国内外城镇排水管理模式对宁波的启示

虞静静，王 颖，季树勋，夏珊珊

(宁波市水利发展规划研究中心，浙江 宁波 315016)

自20世纪80年代起，宁波市开始建设雨、污分流制排水管网，后结合旧城改造等大规模城市建设，按规划建设了一批雨、污分流制的排水管道及泵站，城市排水系统基本形成网络。2008年，宁波市城管局设立市排水管理处承担全市排水管理职能，同年3月，宁波市人民政府印发《宁波市城市排水和再生水利用条例》，市级层面排水管理体系基本形成。2019年，因机构改革调整，市水利局划入排水管理相关职责，鄞州区率先参照市级模式完成调整。2021年，《宁波市城市排水和再生水利用条例》完成修订并发布实施。经过多年探索和建设，宁波排水管理工作初步形成体系，为城市的防洪减灾、可持续发展作出了重要贡献。截至2020年底，宁波市共有排水管道7 653 km，城镇生活污水处理厂31座，配套排水泵站409座。随着城市的不断发展，人口的急剧增加，城镇内涝、排水不畅等问题日益凸显，排水与生态环境的矛盾愈加突出。由于历史和现实因素，宁波市城镇排水工作仍存在着管理体制亟待理顺、管网基础建设薄弱、部分设施养护监管缺位、执法力度有待强化、资金保障严重不足等问题，为深入探索完善宁波市城镇排水管理体制机制的对策，在调查研究的基础上梳理出国内外八个典型城市城镇排水管理的模式与特点，进而提出其对完善宁波市城镇排水管理工作的启示。

1 国外部分城市城镇排水管理模式

笔者选取了4个不同国家的典型城市作为分析对象，结合每个国家的水资源管理现状，重点从排水管理中涉及的管理机构、运营机构、运维模式、水价水平等进行对比分析(表1)。

表1 国外典型城市城镇排水管理模式对比表

1.1 英国伦敦

英国是典型的私有化模式，与排水管理相关的机构涉及环境署、水服务办公室等，英国十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分，只负责本流域的供水、配水及排水的相关服务工作，水务公司通过提供水商品服务(供水、污水处理等)，自主经营、自负盈亏，并可以在金融和资本市场融资，获得自身发展[1]。英国伦敦的排水服务工作主要由泰晤士水务公司承担。英国的水价通过水服务办公室颁布费率标准，确定合理水价，且水价的制定完全按市场经济条件下的投入—产出模式运作,按1973年水法规定,供水单位要做到财务收支平衡,并有一定盈余[2]。

1.2 日本东京

日本是典型的“一龙治水”模式。东京都人口1 375 万人，目前拥有23个区，26个市，5町8村。都与区、市、町、村更多是平行协调关系，都可以指导区、市、町、村的工作，为它们提供服务和咨询。在事权方面，东京都公共下水道、水道等统一纳入都一级进行管理。负责东京都排水建设和维护管理的“东京都下水道局”设在东京都“供应企业局”辖下，属于都一级组织机构中的执行机构。在分工中，都一级的管理更偏宏观，市、町村的管理偏具体和微观。在具体的实操过程中，都一级管理机构如东京下水道局通过下设各事务所实现对相应管理地域的下水道管理，管理范围从管网、泵站到污水处理厂全覆盖，由此形成业务覆盖无遗漏、管理层级不叠加的灵活、弹性的管理体制。在财权方面，力争财权和事权相对应，对总资金进行了分配[3]。东京的排水服务工作主要由各水务公司承担，接受政府部门的监督。东京污水处理费实行“保底消费”+累进加价的方式，用水在0～8 m3时直接收取33.56 元，超过部分实行超额累进加价收费，超额累进的单价在6.59～20.68元/m3。

1.3 法国巴黎

法国是特许经营模式。法国的水务管理从中央到地方可划分为国家级、六大流域级(包括流域委员会和水管局)、流域分区级和地方级四个层次。巴黎面积12 012 km2，人口约1 100 万(大巴黎)，属于塞纳河流域委员会管辖范围。巴黎水务局既是塞纳河流域委员会和水管局下属的一个地方水务机构，同时又是巴黎市政府的一个职能部门。巴黎水务局在塞纳河流域水管局的规划框架内制定巴黎地区的水管理和开发计划，享有辖区内供排水系统的管理权，承担巴黎地区的城市供水、污水净化、环境保护和防汛等职能。巴黎各供水排水公司以商业化模式运作，塞纳河流域委员会和水管局以及巴黎市政府通过巴黎水务局对其进行监控[2]。巴黎污水费定价实行全成本回收的原则，居民所支付的3.42 欧元/m3水费中，自来水费占31.46%，污水费占48.36%，余下的20.18%支付给涉水公共机构，居民承担的污水费高于自来水费[4]。

