民航公务员队伍管理与发展战略探究

□ 中国民用航空局 王佳明/文

作为支撑和推动中国民航事业建设发展的一支重要力量，民航公务员队伍建设质量，不仅关系到民航发展质量、民航强国建设目标，而且关系到民航业在推进全面建设社会主义现代化国家的历史进程中的贡献大小。因此，加强对民航公务员队伍管理和研究既是实践问题，也是战略问题。

管理实践存在于无限的时间与空间之内，发展也是在时间与空间之上的延伸和开拓。本文将以此为切入点，对民航公务员队伍的管理与发展作一些论述分析。

建好时间与空间 “两条轴线”

从时间和空间两个维度认识事物是一种思维方式。民航公务员队伍自我管理与建设发展也有其时间与空间上的特征。把它的时间特征与空间特征分别看作X轴与Y轴的话，可得到关于民航公务员队伍一切工作的一组“坐标系”（见图1）。在时间轴上，是民航公务员队伍随时光流逝而发展变化的过程，对应到个体则是每个公务员在民航行政机关中的进与出以及在进出之间的短暂或漫长的公务员职业生涯；在空间轴上，是民航公务员队伍与其他不同类型队伍（如其他政府机关公务员、企事业单位人员、社会团体和群众团体人员等）之间的横向关系以及基于此构成的发展空间，对应到个体则是每个公务员因为转任、调任、辞职等造成的岗位变化与身份变化。在这样的由时间轴与空间轴所围成的“象限”内，不仅存在所有关于民航公务员的政策、制度、机制条件下开展的一切管理工作，也存在着民航公务员的一切发展可能。

图1 ：民航公务员队伍管理时空“坐标系”示意

虽然，就个人而言，因为受到自然规律、组织需要、职业规划等诸多因素的影响，每个人作为民航公务员的职业生涯终究是有限的，但是，作为一个整体的民航公务员队伍，在时间轴与空间轴围成的广阔区域内，不间断地开展新陈代谢、蓬勃向前，不停息地进行自我革新、自我发展。无论是公务员个人还是集体，都在其间获得发展的权利。而这种权利的实现，既依靠不断完善相关政策、制度、机制来保证，也依靠具体到个体的细致繁琐工作来落实。

把好时间轴上的“三个阶段”

民航公务员队伍的新陈代谢功能好不好，取决于在公务员进与出以及进出之间这“三个阶段”管理得好不好。“三个阶段”分别对应民航公务员队伍的“入口”管理、“出口”管理和“存量”管理（见图2）。

图2 ：民航公务员队伍管理的“三个阶段”

（一）严格把好“入口关”

问渠那得清如许，为有源头活水来。“入口”就是民航公务员队伍的“源头活水”，既为这支队伍增加了新鲜力量，又推动增强了这支队伍的内部活跃性、健康性，对促进队伍的“活”与“清”极为重要，所以要严格把好“入口关”。

民航系统行政机关由民航局、民航地区管理局、民航安全监督管理局和安全运行监督管理办公室三级构成。从整体来源来看，进入民航公务员队伍的途径主要有五种：一是应届毕业生、企事业员工等不具有公务员身份、也不参照公务员法管理的人员通过考试录用成为民航公务员，在实际工作中，民航局机关和民航地区管理局机关一般录用具有两年以上基层工作经历的人员，民航安全监督管理局和安全运行监督管理办公室以录用应届毕业生为主、录用其他人员为辅；二是从国有企事业单位调入民航各级行政机关，主要是面向有关单位担任相当于处级以上领导职务或四级调研员以上职级的管理人员，或者是担任高级专业技术职务的专业技术人员，按照一定程序择优选调；三是已经具有公务员身份的人员，通过公务员转任程序，进入民航各级行政机关工作；四是一种特殊的转任方式，即上级机关面向基层公务员进行公开遴选，由民航局根据干部队伍建设需要从行业内外基层行政机构选拔公务员到局机关工作；五是接收安置军转干部。在上述五种途径中，近年来，通过考试录用的民航公务员是最多的（一般占每年新增公务员总数的80%以上），其余则通过调任、转任和遴选、接收安置军转干部等方式成为民航公务员的。但应当注意到，通过考试录用公务员所针对的都是一级主任科员以下岗位人员，而通过其他途径录用的公务员中很多都是担任处级以上领导职务或四级调研员以上职级的人员。因此，严把公务员“入口关”，既要从数量上考虑，着力加强公务员录用工作，通过科学制定录用计划、职位条件以及精心组织面试、严格进行考察和体检等工作，切实提高录用年轻民航公务员的质量；同时，还要从分量上考虑，在选调各种干部进入民航行政机关时，坚持以政治合格为首要标准，按照好干部标准严格考察、精挑细选，确保干部素质过硬。

