三方博弈视角下城中村共同富裕治理模式研究——以杭州D村为例

陈立峰 叶智校 陈绛平

(1.浙大城市学院 商学院，浙江 杭州 310015； 2.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；3.浙江树人大学 管理学院，浙江 杭州 310015)

一、问题的提出

中国城市化发展诞生大量城中村，高房价也导致集体土地及关联资产的价值相当可观。国内多数二三线城市的楼房均价已超万元人民币，尤其是沿海发达地区的城市发展产生巨额赔偿款，不少拆迁户暴富的现象已引起广泛关注。城中村是我国城镇化进程中的特有现象，也是城乡二元结构体制下农村被动城市化的产物。在“善治”视野下，城中村改造问题的核心开始将改造目标从建筑、房屋转移到“人”的焦点上，立足总体规划，以期持续提升居民生活质量及文化水平(1)杨大蓉：《“善治”视野下苏州城中村改造创新策略研究》，《中国农业资源与区划》2016年第12期，第50-56页。。在深化混合所有制改革的背景下，浙江省作为改制政策试点省份之一，其现代化乡村治理的成功经验也将成为重要参考依据。在2019年浙江省“两会”上，省政府出台《浙江省未来社区建设试点工作方案》，杭州市的“未来乡村”成为探索现代化乡村实现路径的具体抓手(2)娄火明：《未来乡村建设的愿景及实现路径探究》，《新农村》2021年第2期，第5-6页。。本文的贡献在于通过对杭州市首批改制的城中村案例进行为期6年(2016—2021年)的调查研究，基于改制后的实际问题导向，为我国城中村共同富裕治理模式提供政策启示及决策支持。

近年来，村集体资产股份制改制在各级政府政策文件的指导下，有效解决集体企业劳动积极性等问题，也涌现出大批具有政治关联的新兴民营企业家，由此形成的产权制度变迁在改制过程中主导了不同利益群体的博弈行为。《土地管理法》对集体土地所有权的主体规定并不明确， 导致所有权的主体虚位， 学术界称其为“主体模糊”或“主体错位”(3)吴立亚：《堵补“城中村”土地征收补偿法律漏洞》，《人民论坛》2017年第14期，第108-109页。，且村民委员会职能及定位的模糊性，进一步阻碍了依据法律法规的授权履行行政管理职责的行为(4)侯勇、刘白鸽：《村民委员会行为纳入行政诉讼受案范围相关问题研究——以“城中村”改造的基层社会治理法治化为视角》，《山东法官培训学院学报》2021年第3期，第15-26页。。集体产权的主体模糊及主体虚化也导致集体资产流失现象较为严重，且资产的分配权大多取决于村干部，村民只能被动接受。在社会功能嵌入的情况下，村集体经济组织仍存在制度与政策的偏差问题(5)沈费伟、陈晓玲：《保持乡村性：实现数字乡村治理特色的理论阐述》，《电子政务》2021年第3期，第39-48页。。政府部门在推进改制的过程中，将政策落实到乡村后往往过于追求经济效益(6)郑坤法、余解、朱思源等：《股份合作制改革中基层党组织提升农村集体经济领导力研究——基于宁波市鄞州区的实证调查》，《三江论坛》2016年第8期，第22-26页。。由此演化形成的经济合作社及股份合作制，伴随经济的发展，也在摸索中改进，成为未来共同富裕及数字乡村建设发展的不确定因素。中央政府为降低政策风险，避免激化利益矛盾，在出台改革政策上保持谨慎，然而区域经济的差异等因素导致政策标准很难统一。一方面，股份合作制改革使经济合作社取代了已经存续五十多年的原农村集体经济组织，是继家庭联产承包责任制、乡村集体企业改制后农村集体经济的第三次重大改革。改革以试点效果为依据渐进推行，其间引起不少利益矛盾、冲突，此类问题的产生将不利于共同富裕的实现。另一方面，由集体和个人形成的共同体经营管理经济合作社，更偏重于社会主义意识形态，组织机构及规章制度随着合作社的经营管理情况做具体调整，其中合作社章程的主体成为股权分配、选举制度、担保抵押等一切经济活动的法律基础与保障。由于经济合作社承担了村集体的经济管理职能，股份合作制及合作社章程也在实际操作中主导了乡村建设中的经济活动，相关研究热点集中于合作社的制度、法律、治理方面(7)张连刚、陈卓、李娅等：《农民合作社研究的多维度特征与发展态势分析——基于1992—2019年国家社科和自科基金项目的实证研究》，《中国农村观察》2020年第1期，第126-140页。，对于制度的关注重点还包括股权权能与管理、资产量化范围、股权设置与流转、组织形式等(8)傅晨：《我国农村社区合作经济组织的产权制度安排》，《农村经营管理》2008年第11期，第22-27页。(9)赵德起、沈秋彤：《我国农村集体经济“产权—市场化—规模化—现代化”发展机制及实现路径》，《经济学家》2021年第3期，第112-120页。。

