探索基层治理现代化的中国经验——党建引领基层治理的研究回顾与展望

陈念平

党建引领基层治理是加强党的基层建设、推进基层治理现代化的重要制度安排，是新时代基层党建与基层治理的主线。党的十九届四中全会强调，要完善党领导基层群众自治组织的制度，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(2021年4月28日印发)要求全面完善党建引领基层治理机制。在顶层议题的推动下，党建引领基层治理迅速成为党建、政治学、公共管理学、社会学等多个学科的研究热点，形成了较为丰富的研究成果。

围绕党建引领基层治理这一热点议题，现有研究关注了哪些问题？有哪些新的发现？其中有怎样的逻辑关联？还有哪些重要问题需要进一步展开研究？本研究通过梳理与分析国内学术界有关党建引领基层治理研究的重要文献，力求形成理解党建引领基层治理研究的知识图谱，展望党建引领基层治理研究的未来方向。

一、研究视角：党建引领基层治理研究的三个视角

党建引领基层治理的现有研究，站在顶层设计、中层结构、基层行为等不同方位，从价值—功能、结构—关系、事件—过程等视角，搭建党建引领基层治理研究的框架，形成了理解党建引领基层治理的立体视图。

价值—功能视角的研究，以治理为自变量、以党建为因变量，从党建的广角镜头向下俯视，立足于巩固党的执政基础，阐释论证党建引领基层治理的重要性与必要性。结构—关系视角的研究，将党建与基层治理视为一对交互变量，从政党与社会关系的双焦镜头，解释基层社会如何被政党组织动员、生产培育并团结凝聚起来。事件—过程视角的研究，以党建为自变量，以治理为因变量，在基层治理的田野点扎根，视党建为基层行政治理的补充、校正和超越，在解释中国基层治理现代化的本土经验中导入基层党建这个关键要素，探索基层治理现代化的本土经验。

图1 党建引领基层治理研究的三种视角

(一) 以党的基层建设为主题的价值—功能视角

此类研究以党的基层建设为主题，以宏大的视角进行政治叙事，阐释党建引领的价值意义与功能作用。认为政治逻辑是主导逻辑，通过强化党员属地管理提高社会整合能力；行政逻辑作为政治逻辑的衍生品，通过区域化党建缓解条块矛盾等体制弊病，而最终落脚点都在于提高服务群众能力以强化党的执政合法性。而且，党建引领的逻辑在基层治理中已呈现出结构化特质，体现出“人民至上”的价值本位优势、“尊重规律”的制度赋能优势、政治领航的组织动员优势、“干部当先”的头雁示范优势。

党建引领是中国基层治理的最大优势与显著特征，这是党的社会革命历史使命、党的自我革命鲜明品格、党群关系同心圆的社会结构、应对个体化社会发展趋势及其挑战决定的，具有重要的现实意义和时代价值。一方面，转型社会要求执政党变革管理机制和方式。社会的去组织化会导致基层社会多呈现一盘散沙状态，社会信任衰减引发社会动员困境、形塑作用失灵导致行为引导成效不彰、参与网络缺失降低主体互动水平。在当下中国社会情境下，把居民组织起来，需要依托政党权威，以整合社会资源。另一方面，把党建的工作重心向基层转移是重大政治举措，是新时代党建的价值取向与制度安排，为推进基层党建、巩固党的组织开辟了广阔空间，将决定我国社会治理体系和治理能力现代化的前途。党建引领基层治理是执政党通过组织建设对自身执政基础、政府治理能力和社会的组织性的全方位加固，从严密组织体系、健全组织功能、改进工作方式和活动方式以及凝聚价值共识等方面，增强了党和基层社会的联系。

党建引领基层治理发挥着政治领导、利益协调、社会整合、文化导向与服务保障等功能，统筹与平衡基层党组织的管理功能、密切联系群众功能、服务功能与基层治理功能，推动社会治理价值理念创新、结构功能创新、组织体系创新、方式方法创新、体制机制创新，可以增强党的长期执政能力，在治理实践中教育党员、锤炼党组织，提高治理能力并建构社会秩序。

