以高质量立法“护航”高质量发展——汕头用足用好特区立法权的实践探索

文 陈苑莉

汕头作为经济特区，除了拥有设区的市立法权外，还拥有特区立法权，这是汕头改革创新最重要的政策优势和最有力的法律武器。近年来，汕头市人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，紧扣汕头经济特区经济社会发展的现实需求，坚持党的全面领导，牢牢把握地方立法工作的正确政治方向，不断探索并实践用足用好特区立法权，制定出台了一批符合宪法精神、反映人民愿望、突出汕头特色、真正务实管用的地方法规。截至目前，连同增加项目在内，《汕头市三年立法规划（2020—2022年）》的32个正式立法项目已审议通过27件，全市现行有效的法规89件，特区法规体系进一步完善，系统性、整体性、协同性进一步增强，为汕头经济社会高质量发展提供了有力的法治保障，创造了良好的法治环境。

发挥人大主导作用 确保立法工作提质增效

市人大常委会坚持把立法工作摆在重要议事日程，加强组织领导，强力部署推进，从立项、起草、调研、论证、审议等立法工作的关键环节，不断完善立法主导机制。

强化组织领导。市人大常委会在主导编制并推进三年立法规划的基础上，进一步加强组织部署。今年4月12日，市人大常委会召开了全市立法工作务虚座谈会，强调要学习借鉴深圳等经济特区立法工作经验做法，推进汕头地方立法和经济特区立法工作；6月1日，又内部召开了市人大常委会法工委、机关办公室有关同志参加的立法工作专题座谈会，部署对标学习先进、加强比较分析研究工作。之后，常委会主要领导专门组织指导法工委主动对标深圳、珠海、厦门等经济特区立法工作情况，开展比较分析研究，形成题为《找准差距 迎头赶上——汕头与深圳、珠海、厦门经济特区立法工作比较分析》的报告。市委书记温湛滨在报告上作了批示，对抓好当前和今后的全市立法工作给出具体有力的指导意见。市长曾风保也作出相关批示大力支持全市立法工作。8月15日，经报市委同意，市人大常委会召开汕头市2022年立法工作会议，进一步落实全省2022年立法工作会议任务要求，总结交流近年来立法工作情况，研究谋划今后一个时期的立法工作。

选准立法项目。市人大常委会切实增强立法计划的系统性、前瞻性，聚焦“工业立市、产业强市”发展之路，紧扣汕头经济特区经济社会发展的现实需求，把改革决策同立法决策更好结合起来，做到重大改革于法有据，以高质量立法“护航”高质量发展。

针对制约特区跨境电商发展的痛点、堵点，市人大常委会紧扣汕头改革发展实际，主导《汕头经济特区跨境电子商务促进条例》的立项，这是全省第一个、全国第二个关于跨境电子商务的促进条例，条例对跨境电子商务发展的用地、财政资金、人才等要素需求作出立法回应，将近年来汕头市推进跨境电子商务发展的实践经验，如平台建设、便利化通关等经验上升为法规制度，并在条例中彰显汕头元素。条例的出台，加快推动了中国（汕头）跨境电子商务综合试验区的建设，提升了汕头市跨境电子商务发展环境、市场消费环境的法治化水平。自今年1月1日施行后，本地跨境电子商务进出口额显著增长，今年1-7月，市跨境电商B2B直接出口保持增长，占同期出口总值超4成。

