构建新发展格局下我国推动高水平国际经济合作的路径与方向

杨长湧

一、当前国际循环变革调整呈现鲜明的趋势性特征，我国在国际循环中的位势也在发生深刻变化

当今世界正在经历百年未有之大变局，国际循环的变革调整是大变局的重要组成部分。从动因看，一是国际力量对比深刻变化，世界经济重心东移，特别是我国经济持续健康发展，推动共建“一带一路”，极大改变着全球消费和生产布局，这是国际循环变革调整的根本原因。二是新一轮科技革命和产业变革深入发展，推动新产业、新业态、新模式不断涌现，传统产业出现数字化、智能化、网络化的大规模颠覆性改造，技术和市场日益取代要素成本成为全球价值链布局的决定因素，过去国际循环的产业基础正在发生巨大变化。三是新冠肺炎疫情冲击下跨国公司加快调整供应链布局，服务贸易蓬勃兴起，对国际循环变革发生催化作用。在这三大动因作用下，国际循环的动力、模式和规则都将发生深刻的趋势性变化。

动力方面，我国成为推动国际循环畅通提质增效的主要力量。从需求看，当今世界最稀缺的资源是市场。世界经济长期疲弱带来的市场需求萎靡不振，是国际循环最大的堵点。我国已成长为全球第二大消费市场、第二大进口国，人均国民收入迈向高收入行列。“十四五”时期，随着我国深入实施扩大内需战略，向全球开放共享市场机遇，超大规模市场潜力将进一步释放，成为全球资源要素的强大引力场。从供给看，一些发达经济体鼓动制造业回流，在产业链供应链方面人为“筑墙”“脱钩”，从供给源头上给国际循环带来障碍。我国是全球第一大工业国，近年来涌现出一批具有较强国际竞争力和影响力的跨国公司。“十四五”时期，随着我国支持企业高水平走出去，深化与共建“一带一路”国家产业链供应链合作，将为各国特别是发展中国家提供融入国际循环的更多机遇。

模式方面，三角循环格局仍将维持但愈加乏力，东亚、北美、欧洲三个区域循环体系渐趋成型。一方面，在新一轮科技革命和产业变革推动下，数字技术方兴未艾，智能制造、3D打印等全新生产方式涌现，跨境电商、远程服务、共享平台等广泛运用，深刻改变着制造业的发展模式。另一方面，在新冠肺炎疫情冲击下，跨国公司普遍意识到，生产基地与消费市场过远，大规模长距离的资源和货物供应容易受到扰乱甚至阻断。同时，在中美欧等主要消费市场，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化多样化消费渐成主流。伴随这些趋势，跨国公司有必要也有条件加快供应链布局调整，缩短生产与消费的空间距离，尽可能贴近市场实现快速回应。由此，以我国为主要消费市场的东亚、以美国为主要消费市场的北美和以西欧发达国家为主要消费市场的欧洲，各自内部或形成生产、贸易、消费相对完整的循环体系。区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)签署和美墨加协定达成，将为东亚和北美区域循环体系构建提供机制化的动能。

规则方面，美国等发达国家从“自由贸易”转向“公平贸易”，要求在劳工、国企、环保、补贴、知识产权等边境后规制领域实施向发达经济体看齐的标准，并力推这套规则进入世界贸易组织(WTO)多边贸易体制。这套规则虽然一定程度上反映了全球产业链供应链深入发展的要求，但更多的是少数发达经济体企图打造封闭排他的小圈子，在经贸规则方面给整个世界“带节奏”。我国坚持贸易和投资自由化便利化，坚持维护以WTO为核心的多边贸易体制，坚持真正的多边主义。同时，我国通过共建“一带一路”倡议，逐步探索形成“发展导向的互联互通”规则。这套规则以发展为导向，深化互联互通伙伴关系建设，加强基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”以及与共建国家人民“心联通”，不强求边境后规制统一，更能灵活适应不同国家的国情和利益诉求，必将对国际循环的变革调整产生越来越强的影响力。

