将内陆航空自由贸易港打造成“一带一路”的新驿站

□ 中共湖南省委党校 王韬钦/文

当前，“一带一路”互利共赢的经济发展思想赢得了沿线国家的广泛支持，一系列重点项目和经济走廊建设已经取得重大进展，其中自由贸易区（以下简称“自贸区”）成为热点。统计数据显示，目前我国已批准设立六批自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”），总数量增至21个，共计67个片区，成为了我国加强国际经济合作的重要平台。特别是“十四五”规划首次提出建设“空中丝绸之路”，而多个内陆自贸区均突出了临空经济，为中西部地区打造内陆开放高地提供了新的契机。因此，应着眼于更高层次、更均衡的开放格局，探索打造特色航空自由贸易港（以下简称“自贸港”），为“一带一路”搭建新驿站，助推“一带一路”整体繁荣，大胆探索创新跨境经济合作新模式、促进口岸地区发展新机制、实现兴业富民新途径。

内陆航空自贸港建设的功能及相关界定

自党的十九大报告提出赋予自贸试验区更大改革自主权以来，“探索建设自由贸易港”“自由贸易港”便成为高频热点词汇。学者们纷纷从其地理特征、功能等方面构建内陆航空自贸港的理论逻辑：

一是从其自身具备的特色地理环境来看，其符合我国开放进程中内陆地区开放需求的新型自贸港形态。齐爽（2020）提出了“中国内陆无水自由贸易港”的概念，并认为内陆无水自贸港中的“无水”两字主要指的是自贸港所在或所涉及区域不沿海，可以有内河或者支流经过，通常意义的港口包括空港、陆港、海港，而内陆无水自贸港中所研究的“港”主要研究的是空港、陆港和部分的内河港口。因此，内陆航空自贸港是属于内陆无水自贸港的一种，同时可以借鉴传统港口的部分管理和发展经验。

二是从其在双循环体系中的功能来看，其符合对外开放发展规律并在开放建设体系中占据着重要环节。高传华（2017）认为枢纽经济在本质上是一种开放型经济，其演化逻辑为：从交通枢纽到经济枢纽，从经济枢纽到枢纽经济。他以郑州航空港建设路径为例，说明了“构建现代综合交通枢纽——形成对外开放空中通道——确立国际航空货运枢纽地位——打造国际航空物流中心——加速高端要素集聚——提升主导产业集群优势——‘港—产—城’融合共生发展——塑造空港型综合枢纽城市”的发展逻辑。可见，内陆航空自贸港贯穿于从最初的交通平台搭建到最后与腹地经济融汇共生的全过程。从动态的循环开放过程来看，内陆地区的开放行动中始终要考虑航空自贸港的建设逻辑。

三是从在产业发展中的集聚效能来看，其本质上是一种适应新发展格局和体现高质量发展要求的枢纽经济。钮钦等（2016）认为，航空港区对于经济发展和城镇化的作用已受到广泛关注，但国际航空港区作为对外开放的窗口在创新驱动方面的作用，尚未引起足够的重视。航空港区便是从集聚效能角度来谈航空自贸港。与之相关的还有临空产业或“临空经济”（柴晔，2014），即以机场运输业为核心的全部相关产业的集合，或者说是建立在航空运输基础之上的产业，一般是依托机杨，尤其是国际性、枢纽性机场的大人流、物流、信息流、资金流等优势而发。基本涵盖机场密切相关的物流业、加工业、高新技术产业、商业和其他服务业。临空经济区具有对区域空间发展的引领和带动作用（赵冰，曹允春，2021），能够促使资本、劳动力、技术、知识和管理等生产要素向机场及周边地区集聚（张凡，2021），从而为经济产业的创新发展集聚发展动能。

内陆航空自贸港建设的空前机遇

当前，全球经济复苏进程中面临多种机遇和挑战，国内外形势仍存在很多不稳定性、不确定性因素，形势更趋复杂严峻。新的国际经济合作形势客观上要求我国加快推动形成全面开放新格局。全球通胀、供应链短缺、国际局势等问题短期内难以完全解决，国内经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等压力。适逢中西部地区掀起打造内陆开放高地的热潮，在全国近2/3省级行政区域建立自贸试验区的新格局下，需要认清发展形势和发展机遇，在自贸试验区高质量发展的大背景下，及早谋划并积极探索建设内陆自贸港，在开放型经济领域寻求新的经济增长点和新动能。