为在更高的起点上推进改革开放，在法治轨道上保障高新区、综保区和华侨试验区高质量发展，市人大常委会主导制定《汕头高新技术产业开发区条例》《汕头综合保税区条例》《汕头华侨经济文化合作试验区条例》。三个条例的出台，标志着汕头市的三大国家级功能区从此有了“基本法”，这是汕头经济特区立法史上具有里程碑意义的一件大事。三个条例从全局角度系统谋划，明确各功能区发展方向，赋予各功能区自主发展、自主改革和自主创新管理权限，有力推动三个功能区改革创新和建设发展。三个条例施行以来，汕头高新区全力打造区域创新策源地、“工业立市、产业强市”的新样板，重点发展5G智能制造、生物医药等主导产业，集聚了70多家高新技术企业、300多个在孵企业和多个国家、省级科研平台，科技创新能力大幅跃升，2021年汕头高新区实现工业总产值122亿元。综保区以成功转型综保区为新起点、新契机，努力打造全市“工业立市、产业强市”新标杆，经济实现新增长，充分发挥政策功能优势，全面加快跨境电商、市场采购等外贸新业态发展，做大做强保税主业，构筑高能级功能平台，加快重点项目建设，实施精准招商引资，努力优化营商环境，2021年，全区实现外贸进出口额181亿元，同比增长132.2%，外贸进出口首破百亿元大关。华侨试验区持续擦亮金字招牌，以打造全市“工业立市、产业强市”新高地为总目标，连续两年GDP增长超过20%、位居粤东西北地区前列，截至2021年底华侨板共有注册挂牌企业626家，实现融资超15.63亿元。

针对加快构建现代产业体系，优化土地资源配置，畅通土地要素流通，满足现代产业高质量发展的紧迫需要，市人大常委会制定出台《汕头经济特区现代产业用地管理条例》并于今年7月1日起施行。条例的出台对于破解制约现代产业发展的体制机制障碍，不断增强现代产业用地供给能力，不断拓展优化现代产业发展空间，不断提高汕头现代产业体系竞争力，助力汕头走好“工业立市、产业强市”之路，建设新时代中国特色社会主义现代化活力经济特区具有重要意义。

提升立法质量。一方面，注重创新立法体例，突出问题导向，围绕立法为什么、立法管什么、立法要达到什么样的目的来设计制度，如《汕头经济特区文明行为促进条例》在全国首创执法清单公开制度，明确了重点治理的不文明行为的执法主体、法律法规依据和处罚标准。同时，尽量以“小切口、小快灵”立法，力求立法速度快、体例灵活多样，切实增强法规的针对性、适用性和可操作性，如《汕头经济特区生活垃圾分类管理条例》，做到“三切”：一是切小题目，没有照搬省的条例，而是针对“四个分”展开；二是切实措施，需几条能解决问题的就规定几条，重在补充细化省的条例规定，进一步强化对政府及其部门的职责要求；三是切准特色，从地方实际出发作出相关规定，进一步彰显地方特色。此外，坚持在协同中保持本市特色，如在省人大常委会的有力指导下，与潮州、揭阳协同开展潮剧保护传承立法工作，《汕头市潮剧保护传承条例》直面潮剧发展实际，遵循艺术规律，切实将保护戏曲发展的有益经验吸纳上升到法规层面予以规范，完善潮剧传承发展的保障制度，力求破解制约潮剧发展的各种障碍。

另一方面，加强基础建设，规范立法标准，制定出台《汕头市立法技术规范（试行）》，对法规的结构安排、内容构成、语言表述等进行规定，形成统一规范标准；加强立法队伍建设，成立立法研究中心，开展全市人大系统三级领导干部政治能力业务能力全员培训班，推行双周学习制，着力推动立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，为高质量开展特区立法、高水平推进法治建设提供人才队伍保障。

坚持开门立法。一直以来，立法在市民眼中是一项“高大上”的工作，随着市基层立法联系点制度的逐步成熟，拓展了群众参与立法的渠道，把立法“大门”开到了群众家门口，让立法工作更加接地气。“过去感觉立法离自己很远，现在通过立法联系点可以直接对法规草案提出意见和建议，一下子拉近了百姓与立法工作的距离。”一名社区居民如是说。为进一步推进科学立法、民主立法、依法立法，市人大常委会早于2018年就设立了首批12个市人大常委会基层立法联系点，随后出台《汕头市人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作规则》。经过近几年的持续推进建设，目前已建成基层立法联系点75个，实现镇街全覆盖。在实践中，基层立法联系点结合辖区实际，坚持发挥基层特色、地区特色、法律特色，积极创新探索，通过成立专业小组认真研究法规、加强与市、区（县）人大沟通、走访收集社区居民代表及驻社区单位意见建议等多种方式为相关法规条例的起草、制定提供了有益的意见和建议。同时，落实专人跟进并及时向群众反馈意见采纳情况，积极开展普法教育，不断激发群众参与立法的热情，发挥了基层立法联系点接地气、察民情、聚民智的优势，在立法中体现全过程人民民主。此外，市人大常委会组建地方立法咨询人才库，结合市人大换届选举工作，重新选聘20位法律、城乡规划建设管理、生态环境保护、历史文化保护、语言文字等方面专家学者作为新一届市人大常委会立法咨询顾问。