1.4 美国纽约

美国是经营权外包模式。美国采取行政区域管理与流域管理相结合的水务管理体制，其水务管理以州为主要单位进行，各州设立水务管理机构，州以下的县、市也设立相应的水务局，对不同的涉水事务，例如供水、排水、治污和回收再利用等进行统一的管理以及规划安排。纽约市位于纽约州的东南部，城市供排水面积786 km2，服务人口约836.4万人，市内14个污水处理厂，日处理污水能力可达4.92×106m3。纽约市各水务公司负责具体的排水服务工作，运营方式为经营权外包。纽约市水费由供水费、排水费和与供排水相关的服务费用三部分构成。根据供排水系统使用状况的不同，收费各有差别：1) 由供水系统供水或从河流或水井中取水并使用污水处理管道网系统者，污水费为供水(或河水、井水)费用的1.59倍；2) 停车场的年雨水污水费按0.579 美元/m3征收；3) 若个人或企业组织不从供水系统或河流、井水中取水，但使用污水处理管道网系统,收取污水管道年费419 美元；4) 由供水网系统供水或从河流水井中取水，但不使用污水处理管道网系统者，污水费为供水费的0.38倍。排水服务包括：污水管线连接、检修与复查及与之相关的零部件的供应等[5]。

2 国内部分典型城市城镇排水管理模式

在城镇排水管理模式上，国内各地采用方式有所差异，下面以上海、南京、成都和重庆4个城市为例，从排水管理中涉及的归口部门、管理模式、厂网一体、资金保障、特许经营、基础信息等方面展开，分别对比分析宁波与各地城镇排水管理体制机制方面的模式与特点(表2)。

表2 国内部分典型城市城镇排水管理体制机制对比

2.1 上 海

上海市排水管理归口水务局，采用规划、建设、管理、执法一体的管理模式。上海城镇排水收集设施的运维为分散运维，厂网一体化方面采用的是调度层面的一体化。城镇污水处理设施特许经营以单元式污水厂为主，中心城区7座污水厂中2座为采用BOT模式的特许经营，5座污水厂委托运维。上海的污水处理费在2016年改为非税收入，专项用于污水厂运维、干线输送、泵站、污泥处理等，不足部分财政托底。在排水设施基础信息建设方面，上海2008年着手排水管道数据的维护，2020年开始筹建排水运行调度平台，目前平台已上线试运行。

2.2 南 京

南京市排水管理归口水务局，采用规划、建设、管理的排水管理模式。南京市城镇污水系统由市级统一管养，雨水系统实行属地管养模式。南京的城镇污水系统的厂网一体化为典型的运维、调度一体。特许经营方面以单元式污水厂为主，主城六区8 座污水厂中有5座采用特许经营，市财政按照“成本+利润”的方式支付南京水务集团运维费用，污水管网采用委托运维模式。南京的污水处理费为非税收入，征收的费用主要用于污水处理厂，市级范围内污水设施相关费用不足的由市财政保障。

2.3 成 都

成都市排水管理归口水务局，采用规划、建设、管理、执法一体的排水管理模式。成都2020年前后进行了排水收集设施养管机制的调整，调整后将排水管网交由一家企业养管，以解决养管多头管理、效率低下的问题，同时将实现厂网一体化。成都市排水设施特许经营覆盖面广，从2009年开始已逐步将污水厂、污泥、中水、原水、排水管网等进行特许经营。成都市污水处理费属非税收入，污水费征收核定范围含市本级的污水厂的污水处理、污泥处置，不含再生水、管网。污水处理费上缴市财政后由市财政以特许经营服务费的形式拨付给特许经营的企业，排水设施资金保障方式为“企业市场融资+财政保障”。成都市十分注重排水设施基础信息的建设，目前排水管网的GIS系统基本形成，通过该信息系统可查询排水管网的基础信息，包括坐标、位置、管径、管材、故障、下一步工作等。

2.4 重 庆

重庆市排水管理归口住建委，采用规划、建设、管理、执法一体的排水管理模式。重庆市的城镇排水管网(泵站)实行分级管理，正在大力推进厂网一体化。重庆市绝大部分污水厂已实行特许经营。重庆市污水处理费实行收支两条线管理，污水处理费专项用于城镇污水处理设施的建设、运行，不足部分通过“企业市场融资+财政保障”解决。重庆市2019年启动了全市管网的排查工作，包括空间属性、功能属性、结构属性等。

综合来看，除重庆排水管理归口住建委外，其他城市均在水务改革的过程中将排水管理归口水务。在管理体制方面，均采用或正在推进规建管一体，除南京外均实现执法一体。厂网一体方面，推进的方式主要有两种，一种是上海采用的调度层面的厂网一体，另一种是南京、成都等城市采用的厂网运维、调度一体。资金保障方面，主要有两种方式，一种是财政全额保障，如上海和南京;一种是财政保障和企业市场化融资结合，典型的是重庆和成都。

