东阳市“四步走”织密耕地管护网实现耕地全链路闭环管理

□东阳市自然资源和规划局 张 靓

近年来，东阳市严格执行各级耕地保护方针、政策，以“一张底图、两大工程、三位一体、四维监管”四步举措为抓手，全力遏制耕地“非农化”“非粮化”，破解“荒田、占田、毁田”难题，有效铺开全市耕地从0 到1 的全链路闭环保护网。2019—2021 年，东阳市补充耕地4998 亩，东阳市全域土地综合整治与生态修复工作、永久基本农田集中连片整治分别获浙江省政府2020 年、2021 年督查激励。

一、“一张底图”绘到底

一是全面摸清耕地资源底数。以第三次全国国土调查为契机，依托近年基础地理、遥感影像等数据归集与治理成果，制作调查底图。利用无人机拍摄区域照片、视频等电子化方式进行外业调查核实。通过系统整理基础性数据、摸排底图、调查信息表和地块矢量数据，制作耕地保护“一张图”，坚守耕地保护“一条红线”，将永久基本农田落实到具体地块，把好耕地用途管控的第一道闸门。在第三次全国国土调查中，该市耕地面积39.56 万亩。

二是打通耕地资源数据壁垒。全市贯通底数核查成果，实现“数、线、图”一致，并纳入国土空间“一张图”管控，与各镇乡街道签订耕地保护目标责任书，明确耕地保护责任主体为各镇乡街道。借助“耕地智保”，实现“一张图”囊括辖区内耕地分布、耕地范围、面积和质量等信息，结合动态监管平台巡查和卫星影像，占用耕地、破坏农田等违法行为无处遁形。

二、“两项工程”抓落实

一是深化乡村全域土地综合整治与生态修复工程建设。成立领导小组，由市委书记、市长亲自挂帅。结合全市土地利用总体规划，制定全市存量建设用地激活作战图、垦造耕地潜力分布图、项目年度作战图。发动各镇乡街道对行政区域内可开发整理、可复垦、可生态修复的地块进行实地踏勘寻找匹配项目。截至目前，全市已完成4 个项目省级验收，完成率100%。江北街道王户口村等17 村全域整治项目被纳入2022 年度省级“11350”重点工程计划，总面积约11.62 平方公里，总投资约4.5亿元。该项目2024年建成后，将实现山林生态涵养区、田园宜居休闲区和现代高效农业发展区三区协同发展，打造成都市近郊型生态农旅融合发展示范区。

二是推进永久基本农田集中连片整治。以国土空间规划确定永久基本农田保护区为基础，结合乡村全域土地整治、粮食生产功能区、高标准农田建设，稳步推进永久基本农田集中连片整治，让“小田”变“大田”，从“满天星”到“百千万”。实现水田规整成框连片，机耕路、水渠纵横交。2021 年以来，全市有序推进1 片万亩方、3 片千亩方整治项目，实现1.3 万亩永久基本农田集中连片整治。

三、“三位一体”优格局

一是占优补优实现耕地平衡。严格执行“占多少补多少，先补后占、占优补优”的占用耕地补偿制度，以“基本农田数量不减少、质量不下降”为总体要求，对各镇乡街道实行严厉考核，实行耕地保有量、基本农田保护方面工作的一票否决制。深入内涵挖潜，补充耕地占补平衡项目后备资源库，提升补充耕地能力。实施动态监测监管，及时掌握耕地占补平衡、“进出平衡”落实情况和耕地质量变化情况。截至目前，全市已连续23 年实现耕地占补平衡。

二是制度先行实现高标整治。规范整治要求，严格实行项目管理，出台《东阳市补充耕地项目工程质量管理办法》《东阳市补充耕地项目规划设计考评办法》和《东阳市补充耕地项目监理考评办法》，在项目立项、招投标、竣工验收环节明确规范，严格实行项目实施的“事前、事中、事后”全过程监督，切实做到执行有据、落实有人、验收有尺。同时，建立抽查机制，市领导及有关部门不定时随机抽查项目，并深入实地查看项目进展。

三是农旅结合助推共享生态。按照“生态优先、以农为本、共建共享、产业引领”的建设原则，最大限度共享画水镇旧厅村等4 村和六石街道夏溪潭村等3 村的永久基本农田连片整治成果，积极将其打造为优质农产品供给地、农耕文化体验地、乡村旅游目的地、影视外景拍摄地。东阳市六石街道夏溪潭共享田园开园至今，已举办3 次大型文体赛事活动，共接待各类旅游团队、研学团队超1.3 万余人次，吸引市民游客达24 万余人次，带动沿线村集体与农民增收100 余万元。

四、“四维监管”固成效

一是后期管护督查“长久化”。明确村级为后期管护主体，对后期管护主体缺位的耕地由土地整理开发有限公司负责其后期管护，确保每一块耕地都有责任主体。适时延长土地整治项目后期管护时限，从三年延长至五年，充分保障耕地稳定性和土壤肥力。倡导各镇乡街道巧用土地承包责任制，引导土地承包人员科学用地，合理耕作。邀请农业专家现场指导种植，循序渐进培肥地力，提高土地生产率和生产水平。增加后期专项补助经费，种植管护经费按旱地每年每亩500元，水田每年每亩1500 元的标准予以补助。

▲东阳市自然资源和规划局以“全国土地日”为契机，深入田间地头开展耕地保护主题宣传活动。

二是数字监管执法“智能化”。充分运用“静态+动态”数字监管手段，有效遏制耕地违法利用情形。全市已安装铁塔探头368 个，耕地面积覆盖率达98%，铁塔视频已全部接入省级耕地智保场景应用，充分发挥高位视频监控、人工智能识别算法等独特核心资源优势，实现耕地资源监管视角延伸和动态预警。今年6 月运行以来，共自动发现105宗疑似违法图斑，完成核实64 宗，及时整改3 宗。

三是人为梯度监管“立体化”。构建完成市、镇、村三级“田长”责任制体系，实行定点巡查上报，运用“人防+技防”的工作机制，实现耕地违法“早发现、早制止、早处置”闭环管理。推进耕地保护责任目标考核结果运用，对完成保护目标、成效显著的镇乡街道给予奖励，对没有完成保护目标的实行补偿性惩罚。层层压实耕地保护目标责任，实行刚性指标考核，党政同责、终身追责。积极发挥当地群众力量，每个项目均委托当地村民动态监督汇报。

四是宣传引导教育“全面化”。通过约谈问责、挂牌督办、督查行动等举措，促进各镇乡街道用地观念和发展理念的转变，凝聚节约集约用地是破解资源难题的共识，提升节约集约用地的工作水平。在广播、电视、报纸、户外广告栏、微信公众号等各类媒介平台开展自然资源法律法规宣传，截至目前已累计发放主题宣传折页20000 份、知识手册8000 份。以“世界地球日”“全国土地日”主题活动日为契机，广泛宣传耕地保护法律法规和政策，引导广大群众牢固树立耕地保护意识，共同参与耕地保护工作。