总之，要以满足民航公务员队伍建设和实际工作需要为根本需求，以岗位胜任为重要条件，以程序规范为基本要求，把好民航公务员队伍“入口关”，切实防止“带病进人”，从源头上确保民航公务员队伍“水澈河清”。

（二）妥善用好“出口关”

公务员的“出口”主要有以下几种：退休以及因交流、辞去公职、处理处分等原因离开民航公务员队伍。如果说“入口”是民航公务员队伍的“源头活水”，那么“出口”就是“分流降淤”的通道，妥善用好“出口关”同样能为这支队伍保持健康活力发挥重要作用。

退休是党和国家对公务员管理的重要制度性安排。从民航公务员队伍的现况估计，未来10～20年将要退休的公务员总体上呈增加趋势，并将形成两个退休高峰。这就要求在做好公务员退休工作的同时，也要提早对民航公务员队伍进行未来规划。对于退休公务员而言，一方面要围绕落实其政治待遇、生活待遇，提供相关服务保障；另一方面要鼓励其发挥个人专长、参与社会发展。如一些符合政策条件的退休公务员，经过组织审批同意，还在有关社会团体、高校、科研院所等兼职。对于这些兼职的退休公务员，既要按照确实工作需要的原则坚持严格审批、从严把握，也要加强后续监督管理，确保在合规条件下发挥积极作用。

对于因各种原因离开民航公务员队伍的，应区分不同情况，妥善做好有关工作。一种是因为工作需要或是干部队伍建设总体需要，由组织安排交流到其他行政机关或国有企事业单位等任职的。对此，要按照组织要求和相关程序办理调动手续，及时转移公务员本人的行政、工资关系和干部人事档案等。组织上对于交流的干部、尤其是异地交流的干部还应给予关心，充分了解他们的实际困难，力所能及地帮助解除后顾之忧。另一种是因为公务员个人原因提出辞去公职的，对此要按照有关规定严格审核审批。审核的重点是公务员本人是否具有不得辞职或辞职后的从业限制情形，主动提醒其必须严格遵守有关从业限制规定以及违规从业应承担的法律责任，同时还要征求纪检监察部门、保密等部门意见，确保符合有关廉洁要求和保密义务。还有一种是因为辞退、受到开除处分等原因，依法解除公务员与所在行政机关的任用关系。对于因各种法定原因被辞退的公务员，要认真履行辞退程序，如有因公致残或在规定的患病负伤医疗期、女性公务员孕产期等法定不得辞退情形的，要依法保护公务员合法权益。对于因违纪违法行为而应受到行政开除处分的，要在事实清楚、依据充分、程序规范的基础上依法做出处分决定，并按照规定解除其与民航行政机关的人事关系，保证民航公务员队伍的纯洁性。

（三）切实管好“存量”

对正在民航各级行政机关岗位上履职的存量公务员的管理，是民航公务员工作的重中之重。在保证民航公务员队伍“入口”严、“出口”通的同时，综合运用职务职级、培训教育、监督管理、考核奖惩等政策措施，切实加强存量管理，盘活用好存量资源。

一是运用好公务员职务与职级并行制度。推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，是深化公务员分类改革、完善中国特色公务员制度的重要举措，对于健全公务员激励保障机制，激励公务员干事创业、担当作为，推动建设高素质专业化公务员队伍，具有十分重要的意义。民航各级行政机关自2019年起实施职务与职级并行制度，坚持好干部标准，在选拔任用好担任各级领导职务的公务员的同时，按照有关资格条件择优晋升公务员职级，既进一步畅通、拓展了民航公务员的上升空间，又进一步树立了鲜明用人导向，获得了良好的改革效果。下一步，还需继续做好这项工作，用足、用好改革之利，激励民航公务员在建设民航强国进程中做出新贡献。

二是运用好公务员培训制度。培训是学习的重要方式，建设学习型机关、高素质队伍，需要高质量抓好民航公务员培训工作，加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，着力提高民航公务员的能力本领，推进建设高素质专业化的民航公务员队伍。分类分级开展好民航公务员的初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训等，做好培训计划，保证培训经费，以组织调训和个人在职自学相结合的方式，推动培训工作开展。着力加强民航局党校、民航安全学院、民航监察员学院等民航干部培训机构建设，充分利用民航高等院校教育教学资源，协调借助其他各类干部培训机构和院校资源，满足民航公务员培训需要。

