低、人口庞大等条件的制约,到2035年我国学前教育生均经费仍然与OECD国家有较大差距。

图5 学前教育生均经费的预测值

(四)2020—2035年学前教育教师工资福利支出占总支出的比例预测

图6呈现了学前教育教师工资福利支出占总支出比例的预测值。三组预测的偏差值分别为2.29%、7.85%、3.48%,RMSE值分别为1.88、7.82、2.84,说明样本内预测精度较高。从图6可以看出,2020—2035年我国学前教育教师工资福利支出占比保持稳定增长趋势,由2020年的62.32%增长至2035年的73.71%。同期,OECD均值呈现下降趋势,从2020年的73.85%下降至2035年的69.48%;但六国均值仍然保持稳定增加,从2020年的78.60%增加到2035年的82.37%。按预测趋势,我国的学前教育教师工资福利支出占比有望从2031年(70.68%)开始超过OECD均值(70.65%),但到2035年与六国均值仍有10%左右的差距。

图6 学前教育教师工资福利支出占总支出的比例预测值

六、主要结论及启示

本文从国际比较的视角研究学前教育经费投入与配置,选取了投入规模、生均经费、教师工资占比等多个指标,对比了OECD国家中学前教育收益较高的6个国家以及我国在过去十多年的变动情况,并采用单变量时间序列方法预测了2020—2035年的发展趋势,获得如下主要结论:

第一,从投入规模上看,2005—2016年,我国学前教育经费占GDP比重仍处于较低水平,但有望于2035年之前赶超OECD国家的平均水平。历史数据表明,我国学前教育投入占GDP的比重呈现逐年攀升态势,但仍处于较低水平,远低于OECD均值和波兰、法国等学前教育收益高的6个国家。不仅如此,我国学前教育占政府教育总支出的水平不仅远远低于OECD均值,也低于学前教育收益较高的波兰、法国、意大利、德国、哥伦比亚和英国等六国。预测数据表明,在2020—2035年间,我国学前教育经费投入将维持稳定快速增长,学前教育投入占GDP比重有望于2027年达到0.620%,从而超过OECD均值(0.607%),而学前教育占政府教育总支出的比例也有望于2035年达到9.09%,从而接近OECD均值(9.64%)。由此可见,随着我国教育财政政策的不断调整改善,学前教育经费将在投入规模上接近甚至超过OECD国家的平均水平。

第二,从生均经费上看,2005—2016年,我国学前教育生均经费增速明显,但仍与OECD相差5倍,且差距在2035年之前难以扭转。此外,目前我国的学前教育生均经费指数与OECD国家的均值以及学前教育收益较高的国家也还有非常大的差距,迫切需要提高学前教育生均经费水平。历史数据表明,我国学前教育生均经费的绝对值增加迅速,2016年是2005年的1.52倍,而同期OECD均值是1.38倍。尽管如此,从生均经费绝对量上来看,我国与OECD均值的差距仍然非常明显,到2016年仍然相差5倍。预测数据表明,在现有的经费增长趋势下,我国学前教育生均经费将比OECD均值增长更快,到2035年将达到2735美元,但届时OECD均值将高达11517美元,我国与OECD均值之间的绝对差距仍非常明显(3.2倍)。此外,2005—2016年,无论是OECD均值还是学前教育收益较高的6个国家的生均经费指数,都明显高于我国。因此,为了尽快缩小与OECD的差距,我国迫切需要加大学前教育生均经费投入水平。

第三,从教师工资占比上看,目前我国学前教育教师工资福利支出占比远低于学前教育收益较高的国家,也与OECD国家均值有较大差距。历史数据表明,2005年我国学前教育教师工资福利支出占比高出OECD均值3个百分点,随后一路下降,到2016年比OECD均值低近16个百分点,而且远低于德国、法国、哥伦比亚等学前教育收益较高的6个国家的数值。我国学前教育经费在支出配置合理性上仍然有待提高,需要加大向人员性经费的倾斜力度。预测数据则表明,2020—2035年我国学前教育教师工资福利支出占比将逐步恢复提高,并且在2031年将达到70.68%,基本与OECD均值(70.65%)持平。