(二) 以政党与社会关系为中心的结构—关系视角

一些学者从中观视角解释党建引领基层治理中的政党与社会关系，主张超越国家—社会二元范式，将政党在基层治理中的状态从“脱嵌”和“悬浮”带向“回归”和“嵌入”。这些研究主要从党建引领基层治理的实践田野中提练出中层概念，解释党建引领基层治理实践中的政党与社会关系。比较有代表性的观点有政党创制社会、政党激活社会、政党嵌入社会、政党整合社会、政党为社会治理划界等。

1.政党创制或激活社会

持“政党创制社会”观点者认为，中国基层社会治理转型的本土逻辑是寓管理于社会创制之中。城市社区党建兼具政治建设与社会构建双重性，发挥了主体补位和社会建构的功能，投射了党二次构建社会的意志。在社会力量薄弱的条件下，国家既创造社会伙伴，又使其运行在制度框架内，将国家偏好与社会偏好桥接为一个连续体，增强其合法性与自主性。

但持激活论观点者认为，“先有社会后有政党”，因而是政党激活社会而非创制社会。社区党组织通过规则制定和组织观念塑造，以再组织化机制将原先隐蔽的社会力量激活。基层党建以新发展阶段城市社区治理的社会基础为前提条件，而政党介入与社会对接后，转变了社区治理模式，又对社会基础进行再造，因而社会与政党的互动按“党组织建设-党与社会对接-治理模式转变-社会基础再造”的逻辑顺序发展。

2.政党嵌入并整合社会

持嵌入论或整合论的学者们认为，党建引领基层治理主要体现为政党通过利益聚合、组织构建和价值塑造等方式，将散居于社区内的个人、家庭和其他社会主体整合成为相互依存、富有共识、有能力展开集体行动的有机共同体的过程，事实上蕴含着从“社区生活共同体营造”到“社区治理共同体构建”的实践逻辑。主体方面，党为基层社会中不同主体构建行动舞台，以“柔性化”方式重新吸纳社会空间中的组织和个体进入基层治理场域，走出传统的机械“说教”模式，以超越“科层化”运作机制实现党组织的“有效在场”。功能与机制方面，党主要从组织嵌入、价值引领、资源整合三个维度引领基层社会，运用党建的空间塑造功能推动组织整合、党建的政治引领功能促进价值整合、党建的社会动员功能助推社会建构。对象方面，以政治议事协调机构为支撑，从利益、结构和价值等方面向外整合社会；向内整合行政资源，增强基层党组织对于各级行政力量的渗透；向下整合群众，加强基层党组织与广大群众的融入。

学者们还提出了“政党统合”“开放式党建”“嵌入式党建”“服务型党建”“参与式党建”“实践型党建”“全域党建”“组织吸纳社会”等概念，倡导构建“党社双向开放”的组织结构，打造“党政强、社会强”的均衡型基层治理结构，将党建寓于基层治理之中，实现社会整合。

3.政党为社会治理划界

当下中国城市社区治理格局的再生产，强调由党直接划定红线，明确红线所在的政治化逻辑；又力图调整治理边界的行政化逻辑，在红线以内实现基层社会的多主体共治，两方面的整合协调构成城市基层社区的治理新格局，形成一种政党在场下的新的国家-社会关系。党建引领的政治逻辑、治理重心下移的管理(行政)逻辑、选择性参与的生活逻辑共同交织，生产了党组织领导下集“政治、服务(行政)、社会”功能于一体的社区复合体，政治秩序逻辑统领管理逻辑与生活逻辑，居民更多地在个体生活界面活动。

4.社会向政党靠拢

在社会组织中，政党统合创造了以政治表现为标准的社会组织评价体系，并通过建立资源渠道和创造政治吸纳两个机制进行奖励，赋予表现优秀的社会组织领导人政治身份，造就了大量社会组织竞争核心圈位置，使基层社会组织产生了向体制主动靠拢的变化。在城市社区中，党建引领从治理结构优化、治理功能整合、动员路径创新、动员主体培育四方面形成居民参与的长效机制，结构上嵌入，将支部建在单位居民区，使社区治理边界与熟人社会边界重合，而社区党委通过赋予支部书记推荐和考核居民组长和楼栋长的权力，强化了支部书记对积极分子的组织和动员能力；党支部的管理和服务对象由党员群体扩大为支部所有居民，职能由政治职能扩大至社会等职能；路径上实现党员与群众、政治与情感的双重动员；主体上采取党员老带新，干部带群众的传帮带机制，从而重建了个体与国家之间的社会联结。