二、构建新发展格局对我国推动国际经济合作提出新要求

更大范围开放合作。包括两层含义。一是国内更大范围开放。我国已经形成沿海沿江内陆沿边全面开放格局，但内陆沿边开放仍是短板，需要加大力度。二是国际更大范围合作。过去我国开放的对象主要是发达经济体，今后需要依托共建“一带一路”，更多扩大面向新兴市场和发展中国家的开放。

更广领域开放合作。我国制造业开放合作已达到较高水平，但服务业开放合作相对滞后，是未来扩大开放领域的重点，需要依托海南自贸港、自贸试验区、服务业扩大开放综合示范区等平台大力推进。同时，顺应新一轮科技革命和产业变革趋势，吸引集聚科技、人才等创新要素也是更广领域开放的题中之义。

更深层次开放合作。核心是由商品和要素流动型开放，深入到规则、规制、管理、标准等制度型开放；由减少关税等边境上壁垒，深入到调整边境后规则。

更高质量开放合作。在国际市场萎缩和我国比较优势变化的条件下，过去那种市场和资源“两头在外”、大进大出的开放合作模式已经很难持续，应当转向优进优出、纵深挖掘潜力，更加注重提升质量和效益，使开放合作走深走实、做细做精，实现内涵式增长。比如，出口要更加依靠技术、品牌、质量、服务而不是价格来提升竞争力，利用外资要更加依靠改善营商环境和保护知识产权，“走出去”要更加注重绿色、合规和增强产业链供应链主导力，共建“一带一路”要更加重视民生工程，实现高标准、可持续、惠民生目标，等等。

更趋平衡开放合作。过去，对外开放长期存在一些不平衡问题，成为畅通双循环需要解决的重要问题。比如，进出口不平衡不仅给国民经济运行带来压力，也给一些国家制造经贸摩擦提供口实；制造业开放与服务业开放不平衡，服务业开放相对滞后，对产业整体竞争力提升和人民生活水平改善形成制约。新发展格局下，要求对外开放更趋平衡，包括进出口平衡、制造业开放与服务业开放平衡、沿海开放与内陆沿边开放平衡、向发达经济体开放和向发展中国家开放平衡，等等。当然，这里的平衡并非绝对相等，而是要将差距控制在合理范围内，实现统筹协调，避免相互掣肘，共同服务于构建新发展格局。

更加主动开放合作。今后，我们可能要在较长时期面对经济全球化的逆流。在此形势下，需要实施更加积极主动的开放战略，主动向全球开放市场，吸引集聚商品、技术、资本、人才等资源；主动扩大朋友圈，团结一切愿意与我们开展合作的国家、地区和企业；主动适应国际经贸规则重构新趋势，深化改革完善投资贸易自由化便利化制度体系，对冲外部环境趋紧带来的影响，将发展主动权牢牢掌握在自己手中。

更为安全开放合作。新发展格局是更为安全的发展格局。在外部风险挑战明显增多的情形下，越是开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全这两件大事，这对我们自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力提出更高要求。需要逐步改变“一挡了之”“一关了之”等传统安全思维，加快形成以事中事后监管为主的风险防控体系，通过更加精细的制度、规则和程序设计，实现高水平开放和安全之间的平衡。

三、新发展格局下推动高水平国际经济合作应有五个坚持

坚持联通内外，促进双循环畅通无阻。应立足国内大循环，充分发挥超大规模市场优势和内需潜力，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，成为全球资源要素强大引力场，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展。

坚持系统观念，完善全面开放新格局。应加强统筹协调，实现“引进来”与“走出去”、沿海开放与内陆沿边开放、制造业领域开放与服务业领域开放、向发达经济体开放与向发展中国家开放、多边开放与区域开放更好结合，增强对外开放的全面性系统性。