基于上述研究结论,同时结合《中国教育现代化2035》以及OECD国家的学前教育政策,本文提出如下两点政策建议:

第一,强化政府在学前教育投入中的主导和主体作用,以法律形式明确学前教育财政的政府权责。OECD国家虽然在立法和政策上各有不同,但都非常重视学前教育,特别是法国、德国和英国等发达国家。法国是学前教育立法最为完善的国家,早在1886年的《戈博莱法》中就将幼儿教育纳入“实行初等教育的小学”范围之中①沙莉、庞丽娟:《明确学前教育性质,切实保障学前教育地位——法国免费学前教育法律研究及其对我国的启示》,《学前教育研究》2010年第9期。。在德国,学前教育虽然主要归各州政府管理,但国家层面也出台了《日托扩充法案》(2006年)和《儿童促进法案》(2008年)②王兴华:《德国学前教育的发展现况和未来趋势》,《比较教育研究》2015年第3期。。在英国,《2006年儿童保育法》则为学前教育的开展提供法律依据,此外“确保开端”计划提供了主要经费支持③赵明玉、杨秀玉:《英国普惠性学前教育政策及启示》,《外国教育研究》2014年第8期。。目前,我国学前教育发展水平仍然有待提高,入园难、入园贵等问题仍然没有得到根本解决。究其根本,主要是因为学前教育不在义务教育范围内,也没有纳入立法,政府、社会、家庭的责任边界非常模糊。今后应该强化政府在学前教育投入中的主导作用,坚持公办普惠政策,并且以学前教育立法为重要契机,使学前教育财政的政府权责以法律形式得到确立。

第二,优化学前教育投入结构,大幅提高人员性经费在学前教育总经费中的占比,将经费更多地用于保障和提高教师待遇,增强该职业对于优秀人才的吸引力。OECD国家在学前教育投入结构中人员性经费占比普遍较高,基本上都在80%以上,可见人员性经费是学前教育经费投入的重点,突显出OECD国家对于学前教育教师待遇的重视。比如法国,以法律形式规定公办幼儿园教师在身份上等同于公务员,享受与小学教师同等的实际待遇①沙莉、庞丽娟:《明确学前教育性质,切实保障学前教育地位——法国免费学前教育法律研究及其对我国的启示》,《学前教育研究》2010年第9期。。在德国,由于公立幼儿园比例偏低,主要以私立幼儿园为主(包括教会和慈善机构办园),所以幼儿园教师尚未纳入公务员体系②王兴华:《德国学前教育的发展现况和未来趋势》,《比较教育研究》2015年第3期。。类似地,英国的幼儿园也以私立为主,但阶梯式教师资格证制度为教师晋升和加薪提供了制度保障,使得英国幼儿园教师的工资水平与小学教师基本相当③赵明玉、杨秀玉:《英国普惠性学前教育政策及启示》,《外国教育研究》2014年第8期。。高水平的师资是学前教育发展的重要保障,而薪资待遇是吸引优秀人才进入幼儿教师行业的重要手段。我国学前教育长期存在着人员性经费占比偏低的现象,而且幼儿园教师工资低、待遇差已经成为制约学前教育发展的瓶颈,亟待解决。李芳等学者认为,学前教育经费投入总量并不总是与其成效直接相关,经费的配置结构影响着学前教育的质量。他们研究发现,我国“学前教育三年行动计划”将改扩建幼儿园作为主要项目之一,从行动计划的绩效指标上来看,集中于扩大普惠性学前教育资源、提高毛入园率、改扩建幼儿园,而对提升学前教育质量最为关键的教师队伍的投入相对较少。④李芳、祝贺、姜勇:《我国学前教育财政投入的特征与对策研究——基于国际比较的视角》,《教育学报》2020年第1期。借鉴德国、法国等学前教育收益较高的OECD国家在学前教育投入结构中人员性经费占比常年在80%以上的经验,我国应当通过提高教师工资水平和福利待遇等方式增强学前教育对于优秀人才的吸引力,优化学前教育投入结构,大幅提高人员性经费占比,以缩小我国与OECD国家之间的差距。