(三) 以基层治理现代化为议题的事件—过程视角

党的十八大以来，党建引领基层治理逐渐成为基层治理创新的主流。各地推进系统化基层党建创新，以价值引领为政治本色，以体系重塑、平台再造、方法变革等内容为重点突破口，以技术融合为时代特色，实现党建对基层社会治理的重塑。受党建引领基层治理的实践热潮吸引，一大批学者扎根田野，以案例研究等实证方法，展开党建引领基层治理的事件—过程研究，寻找中间变量，解开绩效生产的机制和逻辑链条，梳理地方治理中党建引领何以协调国家机关体系、何以破解碎片化治理困局、何以整合多元主体以及何以调适国家与社会关系，将当代中国地方治理现代化的本土经验提升为中国地方治理的理论贡献，致力于解释并探索一条平衡活力与秩序的中国式基层治理现代化道路。

治理逻辑方面，学者们认为，党建引领基层治理不只是顶层制度设计的产物，而是基层在长期摸索和应对挑战时形成的一系列做法。党建是对行政治理进行补充、校正和超越，以解决行政化治理的碎片化、封闭化、形式主义等固有弊端，而非简单替代，具有使命担当、整合主义和回应社会的核心特质。党建逻辑把控方向、价值引领、以身作则，而治理逻辑以效率为追求，具有风险规避、事本主义和专业治理的核心特征。

治理主体与结构方面，党建引领基层治理，将组织内部分割的条块力量与外部碎片化的多元治理主体整合起来共同开展基层社会治理。在纵向维度，重构纵向府际关系，从以条援块、柔性结构、向下增能等方面，以区域党建实现条块合作，以柔性党建提高组织结构弹性，夯实基层党组织力量、激励干部担当作为、鼓励基层治理创新，实现治理重心下移，弥补科层制条块分割、结构僵化、动力不足等弊病。在横向维度，党组织领导下，吸纳社会力量、市场力量参与基层治理，重构社会治理网络，实现治理主体的一核多元。

治理对象与治理方式方面，党建引领基层治理，践行党的群众路线，以简约治理、协商治理、价值治理、情感治理等方式，使治理对象主体化，感召带动群众，将党的价值目标内化为群众的自觉行动。一方面，采取简约治理、统合治理等方式，深入群众、发动群众，把群众纳入治理体系中来，使治理对象主体化，发挥群众力量，降低组织运行成本，提高治理效能；另一方面，以价值治理与情感治理，感召动员群众，把使命型政党的价值目标融入到基层治理之中，以自治德治法治相融合的方式实现共同的善治目标。

治理模式与类型方面，党建引领基层治理在不同类型的社区呈现出不同的引领模式。有学者将社区分类为商品房社区、回迁户或城中村等过渡型社区以及脱胎于单位制的老旧社区，并从老旧社区党建引领社区治理个案中提练一种政党整合型的现代熟人社区治理模式。也有学者将党建引领基层治理的实践探索，归纳为价值引领式治理、平台搭建式治理、资源整合式治理、机制保障式治理等四种类型。

二、研究热点：基层治理现代化议题的本土经验研究

在对诸多案例进行分析解释后，基于本土经验的事件-过程视角研究出现某种意义上的理论自觉。一方面，党建在基层治理研究中的价值凸显。学者们更加认同，研究中国基层治理离不开党建，或者说，党建引领是中国基层治理现代化的一个关键常量。另一方面，学者们将党建引领基层治理与公共管理的经典理论进行对话，捕捉到中国基层治理的特殊性以及党建引领这个关键常量的表现方式，从而对相关理论进行修正或提出新的理论框架。

(一) 治理价值与情感：使命型政党的价值感召

党建引领基层治理，依托政党权威，从价值感召、行动倡导、利益协调等方面着力，通过政策宣讲、政治宣传、示范带动、浸润濡化等手段，以红色管家、红色物业、红色网络、三治融合等模式为载体，将政党价值与传统道德文化、共同体情感等融入基层治理过程，以政党价值驾驭科层制的形式理性。