对标先进经验 力争形成具有汕头明显辨识度、助推特区高质量发展的法规集群

他山之石，可以攻玉。当前汕头发展迎来重要发展机遇，今年既是《汕头市三年立法规划（2020—2022年）》的收官之年，也是紧扣时代和实践提出的新任务新要求，谋划如何进一步用足用好特区立法权，以法治引领推动汕头在新时代经济特区建设中迎头赶上的关键一年。8月15日召开的汕头市2022年立法工作会议提出，要善于学习借鉴先进地区立法工作的好经验、好做法，做到广采博取众家之长，为我所用。

对比分析找差距。从比较分析的情况来看，汕头市地方立法工作近年来虽取得长足进步，但对标深圳、珠海等经济特区，汕头在经济立法的规模体系和重点领域、新兴领域立法的广度和深度以及立法的前瞻性和创新性等方面还存在不少差距，尚未形成具有汕头明显辨识度、能够有效引领和推动经济特区高质量发展的法规集群。因此，要紧紧围绕汕头经济特区经济发展的现实需求，学习借鉴深圳、珠海、厦门等经济特区立法工作的好经验、好做法，通过对先进地区已出台法规的全面梳理和逐一比对，查找和发现本领域、本行业、本部门的立法薄弱环节和不足，认真思考，统筹谋划，紧密结合本地实际，研究提出改革发展创新等领域相应的立法需求或者立法项目建议，科学谋划新的三年立法规划编制和今后的立法工作，着力构建完备、高效、严密、有力的特区法治体系。

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立足特区实际找准立法方向。要坚持目标导向和问题导向，紧紧围绕贯彻落实习近平总书记视察广东、视察汕头的重要讲话精神和汕头经济发展和社会治理中存在的制度障碍，聚焦市委提出的坚定不移走“工业立市、产业强市”之路和构建“三新两特一大”产业发展格局，聚焦打造高质量发展的活力特区、治理高效的法治城市、开放包容的文明窗口、聚侨惠民的和美侨乡、绿色宜居的智慧都市、共同富裕的粤东明珠，聚焦群众所思所愿所盼，从本地政治、经济、文化和社会发展的实际出发，着眼解决特区实际问题和特殊矛盾，体现本市的自然和人文特点，谋划今后立法方向，优先安排国家和省尚未立法而本市急需的立法项目，加强重点领域、新兴领域立法。要抓住汕头成功获得第二十二届国际潮团联谊年会暨第十届潮商大会主办权这一难得的历史机遇，加大引侨惠侨聚侨立法探索力度，积极推进跨境金融、数字经济、大数据、软件服务、人工智能等新兴领域立法，着力完善涉侨立法体系，强化涉侨制度供给，依法维护归侨侨眷和侨胞合法权益，广泛凝聚侨资侨智侨力，助力汕头打造对外开放新高地，着力构建完备、高效、严密、有力的特区法治体系。

科学谋划新三年立法规划。为贯彻落实2022年立法工作会议精神，增强立法工作的系统性、整体性、协同性、前瞻性，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，发挥立法引领和推动作用，市人大常委会主任会议决定编制《汕头市三年立法规划（2023-2025年）》，围绕汕头坚定不移走“工业立市、产业强市”之路和构建“三新两特一大”产业发展格局战略部署，紧扣特区改革发展具体情况和实际需要，学习借鉴深圳等经济特区的立法经验，重点在促进经济发展、市域社会治理、民生福祉、乡村振兴、文化传承保护等方面提出立法建议项目，对本市已颁布实施的法规提出修订或者废止的立法建议。坚持立法与改革发展决策相衔接，坚持立、改、废并举，坚持突出重点、统筹兼顾，科学合理地安排立法项目，用足用好特区立法权，为汕头加快建设新时代中国特色社会主义现代化活力经济特区，在新时代经济特区建设中迎头赶上提供坚强法治保障。