第一，我国梯度开放战略正助力内陆航空自贸港建设。从区域均衡协调发展来看，建立更加有效的区域协调发展新机制是应有之义，加强东中西部地区自贸港空间均衡发展有助于实现“一带一路”各节点城市更好地对接国内外两个市场、两种资源。随着交通工具运载效率的提升，“一带一路”不再局限于沿边沿海地区，更是将内陆地区不少航空、内河节点城市纳入到国际经济合作的范畴中来，体现了沿海、沿边、沿江开放的顺序。内陆城市如郑州、武汉、重庆、成都、长沙等正在转变为对外开放的前沿，具备了发展航空自贸港的现实基础，如中国（河南）自贸试验区郑州片区强调在促进交通物流融合发展和投资贸易便利化方面推进体制机制创新，打造多式联运国际性物流中心，发挥服务“一带一路”建设的现代综合交通枢纽作用；中国（湖南）自贸试验区长沙片区则强调对接“一带一路”建设，突出临空经济。

第二，国内区域间产能合作关系转化有利于内陆航空自贸港建设。随着区域间技术差缩小，东部部分不适宜产业在向中西部梯度转移的过程中遭遇了“滑铁卢”。伴随着劳动力价格上涨、环境资源承载力接近饱和，中西部传统比较优势资源逐渐弱化，经济发展和产业制约的矛盾要求加快传统产业转型升级，实现经济发展的动能转换。由于航空口岸运载的特殊性，货物通常都是以高科技、高附加值为特征，以航空自贸港为基点，有利于瞄准世界科技前沿，加速世界创新要素向航空自贸港集聚，加快沿线腹地产业转型升级，从而适应国际经济大融合的发展趋势，进一步增强我国经济发展的竞争优势，促进我国产业迈向全球价值链中高端。

第三，文化智力在国际间均衡流动的新要求有利于内陆航空自贸港建设。“一带一路”建设涉及政治、文化、经济等多个维度，全球经济融合的内在要求加快了文化智力的国际间融合，一方面传统生产要素集聚催生了新型产业，后发经济体要求文化智力资源在国际间更均衡的配置，另一方面，经济融合也加速了民心相通下的非政府间往来。而传统的自贸区以直接贸易联系为特征，缺乏对文化、智力国际交往和居住等方面的附加综合功能，因而需要一种新型的具有驿站功能的自贸区来对接“一带一路”。作为古代丝路中的驿站，曾是沿线文化、商贸、科技、生活的综合体，也是畅通国际要素流通、增强国际交往的中转站、联络站，如唐朝的凤翔作为途经长安的重要驿站（黄新亚，1995），吸引了大量外国商队长期生活甚至定居于此。纵观全世界，当今所有类型的自贸港中唯有航空港最能吸引多元素资源，最有可能被打造成为新时期丝路当中的驿站。与此同时，跨境电商和国际物流经济的崛起也为航空自贸港的建设创造了新的条件。跨境电商和国际物流经济的发展，使偏远地区在获得信息及配送服务方面的便利性大大提升，并改变了人们的消费习惯。速度经济成为热议词，因而航空自贸港的设立具有广泛的群众和经济基础。

内陆航空自贸港建设存在的问题

现阶段，发展内陆航空自贸港尚存在较多难点，集中表现为政策优势弱化、经济融合不足、多维度联系较弱等方面。

一是政策优势弱化。各地特别是内陆地区针对航空经济的发展均提出了大量的优惠措施，如制定临空经济发展规划、给予航空公司更多的航班补贴。但航空口岸在自贸试验区的总体框架内处于从属地位，如《中国（湖北）自由贸易试验区总体方案》中将长江中游航运中心作为重点，推进铁、水、公、空多式联运。而中部省份的航运通常属于中转型港口，无法起到直接对接“一带一路”的作用，只有航空口岸才能辐射国外广阔市场。从另一个层面来看，自贸区对于航空口岸的支持主要从航班补贴的方面予以政策支持，缺乏对航空指向型产业的特殊扶持，政策支撑的效果并不理想。