第一，依托政党权威，嵌入政党价值。一是政党价值嵌入社区空间。基层党组织以建构新党建空间的形式嵌入基层治理场域，改造基层社会的公共空间，将政党价值渗入日常社会生活。以党群服务中心、城市驿站、红色会客厅等为切入点，建立集党建展示、党建业务、党群服务、学习生活等一体化的空间形态，以空间整合、联动、延伸、扩展机制，成为凝聚基层社会治理共识、搭建多元主体协同治理网络、推动精细化治理、拓展公共服务的有效空间载体。二是政党价值嵌入业委会等社会组织与物业等市场组织之中。有学者分析全国7个红色业委会实践案例发现，中国社会治理制度情境下，基层党组织通过规则设计和奖惩机制、组织嵌入与人员选择机制、党建精神融入和党员典型示范机制将业主组织纳入政党主导的体制框架中，重塑了业主组织的合法性。

第二，把政党价值与传统道德文化、共同体情感相融合。如，温州以党建引领构建立体的新德治模式，通过慈善文化润人心完成道德约束、通过榜样力量化德行实现道德施教、通过公益服务安邻里主导道德建构。“枫桥经验”创新性实践，也体现政党价值的嵌入逻辑，表现为构建国家权威主导下的多元基层治理体系、发挥社会主义核心价值观的辐射与濡化功能、以及培育稳定持续的利益调节与发展动力机制三方面。党建引领基层治理中的情感维度也受到了一定关注。一方面，基层党组织努力培育、触发社区或村落的共同体情感，将共同体情感与政党价值相融合，使之成为基层治理的润滑剂；另一方面，要求党员干部用好情感治理工具。基层治理需要通过行动骨干投入时间和情感协调内外关系，以情感治理控制内部行为的负外部性。

(二) 治理主体与结构：多层次整合与弹性化结构

治理主体与结构方面，现有研究重点关注了党建引领对多元治理主体的多层次整合，发现党建引领何以超越或弥补科层制弊病，在基层治理实践中将制度优势转化为治理效能。学者们借用元治理、整体性治理等概念，解释党建引领基层治理的内部多层级整合逻辑；以网络治理、协同治理等概念，解释党建引领基层治理的外部多主体整合逻辑。

党建引领基层治理蕴含了跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长等制度要素，在基层治理实践场域形成了一种强调政党引领的超行政治理模式。执政党通过发挥政党的组织和政治优势，依托政党的政治整合功能和社会整合功能，促进治理与服务的有效融合，推动了治理主体的跨组织协同、治理价值的共识维护以及治理权威的社会化建构。

1.纵向整合：科层动员整合条块力量

纵向整合在实践中主要表现为区域化党建这一模式。区域化党建通过科层动员把党员下沉到社区，责任压实到党员，在属地双重管理逻辑下，将条线的资源及其相应的资源调配权力逆流到基层社会单元，“条条”支援“块块”，“块块”在某种程度上掌握了逆向调度“条条”的权力，促进了条块整合。

关于区域化党建的大量案例研究发现，基层党组织通过把区域内的各类企事业单位、社会团体和党员组织起来，协调沟通区域内的各类社会单元，从而推动基层党组织建设与社会治理相互促进；通过民主集中制、“双报到”、党群同心圆等机制，凸显了党组织及党员作为独特的政治行动者的内在优势。如，浙江金华市“红色网格”，把基层党组织和党员纳入“网格化”管理，落实党员网格责任制，提高“基层党建+社会治理”能力。