乡村治理是一个由治理目标、主体、客体、方式等构成的完整体系(10)张理政、叶裕民：《城中村更新治理40年：学术思想的演进与展望》，《城市规划》2022年第5期，第103-114页。，其中治理方式是当前乡村治理的核心(11)郑家豪、周骥腾：《农村人情治理中的行政嵌入与规则融合——以重庆市川鄂村整顿“整酒风”事件为例》，《中国农村观察》2020年第5期，第40-51页。，只有巩固和完善经营制度，乡村治理的物质基础才能夯实(12)张晓山：《完善农村基本经营制度 夯实乡村治理基础》，《中国农村经济》2020年第6期，第2-5页。。城市的粗放发展模式利用宽裕的现成“净地”实现了快速的城镇化和工业化，也留下了大量镶嵌于城市功能区和工业园的城中村(13)樊芳芳：《中小城市城中村改造工作思考——以余姚市为例》，《宁波经济》2022年第5期，第28-31页。，城中村作为城市夹缝地，游离于现代城市管理之外，造成传统的村民自治持续弱化并陷入治理困境(14)赵淑华、阎秀芝：《“三治融合”视域下公众参与城中村治理的理路探究》，《江南论坛》2021年第8期，第12-14页。。此外，城中村容纳大量来自不同阶层的人口，具有多维度的文化价值特性(15)刘洪霞：《深圳城中村文化模式解析》，《特区实践与理论》2022年第2期，第103-106页。，普遍存在内外发展不平衡现象(16)卫其励、倪胜辉：《自组织理论视角下的城中村更新模式探究——以西安市吉祥村为例》，《城市建筑》2022年第4期，第87-89页。，导致城中村社会结构高度异质化、管理能力弱化、社会空间冲突持续、社会排斥严重等问题(17)林志聪、王枫云：《城中村社区：秩序生成、失序风险及治理进路》，《长白学刊》2021年第3期，第120-127页。。总体而言，城中村治理介于城乡治理之间而又超越城乡治理，实质是城乡二元社会治理之外的第三类治理(18)卢福营：《第三类治理：城中村社会的兼容型治理》，《浙江社会科学》2020年第9期，第73-77页。，也是对居民的基本型及发展型权利重新协调的过程(19)陈永杰、程艺萌：《新型城镇化背景下城中村改造中的治理创新——一个发展型权利框架》，《杭州师范大学学报(社会科学版)》2021年第6期，第107-113页。，因而城中村社会转型与治理需求复杂化是集体主导型双轨治理产生的前提与基础(20)纪芳：《集体主导型双轨治理：城中村治理的实践路径——基于武汉市一个城中村的实践调查》，《天津行政学院学报》2021年第1期，第76-86页。。在经济合作社共同富裕的视角下，创新治理模式对共同富裕绩效的作用机理仍然是一个待解开的“黑匣子”，如何能在传统乡村治理模式基础上推进数字乡村治理及人才振兴发展战略是核心。就基础理论而言，英国学者帕却克·邓力维(Patrick Dunleavy)于20世纪90年代提出的“数字时代治理理论”是行政过程内在的管理特性与政治特性交互影响的产物(21)转引自孙志建：《信息时代的政府改革——“数字时代治理”与制度化方案》，《公共行政与人力资源》2010年第3期，第213-222页。，其观点为利益相关者在新的公共管理过程中过于强调个人或部门的利益却忽视公共责任(22)赵德起、沈秋彤：《我国农村集体经济“产权—市场化—规模化—现代化”发展机制及实现路径》，《经济学家》2021年第3期，第112-120页。，因此治理主体多元化、农村利益分化和治理制度不健全等难题都将严重阻碍共同富裕的进程(23)蔡文成、朱荣康：《农村基层党组织整合治理：优势、内涵与路径》，《求实》2022年第3期，第4-13页。。