坚持更加主动，开拓合作共赢新局面。坚决反对保护主义、单边主义、霸权主义，实施更加积极主动的开放战略，加大海南自贸港、自贸试验区制度创新力度，推动共建“一带一路”高质量发展，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，加快推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。

坚持衔接国际，稳步拓展制度型开放。应适应引领国际经贸规则变化趋势，构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，以构建公平竞争的市场环境为导向，深化相关领域规则、管理和标准改革，推动对内改革和对外开放在更高层次更深程度上的融合发展。

坚持开放安全，增强维护国家安全能力。应坚持总体国家安全观，把安全发展贯穿对外开放各领域和全过程，将构建开放安全保障机制作为高质量利用外资、高水平“走出去”、对外贸易高质量发展等方面制度建设的主要内容之一，创新思路加强国际供应链保障合作，防范和化解在扩大开放过程中可能影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。

四、将扩大进口和推动内外贸一体化作为高水平贸易合作的主要抓手

完善扩大进口体系。扩大进口是新发展格局下高水平国际经济合作的重要特征。一方面，扩大先进技术装备、零部件以及优质消费品和服务等进口，有利于优化我国生产要素供给、推动供给侧结构性改革，也有利于满足人民日益增长的美好生活需要，促进国内供需更高层次平衡。另一方面，在世界经济长期疲弱的态势下，通过扩大进口向全世界分享我国经济增长和结构转型升级带来的机遇，有利于为各国优质商品和服务提供有效市场需求，推动全球范围内的供需平衡。下一步，应着眼于满足居民消费升级，扩大优质消费品进口，充分发挥中国国际进口博览会、中国国际消费品博览会等高端平台功能，培育国际消费中心城市，打造优质进口消费品集散枢纽。着眼于深化供给侧结构性改革，扩大先进技术设备和零部件进口。着眼于提高市场保障能力，扩大农产品及各类资源性产品进口，可将共建“一带一路”国家作为重点开拓的进口来源地，加快与有关国家签订水产品、水果、肉类等农产品准入议定书，适度增加优质特色农产品进口。

图1 2012—2021年我国进口全球占比资料来源：作者根据WTO数据计算而得。

推动内外贸一体化。过去，我国长期处于“两头在外、大进大出”的国际循环模式中，逐渐形成内外贸分割的管理体制和“重外轻内”的惯性，突出表现为外贸产品的质量、技术等标准比内贸更高。在构建新发展格局下，内外贸相互分割已不能适应国内国际双循环相互促进的要求，必须完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接，推进同线同标同质。一是应提升内外贸统一监管水平。推动建立内外贸统一的质量技术标准，推进产品检验、计量检定、资质认证等结果互认。推动建立统一的内外贸企业信用平台，使用标准社会信用代码，实现企业登记、产品质量监管等信用信息共享。以加工贸易转型升级为抓手，在加工贸易集聚城市深化内外贸监管一体化改革。二是推动内贸流通标准与国际对标。对农产品流通、药品流通、商贸物流、电子商务、重要产品追溯体系、绿色流通等领域的国际标准进行密切跟踪和评估，加强中外标准差异性和等效性研究。强化国内标准体系建设，完善标准管理制度和工作机制，增强流通标准化基础能力建设，推进流通标准与国际接轨、提升标准一致性水平，加强标准宣传贯彻和应用实施，提高我国流通业的国际竞争力。三是以共建“一带一路”为主要平台，通过对外贸易、服务贸易、对外投资合作、对外援助等工作，大力推动电子商务、商贸物流、餐饮等领域标准“走出去”，积极参与相关国际标准制定。