特许经营方面，几个城市中心城区或主城区的排水设施均实行特许经营；授权范围有单一的污水处理设施，如上海、南京和重庆特许经营权针对污水处理设施实行特许经营;也有针对所有公共排水设施的特许经营，如成都的特许经营既包含污水处理设施也包含污水收集设施。基础信息建设方面，上海正在构建管网模型，成都GIS系统基本建立，南京和重庆起步稍晚，均在大力推进基础信息建设。

3 国内外城镇排水管理对宁波的启示

由于各国所处的发展阶段不同，国内外城镇排水管理有相似，如管理体制改革比较彻底、排水资金保障充足稳定等；也有不同，如大力推进厂网一体化、排水特许经营比较成熟、排水信息一张网有序推动等。下面按照先同后异的顺序进行对比分析，得出一些启示。

3.1 管理体制改革比较彻底

不管是国外还是国内的对照城市，在推进体制改革方面都比较彻底。与国外不同的是，国内体制改革的方向呈现多样化，有归口住建委的，有归口水务局的，但是从国内典型城市来看，实行水务改革的城市，水务管理体制的一体化均已实现或正在稳步推进。上海市、区均成立了水务局，部分地区只要有相应的职责就挂水务局的牌子；南京在成立市级水务局后，各区按照市水务局的统一要求均成立了区水务局；成都2005年撤销水利局改名水务局，2008年全部区县(市)都成立了水务局；重庆在归口住建后也实现了水务管理的一体化。对比其他城市，宁波市2019年实施水务一体化改革，将排水有关职能划入市水利局，市本级水务一体化管理体制改革迈出了第一步，各区县(市)排水管理体制改革未全面启动，距改革目标尚有很大差距。理顺行政管理关系，使排水管理体制上下一致，值得宁波借鉴。

3.2 排水资金保障充足稳定

城镇排水设施本身建设、运维的资金需求量就大，加上排水体系的历史欠账问题，需要大量资金来保障其建设和运维，才能保障排水行业健康稳定发展。不管是国外还是国内的几个城市，城镇排水管理资金保障均充足稳定。国外主要依靠征收较高的污水处理费来保障资金平衡，国内排水管理资金的保障呈现两种模式，一种是上海和南京采取的财政全额保障的方式，另一种是重庆和成都采取的“市场化融资+财政保障”的方式，这两种资金保障模式基本代表了国内排水管理资金保障的主流方式。然而，由于财政状况、机制的不同，宁波面对当前排水管理资金严重不足的问题，可以从积极争取财政保障、做大做强水务投融资平台、择机调整污水处理费等方面着手解决。

3.3 大力推进厂网一体化

城镇排水系统由排水管网和污水处理厂串联组成，需要二者统筹建设和协调运行。若污水处理厂与排水管网分属不同单位运营管理，由于运营目标不同，势必会产生厂网协调运行方面的诸多问题，导致城镇排水系统不能完全发挥其应有的功能。因此，污水处理厂和污水管网的一体化运营更符合城镇排水系统的内在特性，更有利于保障污水收集处理设施的系统性和完整性，也更有利于充分发挥其运行效率[6]。

国内几个典型城市均在推进厂网一体化。上海正在推进调度层面的厂网一体化，南京、成都、重庆正在推进污水管网的厂网一体化运维和调度，其中，成都预计近两年将实现厂网一体化运营并实现排水管网的特许经营。打破当前排水管网运维的条块分割模式，实现污水系统的厂网一体化值得宁波借鉴。

3.4 排水特许经营比较成熟

特许经营作为排水行业引入市场机制的一种重要方式，可以提高效率、提升服务，保障公共利益和社会效益的最大化，是政府进行行业管理的一种有效方式和制度。

国内几个城市均不同程度实施了排水行业的特许经营，只是设计的特许经营项目的交易结构不同。其中，上海、南京、重庆以污水处理厂为特许经营对象，成都排水方面的特许经营比较全面细致，包含了污水处理厂、排水管网、污泥和中水等。这些城市通过特许经营建立“企业投资、运营和管理，政府有效监督和检查”的行业管理模式[7]，利用企业和社会资本缓解政府资金不足的问题，进而提高行业管理效率、提升服务、保障公共利益和社会利益的最大化，值得宁波借鉴。

3.5 排水信息一张网有序推动

城镇排水设施不仅是完善城市功能、提升城市服务的重要内容，也是实现城市水环境治理工作的重要保障。由于我国城市建设长期以来“重地上、轻地下”“重建设、轻维护”，导致排水管网历史欠账较多。国内上述四个城市无一例外地都在着力做好排水一张网的建设：上海从2008年开始进行排水管网数据维护，目前统一的排水调度平台已试运行，并在着手构建排水管网模型；南京在2019年将污水管网收归市里后便着手进行排水管网数据的完善；成都当前正在推进市政排水管网、排水户的管网普查和病害修复，其间建立了完善的排水管网GIS系统；重庆2019年启动了全市管网排查工作，对管网的空间属性、功能属性、结构属性等进行逐一排查。大力开展管网普查和修复，构建完善的排水管网信息系统，助力排水管网科学管控，值得宁波借鉴。