发展全过程人民民主的广东实践——我省基层立法联系点建设推进工作纪事

文 黄伟忠 周超中 杨 慧 亓 飞

建立和发展：从初设到进入快车道

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”2015年11月，省人大常委会落实党中央决策部署，在全省21个地级以上市各选择1个县（市、区）人大常委会设立省基层立法联系点，并由各联系点在本辖区内推荐2家单位（企事业单位、街道社区、村委、学校、医院等）作为基层立法联络单位。2019年8月，省人大常委会出台《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》，进一步规范各联系点的工作职责，加强对其日常联系和业务指导。

同时省人大常委会积极为基层立法联系点申请提供充足经费保障，从2016年起分别向非珠三角地区的汕头、韶关、河源、梅州、汕尾、阳江、湛江、茂名、清远、潮州、揭阳、云浮等12个市的基层立法联系点拨付运作经费。基层立法联系点运作经费由省财政厅直接转移拨付至当地财政，专款专用，12个联系点每年年初向省人大常委会办公厅报告当年的经费使用计划，每年12月25日提交一年的经费使用情况。

2019年11月，习近平总书记到上海市虹桥街道立法联系点考察调研并发表重要讲话，我省基层立法联系点发展进入快车道。2020年7月，江门市江海区人大常委会被选为全国人大常委会法工委基层立法工作联系点。2021年9月，省人大常委会在江门市江海区召开全省基层立法联系点工作交流会，总结交流省、市两级人大的主要做法及成效，推广江海经验。2021年12月，省人大常委会新增广州市海珠区琶洲管委会等9个基层立法联络单位。目前，省人大常委会在全省设立了21个基层立法联系点、51个基层立法联络单位；各地级以上市人大常委会设立了587个基层立法联系点和一大批基层立法联络单位。

目前，省人大常委会主要从以下八个方面来发挥联系点功能：编制拟订省人大常委会立法规划、年度立法工作计划草案，通过联系点征求基层干部群众的意见建议；除涉及国家秘密事项外，一般将法规草案发联系点征求意见；将联系点作为深入开展立法调研的基地，就立法中的问题有针对性地深入联系点开展调研或者委托联系点开展调研；根据立法工作需要，邀请联系点派代表参加立法座谈会、论证会、听证会等，或者在联系点召开立法座谈会、论证会、听证会等，直接听取基层干部群众意见；以联系点为依托，跟踪了解地方性法规实施情况，及时掌握地方性法规在实施过程中出现的问题，收集联系点对修改完善有关地方性法规的建议；根据需要，将全国人大常委会向省人大常委会征求意见的法律草案发联系点征求意见；结合立法工作，通过联系点开展以宪法为核心的法治宣传活动，探索法治宣传的有效途径、方式，增强实效性；通过联系点收集基层干部群众提出的其他立法意见和建议。

生动实践：架起百姓和立法机关的“连心桥”

经过多年的发展，我省基层立法联系点逐渐成为民主民意表达的重要平台和载体，生动诠释了立法全过程人民民主，切实架起了百姓与立法机关之间的“连心桥”，使“高大上”的立法走进了寻常百姓家。

完备工作制度。自基层立法联系点设立以来，省、各地级以上市人大常委会出台了一系列工作制度，使基层立法联系点工作有章可循、规范有序，逐步走上规范化、制度化运作轨道，极大提高了基层立法联系点工作的质量和效率，为实现立法全过程人民民主提供了制度保证。

9月8日，黄楚平主任到省人大常委会基层立法联络单位阳江市江城区白沙街道调研基层立法联系点工作

普遍制定基层立法联系点工作制度。省人大常委会率先出台了《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》，全省21个地级以上市人大常委会结合当地工作实际，也基本上制定了本地区立法联系点管理规定、工作规则、工作规定、工作制度、工作办法或者工作实施细则等。如广州市人大常委会在制定联系点工作规定的基础上，出台了《广州市人大常委会地方立法市区联动工作规定》，进一步加强对基层立法联系点的统筹协调力度；珠海市人大常委会探索形成了签订“一个协议”、强化“两个建设”、发挥“三大作用”的工作模式；揭阳市榕城区、阳江市江城区人大常委会不仅制定了联系点工作制度，还细化了联系点、联络单位工作流程；潮州市人大常委会建立了双向联系制度，确保常委会法工委与立法联系点沟通联系顺畅。