二是国内航空经济与腹地经济的合作尚停留在较浅层次。临空经济与自贸区共同具有开放型经济和枢纽型经济的特征，构成了两者联动发展的基础，尽管当前“自贸区+临空经济”模式正在发展成为我国内陆自贸区联外带内、提升竞争力的重要手段（何枭吟，2019），但航空经济与腹地经济仍缺乏有效经济融合。大部分航空口岸特别是内陆航空口岸均存在“人货背离”现象，即巨大的航空人流量与较小的货邮吞吐量之间的背离，航空经济的效益没有得到充分发挥。我国航空口岸经济还处于探索试行阶段，整体学习借鉴国外先进航空自贸区的经验并使之落地还有很长一段路要走。内陆航空口岸运载的货物一半以上仍是以农产品或制成品为主，贸易规模不大、供货线路缺乏稳定性、品牌效益及附加值不显著，不少地区为了人为制造航空贸易数字甚至由政府财政进行物流成本及税收补贴，“有贸易无产业”的现象严重，无法有效推动航空经济的发展。所以在国内航空经济弱化背景下，这对于“一带一路”的融通和带动作用更难以发挥。

三是对国际航空口岸经济的理解停留在“通道化”层面。航空工具的进步使人们重新定位交通区位优势，但是自1960年爱尔兰香农机场打造世界上第一个空港自贸区以来，航空口岸经济就以特殊的产业集聚效应展示其优势，吸引了包括钢琴、钢铁艺术品等产业在航空经济区布局（César Ducruet&Sung-Woo Lee，2007）。从国际经验来看，自贸港对经济发展带动作用明显，同时设立的条件也更为严格，至少要考虑其功能定位、所依托的当地产业支撑、以及国内外辐射及资源整合能力。目前我国许多航空口岸都主要以制造国际贸易数据为目标，在航空指向型产业的培育方面缺乏有效办法，各省航空口岸之间相互竞争，区域协作关系较少。中心城市国际大通道建设进一步挤占了其他城市航空口岸的发展空间。就现有外向型产业而言，铁路、海（河）港运输成本又低于空港，导致中西部航空口岸建设乏力，航空口岸内部资源又呈现出向中心城市集中的趋势，不利于区域开放布局的均衡发展。总体而言，航空口岸的通道作用大于对周边腹地经济带动作用，口岸经济缺乏吸引力。

四是各类运输方式之间联动较弱。从国外航空自贸区经验来看，通常都是海陆空立体式和一体化、各种运输方式互为补充的发展格局。如德国大部分国际航空口岸都分布在莱茵河和易北河两岸，这两条河流也是欧洲主要的航运水道，其发达的水运和陆运体系支撑着德国内陆航空口岸的繁荣，共同为提高区域运载效率而努力。而我国一些内陆地区的航空、铁路、海（河）以及公路之间不仅存在“最后一公里”的物理阻隔，也存在信息距离，反映了不同部门利益和区域利益之间的博弈，例如某科技公司生产基地距离长沙机场仅有几公里，却选择让其货物从武汉长江中游航运中心出海。由于国内各运输口岸是各个时期基于各种目的而设立，无论在布局还是经济性上，都是欠缺整体性考虑的。

内陆航空自贸港建设的优化路径

航空自贸港的探索与实践对于具有各地转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力并积极参与国际合作具有重要作用，未来主要应在加大政策倾斜、加强多维联系、完善协调机制方面加以完善。

一是在区域协调联动中凸显发展优势。以“一带一路”建设和国际产能合作为契机，选择航空指向型经济在沿线节点城市布局，统筹国内外两个市场的配套合作，依托现有航空口岸形成密集的包括但不限于通道功能在内的国际航空自贸区，打造外向型经济密切合作经济带、文化交织带、科技创新带。可以将沿江河区域作为区域协调联动的重点地区，如以长江中游城市群为突破口，结合长江经济带发展战略，加大国家优惠政策投放的城市覆盖面、人群覆盖面以及产业覆盖面，在长江沿线打造绿色环保的航空产业经济集群，重塑内在比较优势，发挥示范作用，逐步推广至全国其他地区。同时，根据我国区域发展不平衡的问题，如“南快北慢”“南升北降”，发展动力极化现象日益突出，东部沿海发达地区创新要素快速集聚；东北地区、西北地区发展相对滞后，部分区域发展面临较大困难等问题，要加强对要素聚集难度大的中西北部有计划的布局内陆航空自贸港，加强与东部沿海各类自贸港的产业、投资联动，以我国五大城市群及其主要都市圈、中心城市为中心构建航空产业链、价值链和创新链，以基本公共服务均等化、基础设施通达程度均衡化促进要素配置和地区发展潜力均等化。