五、将大力发展服务贸易和创新合作作为高水平要素合作的主要抓手

图2 2017—2021年我国跨境电商进出口规模数据来源：中国海关总署。

探索科技创新国际合作新路径。美国对我国的科技遏制与打压表明，关键核心技术从来是要不来、买不来、讨不来的，必须增强自主创新能力，深入实施创新驱动发展战略。同时，自主创新不等于封闭创新，而要善于利用两个市场、两种资源，探索新形势下的国际科技合作新路径，建立开放的自主创新体系。这是我国科技进步的必然要求，也是新发展格局的题中之义。一是推动企业积极参与新型分工合作。如加强与全球龙头药企合作，开展新型药物临床试验；与境外人工智能研发机构在技术研发、标准制定、产品制造等领域开展合作，共同制定人工智能各领域的标准，建设人工智能互联网平台开展个性化定制，等等。二是通过“引智”实现“引技”。科学技术的载体是“人”。只要能聚天下英才为我所用，就能在科技创新国际合作方面继续深耕。比如，可在海南自贸港和自贸试验区实施更加便利的外国人来华签证和工作许可制度，为外国高端人才开辟“绿色通道”，放宽外籍专业技术技能人员停居留政策。在个人所得税、住房等领域加大对高层次人才的优惠力度，鼓励发展国际教育和涉外医疗，为境外高层次人才提供生活便利，等等。

六、将自贸试验区(港)建设作为高水平制度型开放合作的主要抓手

更大力度促进边境后规制衔接。将自贸试验区(港)作为我国重要边境后规制与国际高标准规则衔接的先行区，在各类所有制企业关系、知识产权保护、补贴政策、数字经济、产业链监管等领域进行制度创新，超越程序性技术性的细节改革，深化政府与企业、市场的权利义务关系调整，提升市场对资源配置的决定性作用，全方位打造媲美主要发达经济体的一流竞争环境。同时，深入探索边境后领域国际高标准规制与社会主义市场经济体制的交汇点与接榫部，释放规则摩擦压力与风险，探索完善风险防控体系。

更大力度建立健全公平竞争制度。公平竞争制度对促进要素高效配置具有重要意义，也是打通双循环“堵点”、推动国内国际市场深度融合的重要一招。自贸试验区(港)应强化竞争政策的基础性地位，确保各类所有制市场主体在要素获取、标准制定、准入许可、经营运营、优惠政策等方面享受平等待遇，政府采购对内外资企业一视同仁。加强和优化反垄断执法，打破行政性垄断，防止市场垄断，维护公平竞争市场秩序。

更大力度推动高端产业和新兴业态发展。经过近9年试验，自贸试验区(港)在一些大的制度创新方面已经取得重大突破并复制推广。未来，在继续以制度创新为核心的同时，可以增加“产业发展”这个关键词，将制度创新成果落实到产业发展层面，千方百计集聚高端优质要素，拉长产业链，形成产业集群，围绕国家有需要、各自贸试验区(港)有优势的高端产业和新型业态发展，推进系统性集成性制度创新，使自贸试验区(港)既成为改革开放新高地，也成为产业发展新高地。

七、将共建“一带一路”作为高水平国际经济合作的重点载体

促进高质量互联互通。当前，经济全球化遭遇逆流，一些发达经济体保护主义抬头，坚持开放发展、建设互联互通的世界更加重要也更加紧迫。应加强基础设施“硬联通”，加大对基础设施项目的资金投入和智力支持，聚焦关键通道、关键节点、关键项目，推动陆海天网四位一体联通，深化传统基础设施项目合作，推进新型基础设施项目合作，建设高质量、可持续、抗风险、价格合理、包容可及的基础设施，擦亮中欧班列、“丝路海运”等品牌，积极稳妥推进货物“绿色通道”建设，维护区域产业链供应链安全畅通运转。深化规则标准“软联通”，与更多国家商签自由贸易协定、投资保护协定、避免双重征税协定等，推动共建“一带一路”国家商建电子商务合作机制、贸易救济合作机制等，加强融资、贸易、能源、数字信息、农业等领域规则对接合作。积极推进与共建国家人民“心联通”，深化各领域各层次人文社会交流，使共建“一带一路”成为文明互学互鉴的桥梁与纽带。