部分地方制定征集立法建议意见、联系联络等专项制度。如茂名市高州市人大常委会制定了《高州市基层立法联系点立法意见建议征集工作流程图》；江门市江海区人大常委会制定了《信息收集制度》《上下联系联络制度》《管理服务制度》等一系列工作制度，并在工作实践中总结形成了“八步流程工作法”，实现了立法意见征集工作“一条龙”；汕头市金平区人大常委会建立完善了档案管理制度，按年度、工作线条等分门别类收集整理立法联系点工作相关资料。

完善工作网络。省人大常委会和各地级以上市人大常委会依托人民代表大会制度谋划、推动基层立法联系点工作，设立基层立法联系点和联络单位，形成了一张“横向到边、纵向到底”的覆盖全省、类型丰富、要素齐备的全省基层立法联系点工作网络，为实现立法全过程人民民主夯实了组织基础。这些基层立法联系点和联络单位，从区域上看，覆盖了市、县、乡镇、街道、村（居）；从性质上看，包括了国家机关、企事业单位、村（居）委会、商会或行业协会等；从各地具体情况看，不仅充分反映了当地经济社会发展的特点，又结合了当地人文历史、民俗风情和自身的需要，具有代表性、广泛性、实务性，真正成为广大基层群众参与立法的“直通车”。如深圳市人大常委会共设立了245个基层立法联系点，12个企业立法联系点，每个基层立法联系点都实现有场地、有人员、有活动、有经费、有设备；茂名市人大常委会共设立13个基层立法联系点，包含镇政府、街道办、社区、法院、检察院、司法所、律师事务所、环保协会、茂名在线等单位，覆盖了全市5个县区，兼顾了城市与农村、政府部门与司法机关、企业与社会组织等不同领域的立法需求；江门市人大常委会立足“侨”资源、突出“侨”特色，借助华侨华人文化交流合作平台、江门“侨梦苑”等平台资源，在立法意见征集中充分反映“华侨声音”；汕尾市人大常委会前后筛选出一批具备基层特色、法律特色、行业特色的基层立法联系点。

同时，各地从村、社区、镇属部门、群众团体和人大代表、政协委员中聘请了具有一定法律基础知识、实践工作经验、热心法制建设工作的人员作为基层立法联络员。如清远市人大常委会在全市85个乡镇设立了立法联络员，实现市立法联络员镇域全覆盖；肇庆市鼎湖区永安司法所将辖区内的人大代表安排到相应的村居作为立法联络人员；梅州市梅县区人大常委会将每个乡镇司法所长、区直单位法制股长共121人确定为立法联络人员。

此外，各地基层立法联系点充分挖掘人大代表、法律专业人士、私营企业主等社会资源，成立各种形式的立法工作小组。如中山市小榄镇专门成立法制代表小组，专职负责省、市基层立法联系点的日常工作，收到立法征求意见、立法调研、收集立法建议意见等工作任务后，立即印发给法制代表小组的全体成员，并要求每位成员按时提交书面意见建议；珠海市香洲区人大常委会成立了主要由区人大代表中的法律专业人士、部分社区工作者、企业人员组成的法律专业监督小组，每年选取社会关注的热点问题进行调研，形成专业法律意见，为上级立法和政府部门依法执法提供参考。东莞市长安镇乌沙社区成立了基层立法工作小组，组成人员包括社区干部、经济社领导、市场负责人、企业厂长、财务人员等，广泛征集社会各方的意见建议，同时聘请驻点律师担任社区法律顾问，提供专业的法律指引，提高意见建议的可行性。

运行方式多样。为更好吸纳社会公众的立法意见，各基层立法联系点运用多种方式手段，通过线上、线下互相发力，“请进来”“走出去”互相结合，不断拓宽群众参与立法渠道，最大限度地听取民意，真正打通开门立法、民主立法“最后一公里”。

强化线上渠道。各地充分运用微信公众号、门户网站等“两微一端”平台，在人大公众号、人大代表群、咨询专家群、政务平台等发布立法征求意见内容，收集职能部门和群众的意见建议。如惠州市江南街道办大胆创新，在江南社情民意畅联平台“江南民意通”中开设立法意见建议收集栏目，实现立法机关与群众网上零距离交流互动，搭建起立法机关与群众“互联网+立法”的网络新平台；广州市白云区新市街道人大工委开发“立法参与”微信小程序，让法规草案“到群众中去”，让意见建议“从群众中来”。群众还可以通过人大代表网上接待厅随时随地＠选区代表反映问题建议，实现实时互动。