上述文献探讨了经济合作社制度与城中村治理所面临的困境，然而，鲜有文献就利益相关者的具体行为展开案例分析。多元利益主体的博弈是困扰当前城市规划与发展的难题，特别是在城中村这类利益对峙较为尖锐的领域，触动深层次利益格局的公共政策往往会引发强烈的社会反应(24)颜晓娜、郭湘闽：《基于主体观点决策评估方法的城市更新公共政策评估研究——以深圳市城中村历史遗留违法建筑治理实施办法为例》，《规划师》2021年第12期，第43-49页。。由于关联产业体量及产值巨大，城中村的发展与治理更易滋生腐败等社会问题，需要更完善的制度体系以稳步提升规范运营及治理的绩效。基于城中村利益相关者行为的演化背景及博弈均衡结果，本文以制度为切入点，探究城中村经济合作社所面临的关键问题及发展方向，同时为城中村共同富裕治理领域的基础理论预见提供现实参考依据。

二、案例分析

自1998年开始，杭州市启动主城区的撤村建居和改造工作。杭州D村位于城市的中心区域，作为首批试点单位及典型城中村案例，对未来的共同富裕治理模式具有重要的实践参考价值。1999年6月，杭州D村以集体净资产量化方式出资13 303.5万元(其中人口股4 650万元，农龄股8 653.5万元)成立股份经济合作社(以下简称“经合社”)，确认465名股东资格，直至2007年2月才完成第一届经合社章程的制定及签核。由于历史遗留问题，村主要领导在20余年间未作调整，浙江和平工贸集团(以下简称“和平工贸”)等村办企业逐渐成为村干部控股的民营企业。经合社对外投资与其自身的财产制度、民主决策制度和盈余分配制度相冲突，突破了法律强制性边界，规避了法律的相关规定，其合法性遭到质疑(25)黄祖辉：《农业农村优先发展的制度体系建构》，《中国农村经济》2020年第6期，第8-12页。。由于早期的改制缺乏法律依据，该经合社的集体资产被部分股东代表签字抵押及担保。资本的逐利属性在内因和外因的共同驱动下促使其参与乡村建设，然而资本下乡导致农民失地与就业困难，在逐利的过程中忽视农民的实际利益诉求(26)任大鹏、肖荣荣：《农民专业合作社对外投资的法律问题》，《中国农村观察》2020年第5期，第11-23页。。2015年，由于抵押的主体——和平工贸资不抵债，担保方经合社被银行连带起诉，造成股东代表内部矛盾爆发。虽然民营资本与集体资本建立了合作关系，但由于各自的有限理性难以实现“帕累托最优”，需要当地政府不断地协调与引导，以实现效益最大化(27)王晓露：《工商资本下乡的动因、问题及应对》，《农业经济》2019年第12期，第85-86页。。2016年，经合社个别高层在地方政府的指导下通过法律程序成立“新”经合社，试图从原体系中剥离现金、土地等集体资产，依托电商创意产业园寻求独立发展。但是，在其6年发展期间也暴露出诸多制度层面的新问题。