二是加大政策倾斜力度。赋予更多内陆城市航空口岸开放自主权，在确保国家安全稳定的情况下，扩大对沿线国家一些友好城市、特定往来人群的免签及落地签政策，促进国家间人员经济往来和劳务输送合作在航空口岸经济区落地实现，提升口岸人气；将沿海发达地区自贸区先进经验向内地航空口岸复制推广。从国家政策层面给予航空特色产业最大的信贷支持和税收优惠，促进其实现快速发展。不仅要对于航线本身进行补贴，更要对临近相关产业进行专门的扶持，壮大国际国内航空全产业链，不断提升货运份额，增加航空企业的盈利空间和增长点，并培育航空自贸港市场供需两方面主体力量，以创新引领供给侧改革并充分激发市场需求。加强对航空自贸区生产性服务业的规划，大力规范和引进物流、金融、法律等进出口服务机构，延长航空贸易的价值链。

三是加强国内航空口岸与沿线腹地经济的联系。内陆航空自贸港是“一带一路”以及“空中丝绸之路”的有机组成部分，也是联系国内口岸与沿线腹地经济的重要枢纽。为此，应重视内陆航空自贸港的要素畅通和交换的功能建设，聚焦引领力和辐射力，突出打造特色亮点，做好产业项目、临空经济、对重点国家及特色领域合作等未来增长优势。要将国内航空口岸基础设施建设作为区域协调发展的重要组成部分，打通国内航空口岸与沿线各国城市经济、中心城市与周边节点城市、城市与乡村、口岸与产业园之间的快速连接网络，强化基础生活设施，大力发展航空电子商务平台建设，将口岸功能建设纳入市区整体生活设施建设规划当中，打造口岸综合服务功能。要在临空经济区投放更多的教育、医疗、安保等资源，改善口岸营商环境，完善公共服务保障体系，让口岸成为城市及政府对外形象的示范窗，吸引沿线腹地更多经济资源向我国内陆航空口岸聚集。要加快腹地经济转型升级，提高科技含量和产品附加值，提升腹地经济从航空口岸“走出去”的可能性和必要性。要高标准搭建市场化专业化平台，强化政策、资金、人才等各方面保障，齐抓共管形成合力，将和内陆航空自贸港辐射带动效应发挥到最大，有力支撑各地中心城市战略建设，推动高质量发展，更好助力中西部地区打造对外开放新格局。最终通过自贸区与临空经济相结合，有效整合全球资源，形成一个要素充分交流、结合并催生更大价值的世界联结点，创造出更多的经济增长点，进而推动我国内陆地区以及“一带一路”沿线新兴经济形态共同发展。

四是加强国内区域间、口岸间的合作协调机制。引导口岸管理者、经营主体共同构建行业组织协会，自行规范区域间经济协作关系，鼓励打造跨国界、跨行业的合作联合体，提高区域间协作能力。通过平台开展区域信息共享，资源有序布局，对于外部产业引进和区域内生产业发展要体现整个经济区的外来发展，打破地区行政制约。同时也要加快研究出台关于跨省跨地区的航空口岸经济合作发展指导意见，规范地方政府行政行为，统一指导操作，科学评估政绩。以更大的格局、开放的理念、创新的举措推动中西部内陆航空自贸港发展提质增效。

总体而言，自贸港作为中国全面开放新格局下的新坐标，正在经济高质量发展的要求下扬帆启航，而内陆航空自贸区不仅是传统自贸区在内陆的创新版，更是其在新的发展格局下的升级版，其开放的政策环境与自由的贸易环境，集聚高端创新主体的内在功能和天然特性，将创造更大的国际投资发展空间，有利于地方经济、社会的全面可持续发展，具有促进、提升全面开发新动能的重要现实意义，能为中西部广大内陆地区构建全方位的开放格局，实现更高层次、更高效益的开放，加深港城间、地区间、产业间的深度联动与融合。因此，内陆地区应抢新机遇，顺应全球经济贸易一体化趋势，将航空自贸港建设作为对接“一带一路”的重要窗口和纽带。