2.层级弹性：柔性党建缓解组织结构僵化

相较于政府行政组织，基层党组织在结构上更加灵活，可以根据基层社会事务的性质与密度灵活调整党组织的设置，克服科层制的结构刚性矛盾。转型社会，由于人口的快速流动与治理重心的快速变化，基层治理事务也随之发生变化，经常出现组织资源与治理事务匹配性不足的矛盾。基层党组织则通过在事务密集地区柔性增设党组、党支部或党小组，以及设置临时党支部或党小组的方式，缓解基层治理事务与组织资源不匹配的矛盾。如，为应对新时期基层事务剧增矛盾，加强区域内集体经济联村发展，某省Z镇在镇党委与91个行政村之间设立6个党建示范区，以区域化党建的方式重塑组织结构、以党员联户的方式激活联系群众的组织过程、以治理导向再造党建嵌入乡村治理的组织路径，最终使党建成为转型期国家与社会互动的黏合剂。某镇下沉党建重心，将党小组建在村民组上，通过加强党小组建设、构建党建活动阵地、加强党员队伍建设，提高了基层党组织建设，以组织嵌入与空间吸纳的方式实现了基层党组织的“实际在场”，有效解决了党组织在乡村社会中的虚化、弱化与边缘化等问题。

3.横向整合：政治动员重构治理网络

从横向上看，党建引领基层治理推动了社会、市场等多元治理主体在党的领导下协商合作，重构了基层治理网络，推动了社会治理共同体的成长。

有学者将党建引领基层治理的统合治理模式视为网络治理的中国实现形态。党建引领基层治理，借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”“党员骨干下沉”等机制重塑基层社会，并拓展复杂治理的能力。这种治理模式具有网络治理的基本要素，强调构建多元组织关系以及组织之间的协作，但其核心是党组织融入治理过程，以党组织能力的强化来统合基层社会，通过内生化的体制能力激活社会自身的自我调节和运转能力。也有学者认为，党建引领基层治理与元治理理论相契合。社区治理实践中，党组织将多方主体整合起来，重构出一核多元的治理网络结构，其中，中国共产党是唯一领导核心，政府是主导力量，社区居委会是关键依托、社区社会组织是能动力量、驻区单位是重要支撑、社区居民是坚实基础。

(三) 治理过程与方式：简约治理、协商治理

党建引领基层治理的治理方式上，有诸如简约治理、协商治理等解释框架。乡村治理中，党建引领基层治理体现出简约治理的逻辑。处于国家与乡村社会“结合点”的基层党组织通过“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”和“统分结合”等非科层化治理方式，低成本、高效率地实现其“承上启下”功能，塑造了中国式乡村治理现代化的独特内涵。城市社区治理中，党建引领基层治理遵循了低成本撬动机制。党建引领进入小区，缩小基层群众自治的单元，降低了群众自治的规模成本；党组织运用意识形态和纪律约束，发挥党员兼具组织成员与居民双重身份的优势，撬动社区社会建设，降低了群众自治的组织成本。

协商治理则是实现社会整合的一种方式。如，都江堰市依托村庄内生的村民议事组织和协商传统，通过党社协商的统合策略构建基于村民议事会和小组议事会的双层协商制度，有效激活村庄协商治理机制；通过对乡村“两新”组织的政治吸纳、对散居院落和聚居社区的组织嵌入，实现党组织网络对乡村新兴治理主体和乡村社会的的纵横全覆盖；治理网络的横向扩张与纵向重塑以及双层协商机制的激活，形成党建统合创新乡村治理的基本运行机制。

(四) 治理动力：向基层增能，推动治理创新

党建引领基层治理的总体趋势是构建简约高效的基层管理体制，治理重心下移基层、资源和服务下沉社区、职责和权力下放街道；基本形态是党组织挂帅形成组织间的协作治理网络，把基层党建、社会治理、公共服务融为一体；内在动力是党的政治引领、组织、能力引领和机制引领的能力。而基层党建也为解决基层治理问题提供超常规的动力。

一是提高组织能力，增强内生动力。中国共产党是一种迥异于西方“选举型政党”的“使命型政党”，具有对伟大使命的明确认知与自觉担当,对人民群众的价值承诺与伦理关切，对党性修养的高度强调与典型示范等特点。从这个意义上，党建引领能为基层治理提供源源不竭的精神动力。基层党组织通过多种方式增强这种精神动力，如，深圳市宝安区从组织凝聚力、政治领导力、模范带动力、动员号召力四个维度，将基层党组织的政治优势转化为治理效能，提高服务能力。

二是政治动员与组织激励，为治理创新提供动力。基层治理的技术平台创新或流程再造，某种意义上是对原有的科层运作程序进行换轨，需要党建引领的超越性力量推动执行，为治理创新以及新机制的推行提供动力。如，北京“吹哨报到”与“接诉即办”等机制，之所以能持续并通过政策试点上升为全局性的改革，秘诀就是“党建引领”，集中表现为持久的创新引领力、强大的组织动员力、有效的纪律约束力和及时的制度推动力。