中国的农民高度分化，不同类型的农民与乡村经济、社会关系不断产生分野(28)黄惠春、管宁宁、章为：《利益主体视角下工商资本下乡合作模式选择》，《农村金融研究》2020年第8期，第43-50页。，且体制精英、非体制精英和普通村民三种权利主体在乡村治理的博弈中出现非均衡性特征(29)刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018年第10期，第128-146页。。杭州D村在基本股权固化后，股东在利益博弈过程中都有各自的行为策略，465名经合社股东可分为以下三类：第一类，以股份制改革后的民营资产利益为主体诉求的股东利益集团；第二类，代表股份制改革后的集体资产利益的股东利益集团；第三类，混合型股东利益集团。不同的利益群体有不同的行为动机，围绕不同的利益目标进行博弈、均衡及分化。以上博弈方具备各方基本信息且了解彼此的行为策略，然而年龄差距导致各方在参与行动上存在先后次序的问题，因此各博弈方的收益函数并非共同知识。首先，第一类人群包括所有在和平工贸及其关联子公司(以下简称“和平系”)工作的经合社股东及直系亲属，以民营资本的利益诉求为主要目标。股份制改革初期由第一类股东主导，顶峰时期经合社465名股东中有近300名股东在和平系任职，随着近年来利益博弈及退休辞职等原因产生分化，直接任职人员数量已降至100余人，目前年龄集中在55～75岁。其次，1999年以年龄固化股权后，未满16周岁只拿人口股的有121人，而当年年轻股东多数也未在村里就业，此类股东很多甚至对村里毫不知情，与和平系的关联度也较低。第二类包括已退休的非和平系控股股东，当前年龄主要集中在25～50岁和60～80岁两个区段，形成本案例第二类利益集团。第二类人群完全代表集体资产的利益诉求，由于和平系员工内部利益博弈分化、辞职、退休等，此类股东数量也在逐年递增。最后，由于“新”经合社是从原和平系利益集团分化而来，第三类人群为“新”经合社的工作人员及股东代表，与第一类利益集团存在大量交集，包括新选举的董事长为原总经理，过半股东代表为原经合社股东代表等，目前年龄基本在50～60岁之间，他们的文化程度为中学及以下，这些是过去村级组织机构的普遍现象。此外，村级组织机构作为地方政府政策的执行者，是资本运作过程中的引导者和协调人，其利益诉求与地方政府一致(30)穆程林、刘伟红：《村民自治场域中三重权力主体之间的博弈：基于对山东省新型农村社区的调研》，《山东行政学院学报》2016年第3期，第44-51页。，因此本文将街道管理部门与经合社视为同一博弈主体，构成第三类混合型利益集团。在国家宏观调控政策和政绩考核的双重压力下，地方政府作为外部推动者还具有强烈的政治利益诉求。

参与者为博弈决策主体，博弈主体在策略选择上均为有限理性，利益相关者参与时间的先后导致第一类经合社股东更关注集体资产转型之后民营资本的利益，且年龄集中在55～75岁，在乡村治理过程中有重视与不重视集体利益诉求两种策略选择；第二类人群大多在外就业或已退休，参与度更低，其作为外部监督者，谋求共有资产的效益及安全。詹国辉(2019)从演化博弈的视角探究个体农户针对合作社集体行动的演化逻辑，发现有合作或不合作两种策略(31)詹国辉：《不完全契约、利益互动博弈与农村集体行动》，《世界农业》2019年第8期，第64-70页。。以地方政府及经合社工作人员为主体构成的第三类股东为杭州D村村经济活动的中坚力量，在股份制改革后的民营资产以及剥离后的集体资产间博弈，寻求最优战略或行动决策，双方满意则为均衡。除去经合社的经济效益，第三类股东还需考虑另外两类股东人群的投票、选举积极性等问题，以总体收益和政治效益最大化为目的，因此，在经济活动中具体表现为积极引导协调与不积极引导协调。基于上述行为主体的不同策略选择，构建三方博弈架构(见图1)。

图1 集体资产股份制改革后的三方博弈架构

三、博弈分析

基于三类利益群体构建参与主体行为策略及博弈决策的稳态模型如下：当地方政府和村集体管理机构积极引导协调民营资本与集体利益诉求时，政府和经合社所付出的成本为R1，不积极引导协调时的基本收益为S1，政府和经合社需付出代价R2用来处理集体与民营资本之间的利益矛盾；当民营资本重视集体利益诉求且集体利益集团积极参与时，政府和经合社将提供同样的R1来扶持民营资本运作，此时经合社存在潜在收益S2；当民营资本不重视集体利益诉求时，需付出的成本U2来协调其他股东(主要为第二类股东)的利益矛盾，此时民营资本只能得到基本收益T1，且由于集体资本利益诉求未得到重视，不和谐的社会关系也会影响政府部门和经合社管理效率，导致其运营成本增加U3。民营资本重视集体利益诉求所需付出的成本U1要大于U2，这有利于经合社股东之间的团结，提高内部管理效率，因此存在潜在收益为T2，同时获得政府的扶持资金S1。经合社股东中代表集体利益的第二类股东积极参与所付出的成本为V，可获得的收益为W1；不参与付出的成本为0，可获得的收益为W2。