三是运用好公务员考核制度。考核是准确评价公务员德才表现和工作实绩的重要途径。从考核方式看，对行政机关领导成员主要进行年度考核、任期考核，对非领导成员的公务员主要进行平时考核、年度考核，必要时，也可以根据公务员承担的重要专项工作进行专项考核。近年来，民航公务员考核的一个重要改革举措是推广实施平时考核，民航局机关以及各地区管理局、各地监管局都根据有关规定并结合自身实际情况，制定实施了相应的平时考核办法，将大多数民航公务员纳入了平时考核范围。平时考核的实施，进一步丰富了民航公务员考核的内容和形式，改变了原来只靠年度考核“一票定成绩、一考定结果”的单一考核方式，使考核工作分阶段贯穿全年，更加系统完善；同时，平时考核也贯彻落实了新时期党的干部工作所强调的“把考察功夫用在平时、注重干部一贯表现”的要求，为组织上了解掌握干部平时表现，尤其是考核工作实绩开辟了一个新的途径。

四是运用好公务员监督管理制度。对行政机关及公务员的监督大体可分为外部监督和内部监督两方面：外部监督主要有代表权力机关的人大监督，法院、检察院实施的司法监督，以及人民群众、社会团体和媒体舆论进行的社会监督等；内部监督主要是行政机关内部开展的政务督查、审计、行政监察等。这些内、外部监督制度构成了广义上的公务员监督体系。此处主要探讨的是对公务员纪律约束为主的监察监督。在2018年国家监察体制改革后，行政监察机关与党的纪检机关合署办公，进一步强化了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角。公务员是行使公权力的主体，自然是监察监督的重点对象，以促进秉公用权、廉洁从政。公务员法和党纪党规都有对公务员行为的具体规范要求，主要包括了涉及政治纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律、廉洁纪律等五个方面的条款。政治标准是对公务员的第一要求，因而政治监督是首要的监督，要把公务员是否做政治上的明白人，增强“四个意识”、坚持“四个自信”、做到“两个维护”、捍卫“两个确立”作为监督重点，突出政治标准，查严查实政治表现。廉洁从政是对公务员的基本要求，是公务员政治操守的表现，但也是容易站不稳、摔跟头的地方。因此，对公务员的廉洁要求以及对廉政风险的防范，从来都是监督管理的重点和难点。从客观方面讲，需要通过各种监督方式来强化外在约束，建立不敢腐、不能腐的制度机制；从主观层面看，还要坚持教育与监督并重，促使公务员牢牢绷紧廉洁从政这根弦，尤其在与行政相对人的交往中始终注意保持“亲、清”的政商关系，树立不想腐的自觉，做到行不逾矩。此外，还要通过监督，督促公务员严格遵守组织纪律、群众纪律、工作纪律，以严肃作风纪律，加强民航公务员队伍管理。

五是运用好公务员奖励制度。“有功必赏，有罪必罚，则为善者日进，为恶者日止”。如果说对公务员的纪律约束主要是通过“罚罪”来“止恶”的话，那么对公务员奖励的目的就主要在于通过“赏功”来“劝善”。近年来，民航局高度重视奖励对激励公务员干事创业的“正能量”导向作用，按照有关规定积极组织开展民航公务员奖励工作。一方面，对在年度考核中取得优秀等次的公务员进行奖励；另一方面，按照中央部署推荐申报有关重大表彰奖励或根据民航重大专项工作完成情况申请开展及时奖励。这些奖励工作的实施，都极大鼓舞了民航公务员的干事创业精神，推动营造了鼓足干劲、力争上游的干事环境。

六是注重统筹民航公务员队伍年龄梯次结构。年龄结构是民航公务员队伍在时间维度上的一个基本属性。根据民航局统计，按照每十年一个年龄段分，50岁年龄段、40岁年龄段、30岁年龄段、20岁年龄段的公务员人数分别占到民航公务员总数的25%、30%、37%、8%，平均年龄为42岁，总体较为均衡。按照每五年一个年龄段分，则46至50岁、36至40岁这两个年龄段的公务员人数相较前、后年龄段的人数多（见图3）。

根据图3民航公务员队伍的年龄结构，考虑到公务员队伍的总体稳定性，在将来某几段时间内会出现公务员退休相对集中的状况；同时，在公务员的任用管理上，也可能会出现某些年龄段公务员在岗位沉淀较多，而某些年龄段公务员又接不上的状况。对此，可以在公务员调任、转任等进出管理上，适当考虑有关干部年龄层次问题，促进“削峰填谷”，以减轻相关矛盾和压力。另外，结合国家和民航的五年发展规划以及一般换届规律，应着眼于以五年短周期和十年长周期为目标，统筹有序抓好民航公务员队伍建设，合理录用新公务员，有计划地加强公务员交流使用，在用好各年龄段公务员的同时，加强从优秀年轻公务员中选拔任用领导干部。

图3 ：民航公务员队伍年龄结构比例

用好空间轴上的“四个圈层”