三、实践问题：党建引领基层治理的问题与对策

尽管党建引领基层治理有弥补科层制缺陷的诸多潜能，但学者们也发现了党建引领基层治理在实践中存在诸多问题，并提出了对策建议。

(一) 存在的问题

党建引领基层治理在实践中仍然存在各种问题，主要表现在党建工作的形式化、基层治理的单向度化等方面。

1.党建工作形式化

学者们发现，有些地方实践中存在着党建引领与基层治理脱节的现象。

一是引领功能定位不准，导致党建脱离群众。引领价值与结构存在党政与社会力量失衡问题，主流价值与其他主体价值理念之间的张力依然存在，有的地方社会参与度和参与积极性不高，存在脱离群众的现象。

二是引领方式形式化，产生形式主义、内卷化等现象。实践中存在把以党务工作当作党建全部工作的现象，痕迹管理取代群众工作。一项基于17个副省级城市社区治理实践的研究发现，一些地方的社区党建工作浮在面上，盒子档案一大堆，难以深入群众生活解决实际问题；有的停留在口号层面，既缺乏组织载体，又缺乏场地和经费支持；还有的缺乏边界，参与具体事务过多，不堪重负；一些新小区“隐形党员”“口袋党员”多，老旧小区的组织活动缺乏吸引力，等等。

2.基层治理单向度化

党建引领泛化，导致政府治理窄化、公众参与空间萎缩。组织架构的联谊性导致制度疲软、行政推动导致执行受阻，表现为合作机制下的党建工作责任回流、党建工作全速发展下的虚假创新、党建参与主体积极响应下的个体疏离等。

有些地方存在治理主体单一化的现象。在有些地方，党建引领被泛化为“全面替代”，干了很多不该干也干不好的事，使原有的行政治理体系“退出一线”，干扰了行政资源的合理配置，基层党组织和党员对于基层治理的问题“亲自动手，全包全揽”，使理应由各方参与、居民共治的社区建设变成了“党员干、群众看”的局面，社会组织、公众的参与空间萎缩。

有些地方存在治理手段单一化的现象。单一治理主体采取理念渗透、组织渗透、程序渗透和服务渗透等多种路径持续将影响下移，而基层出于考评压力，泛化使用行政手段，使基层社会治理陷入行政有效而治理无效的危机之中。

(二) 改进的建议

要避免基层党建和基层治理两张皮，就要在融合上想办法。融合是一个双向互动的过程。党建方面，需厘清党建引领的功能边界，做到党建引领不越位不错位不缺位，优化党建引领的平台、制度与机制，创新党建引领的技术；基层治理方面，创新践行群众路线的路径方式，凝聚价值共识，激活多元主体共治。

1.坚持党建引领，凝聚价值共识

党建引领的制度优势要转化为治理效能仍需从强化方向引领、激发并整合广大党员的主观动能、深化与社会各类主体的互动合作、优化服务等方面付诸具体举措，对社会治理的结构、议题、绩效和过程产生实质性影响。

一是凝聚价值共识。牢固树立党建引领理念，从政治引领、价值引领、组织引领、法治引领等四个方面着手，通过塑造典型、树立标杆、模范引领、主题教育等手段，强化价值认同，把社会主义核心价值融入到基层社会生活中，构建文化包容整合机制。

二是加强组织建设。健全基层治理体系，完善党领导基层群众自治组织的制度。明确各级党组织在社会治理中的领导责任和协同合作，构建分类明晰、责任明确、易于操作的制度体系，将各类治理主体联系到一起。强化人才保障、资金投入、考核评价等制度，充分发挥党员干部的模范作用，促进干部党员能力提升，形塑普通党员政治认同，提高普通群众动员能力。

三是加强作风建设。常态化推进党的作风建设，营造担当实干、风清气正的基层治理文化。坚持问题导向，将自上而下的党建任务考核转向以治理实效来检验党建成果，构建一种具有可控性、可调适性、网络化的 “党政嵌入式韧性治理”模式，在党政嵌入与简约治理之间维系动态平衡。