假定地方政府和经合社对集体资产进行引导协调的概率为P1(0≤P1≤1)，不引导协调的概率为(1-P1)；普通股东积极参与并合作的概率为P2(0≤P2≤1)，不合作的概率为(1-P2)；民营资本股东重视农户的合作意愿和利益诉求的概率为P3(0≤P3≤1)，不重视的概率为(1-P3)。根据以上博弈模型的参数设定，构建三方博弈模型支付收益矩阵(见表1)。

借鉴三方博弈动态复制方程(32)邓华启：《乡村振兴背景下工商资本下乡参与主体行为研究——基于三方演化博弈分析》，《乡村科技》2021年第3期，第40-43页。(33)葛和平、姜中裕：《供需失衡背景下农村金融服务乡村经济的演化博弈分析》，《经济问题》2021年第2期，第96-106页。(34)胡振华、承露：《三方博弈视角下浙江温州的空心村治理》，《开发研究》2021年第1期，第84-90页。，本文将在代数演化后的均衡结果基础上与案例的实际情况进行对比分析。

表1 三方博弈模型支付收益矩阵

(1)若W1-V>W2：当P2=0时，F′(P2)>0；当P2=1时，F′(P2)<0，均衡点发生在P1=1，此时代表集体资本利益的普通股东参与乡村治理所获收益大于不参与时的收益。

(2)若W1-V0，由于此时的均衡点为P3=0，即普通股东参与经济活动所获收益小于不参与时的收益，他们可能不愿意参与乡村治理活动，甚至放弃投票及选举。

由此演化形成的稳态策略存在两种可能结果：若混合利益集团(含地方政府)积极引导协调，第二类股东出于集体资产股份分红等收益的诉求，则更可能在此时采取合作的策略；若代表改制后的民营资本利益诉求为主的第一类股东不重视集体利益，则会极大影响集体资产运作及投票选举等活动的参与合作程度。

乡村建设应以人为核心，在管理和制度上更需以人为本。2016年以来，杭州D村经合社每次发放500元现金来发动群众参与全体股东大会或投票，吸引本案例中第一类和第二类人员参与。由于经合社工作人员的年龄集中在50～60岁之间，相同年龄层的村级组织更易形成小范围利益输送、拉票等行为，致使“新”经合社的公信力逐年降低且难以组织群众，并形成恶性循环。因大量无既得利益股东的参与积极性及投票成本等问题，2020年股东代表大会再次通过修改章程，将董事会及股东代表的任期从3年调整回5年，并将“股东大会职权”改为原来的“股东大会授权代表大会行使职权”。抵押担保事件引发的股东内部矛盾除了更替半数股东代表及董事会成员，“新”经合社的体系与原经合社已无本质区别。D村经合社陆续搭建QQ群等村级网络平台，但QQ群仅105位股东，无章程修订提案、人员公示、经济活动等重要信息，与线下的股东大会类似，长期以来成为走过场、留证据的工具。为此，杭州D村于2020年12月制定修正版章程，其中采取网上投票表决等方式解决目前的投票制度难以组织发动群众、过程文件缺失较为严重等问题。此外，很多第二类股东为第一类或第三类股东的子女及亲属，根据张维迎(2004)(35)张维迎：《企业家与经理人如何建立信任》，《中国高校科技与产业化》2004年第8期，第16-19页。对决策主体行为的研究，第一类股东对第二类股东的影响，也会反过来影响实际从事乡村治理工作的第三类股东的决策与均衡行为。由此形成的动态博弈结果体现在，杭州D村2021年初股东代表(章程设定47人)大会进行的涉及经合社与和平工贸直接经济利益冲突的内部投票结果为19∶17，维护集体利益的仅以2票险胜。分析投票结果的成因可知：股东代表主要由第一类和第三类股东集团的利益相关者选出，无法得到短期利益的第一类和第三类股东也更易立即转变成第二类人群，尤其是股东代表，具体表现为弃权或不出席，以上实际情况与三方博弈演化后的动态平衡机制完全相符。基于博弈演化均衡的动态分析，总结集体量化资产混合所有制改革后形成的相互影响机制如下：地方政府和经合社在协调集体资产股东间利益矛盾时的行为策略主要受各自付出的成本影响，民营资本大股东的重视度和集体资产普通股东参与度的演化均衡状态都与村基层干部开展引导协商的概率密切相关，且此概率将由产生利益诉求时的各项成本决定。