推动高质量经贸合作。经贸关系是国际关系的“压舱石”与“推进器”，应通过高质量经贸合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体。应以建设高水平国际运输通道为基础，以中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会(广交会)、中国国际服务贸易交易会(京交会)等高质量经贸合作平台为载体，以完善贸易投资自由化便利化机制为保障，以发展“丝路电商”等新业态新模式为特色，向共建“一带一路”国家的优质商品、技术和要素开放市场，着力推动我国与共建“一带一路”国家贸易往来继续扩大、双向投资继续深化、产业合作继续拓展、多边合作继续迈进。在这个过程中，应坚持突出重点，针对不同合作伙伴、不同合作领域分类精准施策，引导各方面资源重点投向那些具有示范效应和标杆作用的建设项目，形成更多可视性成果。坚持共享发展，更好发挥贸易、投资、产业合作对于沿线国家和地区消除贫困、增加就业、改善民生的作用，为当地经济社会发展作出更多贡献。坚持国际标准，将“一带一路”贸易畅通与WTO规则更好地结合起来，加强贸易投资领域的经济技术合作和能力建设，全面均衡地促进经济、社会和环境可持续发展。

推动新兴领域高质量合作。一是推动健康丝绸之路建设。全球新冠肺炎疫情形势依然严峻，共建“一带一路”国家多数是发展中国家，与我国加强疫情防控和公共卫生合作的愿望强烈。应顺应各国人民保护生命安全和身体健康的期待，大力推动共建“一带一路”国家抗疫合作，增强疫苗、药物和医疗物资的可获得性、可及性和可负担性，改善卫生基础设施，提升沿线国家公共卫生能力，建设更紧密的卫生合作伙伴关系，推动构建人类卫生健康共同体。二是推动绿色丝绸之路建设。气候变化作为重要的非传统安全风险，对人类生产生活的影响也日益显著。随着全球100多个国家和地区发布碳中和目标，世界各国已经形成应对气候变化的国际共识。应以力争实现“双碳”目标为引领，将应对气候变化摆在绿色丝绸之路建设更加重要的位置，在加强自身生态文明建设的同时，主动承担应对气候变化的国际责任，推动共建“一带一路”国家在应对气候变化、海洋合作、野生动物保护、荒漠化防治等领域的国际交流合作，使共建“一带一路”成为构建人与自然生命共同体的重要实践平台。三是推动数字丝绸之路建设。当今世界，数字经济蓬勃兴起，我国在这个领域具有比较雄厚的发展基础，与共建“一带一路”国家合作前景广阔。可充分发挥我国在5G等新一代信息技术的优势，针对与我国科技和数字经济合作潜力较大的共建“一带一路”重点合作方，实施一批以数字基础设施为主、数字产业为支撑的重大项目，大力发展“丝路电商”，构建数字合作格局。实施好科技创新行动计划，加强知识产权保护国际合作，打造开放、公平、公正、非歧视的科技发展环境。

强化高质量安全保障。世界进入动荡变革期，各种不稳定性不确定性明显增加，在共建“一带一路”中统筹发展与安全、强化安全保障机制建设的必要性与紧迫性日益显著。应高度重视风险防范，将强化安全风险防范机制作为系统性工程来抓，全面提高安全保障和应对风险的能力。完善监测和预警机制，探索针对对外投资企业的分类分级风险提示制度。加快与共建“一带一路”国家商签投资保护协定，为有效防控投资风险提供保障。探索创设服务于共建“一带一路”的外汇交易产品体系，帮助企业规避在沿线国家投资的汇率风险。通过强化高质量安全保障，推动“一带一路”项目更好地建设和运营，保障企业和人员更加安全放心地“走出去”，在当地实现持久发展。同时，应推动沿线国家秉持共同、综合、合作、可持续的安全观，有效应对各类风险和挑战，打造安全共同体。