2.坚持人民至上，践行群众路线

坚持“以人民为中心”的治理理念，加强民主协商，培育社会力量，促进公众参与，充分发挥群众力量，构建一核多元的治理共同体网络结构。

一是加强民主协商，促进公众参与。明确民主议事协商的主体、程序和范围，构建民主协商体系，切实解决治理重难点问题。设立监督机制，畅通监督渠道，使公众能够及时高效表达利益诉求、监督违规行为。强化基层党建的政治功能和利益整合功能，利用党员血缘、地缘和业缘等社会资源的优势，发动群众积极参与乡村政治，并以“党员包户”“党建服务站”“党建同心圆”等工作机制实现党建联系群众的常态化和制度化。

二是培育社会力量，构建治理共同体。有学者认为，应赋权基层，构建社会力量联通政府和百姓的闭合网络，形成协同共治的内生动力。进一步推动社区治理单元下沉至小区层面，尤其要注重激活社区精英群体，实现从营造社区生活共同体向构建社区治理共同体的迈进。

3.厘清功能边界，掌舵而非划桨

明确党建引领的功能边界，处理好党建引领与政府管理、党建引领与社会共治、党建引领与法治保障的关系。基层党委要在把方向、谋大局、定政策、促协调等方面下功夫，不能随意代替其他治理主体发挥作用，政府要在自身职责体系上承担其使命，行使好城市管理、社会治理和公共服务等职责，市场要在竞争性物品和服务提供上发挥作用，社会组织要在公共物品和公共服务提供上下功夫，而居民要拥有自治的权力，承担公民责任。

一是处理好党建引领与政府管理的关系。体制改革的难点突破、机制创新的平台建设、整体推进的法治保障、改革创新的宏观把握等突破性、创新性、跨越性、整体性的超常规工作需要党建引领，而常规工作则应由政府日常管理。在依法依规厘清党建引领边界的基础上，不越位、不错位、不缺位，发挥党组织的政治引领优势、组织引领优势和价值引领优势，在舆论引导、凝聚共识、整合资源、搭建平台、提供政治保障、培育社会组织等方面发挥总揽全局和统筹协调的作用，凝聚基层治理的整体合力。

二是处理好党建引领与社区共治的关系。党组织要树立“组织该做的事绝不推诿、群众能管的事绝不包办、社会可做的事绝不越权”的理念，厘清社区治理职权、加强社区居民自治、激发社会组织活力，通过统筹协调、规范引导、组织动员、支持服务、凝聚骨干等方式，平衡秩序与活力之间的关系。遵循社区自主性原则，根据群众需求与参与度差异，探索分类引领方式。

三是处理好党建引领与法治保障的关系。 党建要为法治保障发挥引领作用。发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，平衡管理与服务职能，依法设置、转变、履行政府职能，以基层党建的组织优势实现法治资源的纵向衔接，以法治标尺的横向联通实现基层党建的合法化。法治的核心是依法治权，在实际工作中，既不能搞权大于法，也绝不能搞违法创新；既要把权力关进法治的笼子里，同时也要勇于创新，有所作为，提升基层党组织的权力规范运行，提高党员干部的依法办事能力、决策能力、管理能力、服务能力。

4.优化治理方式，促进德治、法治、自治融合

在实践中创新治理平台与治理方式，完善党组织引领、群众诉求表达、社会治理推进等机制，促进德治、法治、自治融合。

从机制上，实现德治、法治、自治的集成治理。不仅要明确“分”的逻辑，即注重党建在基层自治、法治和德治领域的引领机制，而且要通过补位、整合、调控等机制构建实现自治、法治和德治的融汇集成，即以“合”的逻辑促进基层治理体系的结构性均衡。建立党建引领的社区自治联动机制、社区资源整合机制、社区共治协商机制，加大外部资源引入力度、加强内部资源的流动和互补、实行资源的精准化供给。

从技术上，推动智能化治理。充分发挥党建的引领带动作用，通过“党建+数据平台”“党建+问题导向”“党建+网格联动”的有效探索，促进基层治理理念意识、体系格局、机制体制、环境技术、行动规范等由“传统粗放管理”向“现代精细治理”转换。