以上结果还反映出混合所有制改革在利益博弈、分化后存在的现实困境，各方利益权衡导致的“后”乡村治理问题也将使未来数字乡村建设受限于年龄结构、文化层次、利益冲突等方面的瓶颈。类似杭州D村20～45岁的第二类人群都在外就业，在谈判投票中单个村民或股东处于弱势地位。该村目前股东代表和工作人员年龄普遍在50岁以上，文化程度在中学及以下，在无绩效考核状态下以选举、收租及利益博弈为主要目标。课题组在访谈中了解到，很多村民称经合社为“养老院”。各利益主体围绕集体共有土地等资源达成一致协定可提高制度的关联绩效(36)刘守英、颜嘉楠、冀县卿：《集体地权制度下农地合约选择与经营体制变迁——松江集体村社型家庭农场的案例分析》，《中国农村经济》2021年第2期，第19-41页。，而混合所有制改革后的利益博弈、分化也造成目前经合社采取租赁管理模式，暂停其他一切经济活动，将所属电商创意产业园拆迁及留用地开发视为未来发展的契机。

四、成因分析

针对城中村演化的制度体系、年龄结构、人才储备、可持续发展等乡村治理结构中所存在的现实问题及缺陷，本文参考唐京华(2019)(37)唐京华：《村干部选举“共谋”行为及其对村庄治理的影响：基于山东省S村换届选举的调查》，《中国农村观察》2019年第3期，第97-108页。、胡振华等(2021)(38)⑥胡振华、承露：《三方博弈视角下浙江温州的空心村治理》，《开发研究》2021年第1期，第84-90页。的研究成果，以“村干部选举共谋行为”作为切入点，试图探究村庄治理中传统与现代、正式和非正式规则的交互作用。为了更全面地探讨问题根源所在，进一步对周边量化资产较少或无量化资产的村社展开横向调研，课题组陆续拜访杭州、绍兴、温州三地在职及离退的村干部，并针对制度问题开展访谈调研，部分谈话记录如表2所示。

访谈调研折射出更多传统乡村治理模式的问题与缺陷。虽然姻亲、地缘、血缘等熟人关系网有助于降低资源识别成本，促进资源集聚，实现资源动员(39)马荟、庞欣、奚云霄等：《熟人社会、村庄动员与内源式发展——以陕西省袁家村为例》，《中国农村观察》2020年第3期，第28-41页。，然而胡振华等(2021)对村干部选举共谋事件中的宗族关系、权力制衡与乡镇政府行为进行博弈分析后发现，村干部选举共谋行为会对村庄民主治理与发展产生不良影响，包括堵塞年轻精英进入村庄治理的渠道、削弱自治组织的治理权威、恶化村庄治理的整体环境等⑥。总体而言，我国经济发达地区村级组织机构仍存在以下四个普遍现象。

表2 访谈调研记录

(一)内生活力不足

乡村信息化人才短缺，人才结构不够合理，导致整体科技文化素质较低，农户现代经营理念、行业先进技术知识等更新较慢(40)潘青仙、张鹏昊、吴瑛莉：《乡村数字化建设驱动乡村振兴》，《现代农机》2020年第6期，第13-15页。。近20年来，浙江在有量化资产分红的经济合作社中，已培养了大批年轻的专业人才。发达地区资产过亿的村集体不在少数，不少年轻村庄精英选择在基层工作及锻炼的意愿较大，然而这类村民或小股东因村干部合谋堵塞或无人知晓等问题，均未能按照目前的选举等制度实质参与到乡村治理中，导致专业人才流失。课题组在访谈中发现，多数村干部也希望通过简历公示等方式吸引一批优秀年轻人进入村组织以提高乡村治理的公信力等，然而具体实施过程缺乏内生动力，需要地方政府的推动和引导。