巩固线下渠道。各地充分发挥基层立法联络单位作用，借力司法惠民服务中心和人大代表联络站等载体，广泛收集群众对立法的意见建议。如清远市佛冈县汤塘镇借助“连心卡”和设置在全镇21个村（居）的“选民反映意见箱”，方便人民群众反映意愿和提出建议，畅通了群众与人大代表之间的交流渠道；佛山市顺德区人大常委会、河源市和平县人大常委会等建立常委会组成人员联系代表及基层、代表联系选民的“双联系”制度，延伸立法意见征集触角，形成密切联系基层群众、收集社情民意的常态化机制，有效实现工作沉下去、声音传上来，从而把握基层的立法需求。

取得显著成效。各基层立法联系点充分发挥各自特色、优势，从立法规划、立法计划项目征集到法规草案修改，从参加立法专题调研到法规实施宣传，逐步实现“立法前、立法中和立法后”的全过程参与、全过程民主，在反映社情民意、加强法治宣传、法律实施监督等方面发挥了积极作用，取得了良好效果。

在法规立项上，各基层立法联系点针对人民群众生活中的“痛点”“堵点”“难点”问题，主动开展调研，积极提出立法项目意见建议。如中山市人大常委会通常会在每年9月份左右通过各基层立法联系点收集基层群众的立法建议项目，收集对立法规划草案或者计划草案提出的意见建议；云浮市云安区人大常委会针对云安山区农村公办学前教育存在学位不足、办园条件落后、学前教育资源薄弱等问题，提出了关于加快制定《广东省学前教育条例》的立法建议；广州市白云区人大常委会针对一直困扰该区的违法建设问题开展调查研究，从法制角度入手，形成了《关于修改〈广州市违法建设查处条例〉的建议》提交市人大常委会，推动法规进行修改，破解社会治理难题。

在法规起草、审议过程中，各基层立法联系点在接到法律法规征求意见稿后，第一时间转发给各基层立法联络单位、有关部门、企业、行业组织等。对一些有争议的重大立法问题，采取调研、座谈会、征询会等形式，面对面交流并吸纳基层群众意见。如韶关市新丰县人大常委会在《广东省中医药条例（草案修改二稿）》征集意见过程中，县委、县政府专门针对调研提纲召集有关专家、从事中医工作专业人员召开座谈会，同时县基层立法联系点工作领导小组成员还深入街道、社区一线，走访中医诊所、农村卫生站，征集原汁原味的最基层声音。

在法规实施后，各基层立法联系点积极发挥法律法规实施的社会监督作用，对法规是否具有可操作性、能否真正解决问题、执行力度如何等进行调研跟踪，及时向立法机关反馈意见建议。如深圳市南山区人大常委会结合执法检查和专题调研活动，针对新颁布的《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》第72条，赋予区政府在特定情形下对创新型产业用房违法租赁的处罚权能否有效实施，先后走访区科创局、物业办、出租屋综管办等8家相关职能部门，组织召开3次座谈会，提请市人大法制委对法规中亟需明确的事项作立法解释。

凸显窗口作用。基层立法联系点作为最接地气的民意表达单位，在具体工作中注重将法律法规草案征求意见等工作与普法宣传有机结合起来，在讲好中国人大故事、中国民主故事、中国立法故事，提高广大人民群众法治意识方面发挥着越来越重要的作用。如清远市人大常委会将目前已实施的六部市法规单行本印发到各基层立法联系点，并制作每部地方性法规的宣传片，让各基层立法联系点播放，不断扩大地方性法规的宣传面，增强人民群众遵守地方性法规的自觉性；阳江市白沙街道先后投入资金300多万元建成占地面积3 000平方米的街道法治文化宣传广场，内设法治文化长廊和LED电子显示屏，全方位开展普法宣传和法规征求意见工作。

提升业务能力。全省各地积极组织基层立法联系点负责人、立法联络员开展交流学习，不定期参加立法工作培训班，邀请高校学者、立法咨询专家、立法工作者授课，或者定期召开立法座谈会、分期分批安排部分人员旁听人大常委会会议、列席立法工作会议等多种途径，不断提高基层立法联系点工作人员的法律素养和业务能力。如河源市人大常委会通过组织基层立法联系点有关人员到高校开展培训或请高校专家赴河源进行专题授课，夯实联系点工作人员参与立法工作的政治和理论基础；湛江市人大常委会将培训与年度立法工作相衔接，通过专家学者授课，对法规的地方特色、制定与修订过程点评等方式开展培训，取得了明显培训成效。