四、研究展望：探索基层治理现代化的中国路径

党建引领基层治理研究已经取得了较为丰硕的成果，从价值-功能、结构-关系、事件-过程等相互关联的三个视角建构起了研究框架，充分讨论了党建引领基层治理实践中存在的问题，提出了有针对性的对策建议。但研究尚有不足。价值维度的研究叙事宏大，缺少故事细节、欠缺经验质感，更多是对政党以新形式再入场的必要性的反复强调。结构-关系维度的研究，对政党在基层社会的在场形式与结果进行了解释，事实上，中国共产党一直是一个扎根于基层的政党，以各种方式与基层社会保持着联系，采用哪些工具、如何在场且如何实现更好地在场？这些具体问题更需要受到关注。事件-过程维度的研究，也存在某种程度上的话语空转现象，有以某个样板案例为证据来放大整个党建引领基层治理机制有效性的嫌疑，仍然需要将党建引领基层治理研究再具体化，案例选择再普遍化，对更多非样板社区进行调查。更重要的是，需从基层治理现代化的时代背景与视角对党建引领基层治理现象进行理论反思。

未来可从理论提升、政策过程、治理工具等方面入手，探索基层治理现代化的中国模式，解释新时代党的群众路线的践行过程，分析党建引领基层治理的工具组合及其有效性。

(一) 探索基层治理现代化的中国路径

在某种意义上，经典的科层制理论、整体性治理理论、网络治理理论等都不足以解释党建引领基层治理的经验现象。相较于科层制的形式理性特征，它强调使命型政党的价值追求和党员干部的担当精神；相较于网络治理中的多元主体平等共治，它更强调加强党的领导、贯彻党的主张；相较于整体性治理理论或协同治理理论的集中整合逻辑，它在乡村治理过程中又体现出简约治理的行动逻辑，且要求在治理过程中对内坚持民主集中制，对外开展基层民主协商、践行群众路线等等。

从基于本土经验的事件-过程视角的研究文献中可以发现，党建引领基层治理，在价值维度上突出使命型政党的担当精神、吸纳优秀传统文化，重视基层治理过程中的政党价值嵌入；在结构维度上，具有多层次整合的显著特征，党建引领纵向科层动员以整合条块资源、弹性化层级结构，横向政治动员以吸纳多元治理主体，形成一核多元的治理网络结构；在治理方式上，遵循低成本撬动机制，体现出简约治理的逻辑，采取协商治理等多种方式综合施策；在治理动力上，依托压力型体制的动力机制，激励干部担当作为，为基层增能赋权。

将经典的科层制等理论与这些对党建引领基层治理经验现象的梳理归纳进行对比，可以发现中国基层治理现代化的某种独特性，从而在本土经验的基础上发展出理论，探索归纳一种基层治理现代化的中国路径。

(二) 解释新时代党的群众路线的践行过程

从新时代党的群众路线视角对党建引领基层治理的执行过程进行解释。从党的群众路线的视角，组织整合、价值感召、流程与空间再造，是一个制度化践行群众路线的来去过程。组织整合，即各级党员下沉到社区，进入群众生活场域，与群众在一起，深入群众之中发现问题，找到最大公约数，从而形成共同议题、建构群体共识，实现核心价值规范、政策议题从群众中来；流程再造，则是为有效地从群众中发现问题、解决群众的问题而进行的机制优化；价值感召，即到群众中去，把具有最大公约数的价值规范、政党意识形态向群众宣传，使之成为集体价值遵循，形成党领导下的共同体。党建引领基层治理的整个运作过程，从某种意义上，正是新时代党的群众路线的具体践行方式。

(三) 分析党建引领基层治理的工具组合及其有效性

在基层治理工作中，党建引领不只是一种宏观抽象的政治原则、静态的组织结构或制度安排，更是用来解决基层实际问题的方法。因而，将党建引领的政治优势转化为基层治理效能，还需要借助一整套实用的、动态的、面向问题的、向多维度延展的复合工具。有必要从治理工具维度理解党建引领基层治理的现实状况和多重难题，系统性分析各类工具及其组合优化，以实现基层治理的精准化，并从中寻找更具推广价值的方案。