(二)治理结构羸弱

乡村的熟人社会体制易造成基层执法的结构性约束，尤其是高密度的人际关系制约了基层执法能力(41)陈柏峰：《乡村基层执法的空间制约与机制再造》，《法学研究》2020年第2期，第3-19页。，也会对村级组织机构的日常管理产生较大的负面干扰。村干部由熟人选举产生，缺少有效的约束力，摆资历、养老的现象较为普遍，这也是原集体企业普遍经济效益低下需改制的原因之一。杭州D村作为浙江省首批撤村建居改造的试点单位，目前存在的组织机构不规范、村干部年龄结构不合理和人才流失瓶颈等困境，也是省内甚至全国许多乡村未来将要面临的客观问题。从改制成熟期案例看，造成部分村级基层组织管理水平落后、村干部年龄结构不合理的根源在于选举规则及由此形成的管理体系。

(三)投票制度单一

杭州D村一直采取分组选举的投票模式，每位股东最多选出8位代表，可能造成小组内8位工作人员连同亲友互选、维护各自“小集体”利益等问题。由于分组不平均，部分小组初选得30多票最终成为董事长，而部分小组初选得40票未能达到1/2股东同意，造成该小组的股东代表未能选满。分组投票模式虽更易组织、发动群众，但也易产生私下利益交易等不良现象，使原本微妙的利益关系变得更错综复杂，从而导致部分投票过程文件缺失。课题组在调研中发现，部分无量化资产的经合社实行全村选举的模式，存在难以大范围发动群众，非利益相关者无投票动机等弊端。从杭州D村等经合社最近的章程修订内容来看，“采取网上投票”是未来发展趋势，但仍缺少具体的推手或完善的平台，因而需要地方政府进一步引导并落实。

(四)资产效益低下

立足国情农情，充分利用集体所有制及集体经营优势，提升集体资产的效益是实现共同富裕发展战略的关键(42)王亚华：《立足国情农情走出中国特色乡村振兴之路》，《中国农业资源与区划》2020年第9期，第1-8页。。集体所有制的核心为资产效益，杭州D村党支部书记同时兼任经合社董事长，是目前混合所有制改革背景下党组织嵌入经济合作社治理的普遍管理模式，但经营层包括总经理等在内的岗位人员暂缺。受限于文化及管理水平，之前村办企业都已停业或转移，当前的租赁模式又暴露出人事制度缺失、岗位职责不明确、不良资产增多等新问题。课题组在调研中发现，董事会成员及村党员简历不公示的现象，易造成经合社公信力下降，从而影响其治理工作，长久以往可能会降低集体资产的效益或分红，因而需要地方政府以合作社章程为基础，进一步完善股份经济合作社的各项制度。

五、政策启示

从国家层面推进城乡制度的改革与创新，构建城乡一体化和均等化的社会权利和机会体制，是乡村建设实践的核心内涵(43)王春光：《乡村建设与全面小康社会的实践逻辑》，《中国社会科学》2020年第10期，第26-47页。。秦中春(2020)认为，开展乡村治理最长远的工作是促进“人”的进步和发展，将改造提升人力资本作为重要任务，夯实善治之基(44)秦中春：《乡村振兴背景下乡村治理的目标与实现途径》，《管理世界》2020年第2期，第1-6页。。2021年2月，国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，开始实施“一村一名大学生”的培育计划，并提出了具体量化指标。根据政策扩散理论，此类政策以自上而下的层级扩散模式在不同政府部门间转移，并致力于实现政策目标的过程(45)刘伟：《国际公共政策的扩散机制与路径研究》，《世界经济与政治》2012年第4期，第40-58页。。由于区域经济差异，地方政府更应因地制宜地在国家顶层制度体系下设计具有地方特色的规章制度，并重视实施的过程，才能使经济发达地区的城中村股份制改革更好地发挥示范作用。相关决策支持须从集体产权制度改革、政策制定与完善、人才引进、党的执政文化建设等方面进行精准发力(46)乔翠霞、王骥：《农村集体经济组织参与公共品供给的路径创新——大宁县“购买式改革”典型案例研究》，《中国农村经济》2020年第12期，第22-34页。。为响应国家数字乡村建设并完善线上平台的明确要求、实现城中村共同富裕治理模式，以简历公示为抓手，进一步完善投票规则，已成为当前村经济合作社改革的关键。通过网络平台的建设与运用，促使村级基层组织完善选举规则、人事制度及竞聘机制，也需从政策层面驱动并引导、构建更有效的竞争机制，以提高基层组织的工作积极性，相关政策启示如下。