以民航系统为中心，由内向外形成了四个主要的公务员交流圈（见图4），通过分析研究，找到有效畅通民航公务员在这“四个圈”的交流保持合理流动的方法。

图4 ：民航公务员队伍交流圈示意

一是最内层的民航系统圈。这个圈层包括了民航三级行政机关及其所属企事业单位，是民航公务员交流的核心范围和主要范围。在这个圈层中，又含有两种交流关系和形式：一种是公务员在民航各级行政机关内部或上下级机构间通过转任、遴选等方式转换工作岗位，但是没有改变公务员的身份；另一种则是公务员离开民航行政机关，到所属国有企事业单位工作，从而不再具有公务员的身份。当然，后一种交流形式在反方向上也是成立的，即符合相应资格条件的所属国有企事业单位人员通过录用、调任等方式到民航行政机关工作，从而具有了公务员的身份。长期以来，公务员在民航系统内部的交流是一种常态，每年都有一定数量的公务员或在民航行政机关内交流，或在民航行政机关与所属国有企事业单位间交流。这既是民航系统人力资源配置的常规渠道，也是培养、使用民航公务员和企事业单位干部的重要途径。

二是外一层的民航行业圈。在民航系统圈之外，最近的一层是民航行业圈，主要包括各运输航空公司、通用航空公司、机场、航油、航材、航信以及各类协会等。之所以说是“最近的”，一方面，是因为有历史关联和现实中的行业管理与被管理关系；另一方面，则是这个圈层与民航公务员的交流较多，相互间常通过挂职、任职、借调帮助工作等方式进行人员交流，促进相互了解，共同保障行业安全运行、推动实现高质量发展。虽然有一定数量的人员交流，但由于存在制度体系、管理模式、薪酬待遇等多方面条件制约，真正能够办理正式任职、完成公务员身份转换的并不多，同样地，从公务员转为企业或协会干部的也不多，即使是对于国有企业这样同为“体制内”、交流合规性更强的单位来讲，依然存在较大的局限性。因此，从有利于民航公务员依法履行监管职能、有利于提升行业治理能力的角度看，保证民航行政机关与行业间的正常人员交流是必要的。让具有行业经验的人员进入公务员队伍，或者让缺少对行业了解和相关工作经验的公务员到行业里锻炼，可有效提升包括安全监管水平在内的整体行业治理能力。为此，需要在保证合规交流、促进合理流动的原则上，通过各种方式推进民航公务员与行业间的正常交流，利用广阔的行业土壤深耕厚植，推动民航公务员队伍建设发展。

三是再外一层的其他行业圈。实践表明，虽然民航公务员想跨过系统圈、行业圈到其他中央和国家机关、地方党政机关及其所属国有企事业单位等交流任职是比较困难的。但仍有少量民航公务员通过多种形式到行业外交流工作，尤其是在组织安排下的交流取得了良好效果。比如，有的公务员交流到其他部委机关、地方政府、国有企业等任职，为有关单位输送了干部人才，其中一些佼佼者还走上了更高层次领导岗位；有的公务员通过挂职形式到有关地方工作，在援藏援青、脱贫攻坚、乡村振兴、自贸区建设等工作中发挥了积极作用，既支援了当地建设发展，又使本人得到了锻炼。在今后的工作中，也要继续开展这方面工作，推动民航公务员服务更多方面、发挥更大作用、获得更好成长，展现民航公务员的良好风采。

四是最外层的国际组织圈。随着我国民航事业的发展壮大，尤其是在从建设单一航空运输强国到实现单一航空运输强国目标、继而全面开启多领域民航强国建设的历史进程中，我国民航国际影响力不断增强。这种影响力增强的一个直接表现，就是民航公务员中先后有多人通过应聘、借调帮助工作等方式，到国际民航组织、国际航空运输协会及其所属机构等民航界国际组织工作，其中还有的成功当选并连任国际民航组织秘书长或担任相关组织的较高层级官员。这反映出在我国民航整体实力不断增强的同时，民航公务员在相关国际组织中的竞争力也在不断增强。依托我国广阔民航市场和雄厚国力，也需审时度势，继续加强国际民航人才培养工作，不断增强我国在国际民航领域的话语权和影响力。为此，要推动完善和落实相关工作制度、保障机制，着力提高国际人才培养的规划性、针对性、连续性，鼓励包括民航公务员在内的民航干部到相关国际民航组织工作，使其进一步熟悉国际民航组织和业界情况，开阔国际视野，积累工作经验，争取更大国际发展空间。

总之，民航公务员队伍管理是一项政策性要求极强、法制化程度很高、实践起来也颇为复杂的系统性工作。只有从战略的高度，强化系统思维，建立长效机制，才能推动民航公务员队伍管理工作取得新成效，为民航高质量发展提供有力支撑。