未来展望：不断开创广东基层立法联系点建设新局面

近年来，省委和省人大常委会高度重视基层立法联系点工作，省委书记书记李希多次作出批示，省人大常委会主任黄楚平在全国两会前夕专程到江海区基层立法联系点开展调研，称赞其很好发挥了“立法民意直通车”作用。接下来，省人大常委会法工委将认真贯彻落实习近平总书记对基层立法联系点的重要指示要求和省委、省人大常委会党组部署，加强统筹协调，采取有力举措，推动我省基层立法联系点工作再上新台阶。

首先，进一步加强省人大常委会对基层立法联系点的指导和保障。

一是健全支持联系点建设机制。建立健全基层立法联系点的领导机制，加强与各联系点的日常联系，协助推动解决基层立法联系点工作中遇到的困难和问题，推动立法联系点工作规范化、标准化建设。支持基层立法联系点结合实际，建立健全联络工作队伍机制，组建相对固定的立法联络员或者信息员队伍，建立具有广泛代表性的征集意见网络和意见传递渠道。健全考核机制，对基层立法联系点工作进行考核，对表现突出的单位和个人给予表彰。科学合理优化基层立法联系点和立法联络单位布局，根据工作需要适当予以增加，对于未能履行工作职责的基层立法联系点、立法联络单位及时予以调整。支持江海区人大常委会更好发挥广东省唯一国家级基层立法联系点的作用。

二是健全支持联系点工作机制。改进征求意见工作。探索根据年度立法计划项目的专业性，结合基层立法联系点特点，有重点地将立法项目明确到基层立法联系点，开展征求意见等工作。邀请基层立法联系点的工作人员参加法规草案的起草、调研、论证、座谈、听证等活动。协助基层立法联系点因开展工作需要与省有关单位、行业组织等之间开展沟通联系。提高征求意见匹配度和实效性。有针对性地梳理出重点问题，提供相关说明材料，或者就立法的某一专题或者法规某一问题，委托立法联系点开展调研或论证，并预留反馈意见建议的充足时间。健全意见建议反馈机制。对联系点反映的意见建议要充分重视，认真研究，并反馈和通报意见建议的采纳情况。

7月13日至14日，省人大常委会副主任黄宁生率队到省基层立法联系点梅州市平远县城西城南社区居民委员会开展基层立法联系点和粤菜省市协同立法调研

三是强化支持保障措施。加大财政支持力度。积极推动把支持基层立法联系点专项经费列入省级年度财政预算，每年向非珠三角地区的基层立法联系点给予必要的经费支持；定期向基层立法联系点寄送公报、简报和法规汇编、相关法律书籍、立法工作工具书等有关资料，不定期向联系点通报立法工作情况。加大宣传支持力度。定期编发联系点工作简报，刊发联系点工作和有关情况，建立健全基层立法联系点每年向省人大常委会法工委书面报告年度工作情况机制；积极协调省内新闻媒体资源，加强对基层立法联系点工作及成效的宣传；支持基层立法联系点向中央新闻媒体以及全国人大常委会有关刊物报送基层立法联系点经验做法和典型案例。加大培训支持力度。定期举办基层立法联系点专题培训，每年的省人大常委会地方立法工作培训班中安排一定名额给基层立法联系点工作人员，适时通过开展业务交流、组织考察调研等方式，提升联系点工作人员理论和业务水平。

其次，进一步发挥基层立法联系点的能动作用。

一是要创新征求意见的工作方式方法。探索建立基层群众参与立法奖励、激励机制。对积极参与立法工作、积极提出意见建议的基层群众从精神上或物质上给予一定的表彰奖励，激发群众参与立法的积极性。在征求意见过程中，针对一些涉及群众切身利益的重要法律法规条款或者是新制度、新举措，注意将国家政策和立法背景结合起来，注重将“法言法语”转换成“百姓语言”来宣传、解释，组织和引导群众进行广泛讨论，确保征集到“原汁原味”的意见建议。

二是将联系点工作与代表工作结合起来。主动邀请各级人大代表参与立法调研、座谈、论证、评估等工作，增强为代表服务的意识，让基层立法联系点成为加强和改进代表工作、发挥代表作用的重要载体。加强与代表联络站的沟通联系，及时收集代表联络站了解掌握的立法意见建议，同时充分借鉴代表联络站的建设和工作经验，不断完善基层立法联系点的工作。

三是将基层立法联系点工作与经济社会发展全局相融合。围绕人大的立法、监督、代表、重大事项决定等工作，在及时向立法机关反馈经济社会发展和基层治理中遇到的涉法问题和地方立法诉求的同时，尽可能利用本地的制度机制在力所能及范围内推动解决人民群众反映的“急难愁盼”的现实问题，更好地服务立法和地方发展。