(一)激发内生活力

2020年中国数字乡村发展论坛提出“健全机构基层队伍建设，理顺管理体制，培养农村信息化复合型人才”的愿景。数字乡村建设作为数字中国的重要内容，更需要将现代化管理的专业人才梯队作为发展基础。大学生村官对集体经济的提质增效具有显著的促进作用，吸引大学生就近参与乡村治理，调剂相关专业的高学历人才进入城中村基层锻炼或工作，不仅能解决近年来日益严峻的高校毕业生就业问题，也能改善由于从业人员文化水平低下导致的村级组织机构管理难以有效突破等问题。

(二)夯实善治之基

以重塑乡村治理“选举规则”为抓手，地方政府应进一步逐级明确基层的发展规划和人才需求，积极引导村级组织机构依据实际情况制定合理年龄结构的选举制度。对于全体工作人员和股东代表都在50岁以上的少数经济合作社，试点董事会至少符合1名45周岁以下、中青年股东代表占1/10等年龄硬指标，使具备专业知识的中青年村民或股东真正参与到数字乡村建设中，由此形成老中青结合的科学协同机制，也能极大提升集体经济组织的监督效应及工作积极性。

(三)深化城中村试点改革

部分城中村的村干部选举已具备网络投票的渠道及条件，因而可实践并探索“线上+线下”的选择体制。例如，具备条件的城中村董事会成员通过简历公示选举产生，部分经济体量较大城中村的董事长及总经理优先落实简历公示等具体举措，以期从经济制度的层面布局城中村共同富裕的远景及愿景。由此不仅能完善选举的过程文件，还能提高基层干部的公信力，有利于改善日常管理，完善的线上平台更能促使相关经济活动的公开化、透明化。相关试点政策应优先在经济发达地区及条件成熟的城中村推行，经济体量较大的基层组织是现代化乡村发展的关键起点，试点效果对共同富裕治理模式的推进具有重大参考价值。

(四)引导外部激励

通过选举产生的股东代表大多为声望较高的长者，未必具备专业知识及技能，其作用在于落实重大事项的决议、组织与发动群众。股份合作制的董事会易被村庄精英视作创造个人价值的途径，股东代表也易被普通股东视为就业岗位，难以发挥岗位职能，因而还需适当引入目标管理机制并构建更合理的激励机制，以提高村级组织机构公信力及管理能力。应优先安排中青年股东中的专业人才进入管理层，结合独立董事及无控股董事等手段，更能有效促使监事会监督董事会的经济活动与决议等，逐渐形成相互竞争与监督的良性循环，从而提高资产效益。

六、未来展望

自2010年开始，中国经济增长开始放缓，仍有大量偏远乡村刚刚完成脱贫。近年来，高校扩招及境外人员归国产生的就业压力，叠加新冠肺炎疫情，使就业市场面临前所未有的挑战。借助数字乡村发展的契机，把即将面临的就业压力转换成数字乡村治理的有生力量，需要从政策层面加以推动与引导。数字乡村治理在短期内会带来一定的收益，但难以为共同富裕的愿景提供持续驱动力，因而启动专业人才进村是开启数字乡村建设的基本前提，进而将更多的数字科技带进千家万户。为适应当前全面发展数字经济的宏观需求，数字乡村治理更需要从政策层面引导、推动制度的更迭，落实专业人才的进村就业与发展。地方职能部门统筹发展乡村互联网和优化专业人才队伍将是乡村治理现代化发展的重要方向，村干部更要树立“以人民为中心”的理念，搭建“线上+线下”灵活互动的综合指挥平台，通过网络途径构建高效运作机制。如：杭州市余杭区以“互联网+基层社会治理”为手段，基于大数据驱动新型乡村治理模式，构建智慧政务和社会治理体系；拱墅区农办在杭州市首创经合社阳光“三资”手机App，经合社股东随时查看集体资产状况、财务绩效及股东股权等信息。借助数字网络工具，以章程为法律依据调整选举制度，也可从根本上解决目前村级组织机构中普遍存在的管理人员年龄结构不合理、管理制度不规范、人才储备不充足等现实问题。总而言之，数字乡村治理的目标应是通过调整治理结构及制度，引导专业人才进村，以人为本，运用数字技术将原本复杂的乡村人际关系简单化、透明化，从而实现共同富裕的远景及愿景。