城市生活垃圾分类的双循环治理新模式及实现策略——基于福州市“三端四定”分类机制的实践案例

李梦嘉,张廷君

(福建师范大学文化旅游与公共管理学院，福建福州 350117)

党的十九大提出，环境就是民生，新时代必须坚持绿色治理理念，切实保障居民生活的幸福感。城市生活垃圾分类治理就是现阶段提高民众生活幸福感的重要举措之一。早在20世纪80年代，国务院就出台了《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告》，标志着我国正式开始对城市生活垃圾进行管理。从2000年至今，由最初的北京、上海等8个试点城市，到苏州、宜春等26个示范城市(区)，再到福州、郑州、拉萨等46个垃圾分类重点城市，我国各城市逐步迈进“垃圾分类强制时代”。各城市在实践中形成的“多元参与模式”[1]“互联网+垃圾分类”[2]“市场驱动模式”[3]等，都显现出我国在城市生活垃圾治理方面的成效。但是同时，城市生活垃圾分类依然面临着环节衔接不畅、治理主体缺乏互动、治理模式难推广等困境。

通过对已有文献的梳理整合，发现学界在城市生活垃圾分类治理的参与主体、路径选择及模式构建等研究方面有诸多贡献，如杜春林、宫成秀等提出垃圾分类多元共治模式和社区联动模式，但其实质都是从政府主导的组织层面入手[4-5]。然而各城市垃圾分类实践表明，垃圾分类的治理技术、治理理念以及治理流程的优化更能推动各方主体参与到垃圾分类实践之中。如何通过治理流程改进以及治理理念的更新来调动各主体参与垃圾分类的积极性仍需要进一步研究。福州市生活垃圾“三端四定”分类机制，通过末端处理技术的提升以及整体流程的优化，将智能化分类、链条式收运、循环化治理等理念渗透进前端、中端和末端治理之中，呈现出基于治理流程优化的双循环特征。

一、文献回顾与分析框架

(一)公共治理相关研究

公共治理理念有利于构建适合我国国情的现代化城市生活垃圾治理模式，即协调政府、企业、第三方组织、社会公众等主体在城市生活垃圾分类治理中的角色分工，建立起有效的管理机制[6]。公共治理理念最早起源于1989年的世界银行报告，其后Rhodes提出治理理念的六种定义，并强调治理应该更倾向于政府、非政府组织和志愿组织等之间的分工协作来提供公共服务[7]。格里·斯托克整合前人研究观点，提出治理是在多元主体合作的基础上，利用各自权力，通过互相协作来治理公共事务[8]。自20世纪90年代初期西方提出治理理念以后，便迅速对全球治理、国内外政治以及社会管理产生深刻影响。在我国，有学者认为公共权力是治理的核心概念[9]，有学者则基于国内治理现状，提出 “善治”才是政治国家与市民社会之间的最佳形态[10]。丁煌在总结前人研究的基础上，提出所谓公共治理是指为了实现公共利益，政府部门和非政府部门等社会主体相互合作、分享公共权力和一同管理公共事务的过程[11]。可以看出，公共治理理论既是对传统公共服务理论的批判继承，也是对新公共管理理论以及善治理论内在精神的整合，且是随着时代变革不断精进的理论。

城市生活垃圾分类治理作为公共治理的重要领域，在信息化时代需要进一步明确各治理主体的职责分工，构建基于智能化、信息化的信息共享平台，形成大治理格局，使得多元主体都能参与到城市治理现代化之中。

(二)垃圾分类治理相关研究

随着工业社会的飞速发展，环境问题特别是城市垃圾治理问题日益成为人们关注的焦点。国外关于垃圾分类治理的研究始于20世纪70年代，以William L.Rathje创立垃圾学为标志。西方学界关于垃圾分类治理的研究大致可以分为4个阶段：第一阶段(1970—1980年)，研究主题为无害化和资源化，特别强调末端处理的无害化[12]。第二阶段(1980—2000年)，研究主题为垃圾源头减量化、法制约束以及垃圾收费等[13]。第三阶段(2000—2010年)，研究主题转向垃圾分类治理的循环经济模式以及精细化治理[14]。第四阶段(2010年以来)，研究重点为公众参与、政企合作、互联网经济等[15]。可以看出，国外在垃圾分类治理方面的研究具有阶段性特征，且研究成果较为丰富，主要集中在生活垃圾分类治理的激励方式、收费政策、参与主体、循环经济治理方式等。

就国内而言，虽然相关研究起步较晚，但是自2016年我国开始在46个主要城市推行“垃圾强制分类制度”以来，学界迅速掀起了城市垃圾分类治理相关研究的热潮。(1)在垃圾分类方面。相关研究从居民参与[16]、政府介入程度[17]、市场驱动模式[18]等不同治理主体角度，分析生活垃圾分类存在的问题并提出对策。另外，部分学者分别从国外垃圾治理经验[19]、国内政策执行方式[20]、地方治理模式推广[1]等方面，对我国城市生活垃圾分类治理的优化路径提出建议。(2)在垃圾处理方面。我国学者从垃圾焚烧处理技术的优缺点及改进[21]、生活垃圾综合处理[22]、垃圾焚烧的资源化利用[23]、基于国内外对比的生活垃圾循环利用[24]等方面为城市生活垃圾后端处理提出建议。从上述研究可以看出，我国学术界有关垃圾分类治理的研究多倾向于在政府主导模式下，将政策工具应用于垃圾分类治理实践中，同时鼓励企业、市场以及社会公众积极主动参与到其中。另外，在治理理念方面，循环经济理念、协同治理理念、全过程治理理念等成为研究的主要潮流。

在国外垃圾治理模式及技术日趋成熟的条件下，我国学者对城市生活垃圾分类治理的研究从最初表层的技术、方法学习，逐渐转向深层的理念、模式探究。从现有资料来看，我国学者对垃圾分类的研究多集中于从参与主体层面对垃圾分类治理的模式进行讨论。本文则试图从治理流程层面入手，讨论治理理念和流程的优化如何在提高垃圾三化处理率的同时驱动垃圾分类过程的高效进行，从而以管理方式的创新带动组织效率的提高，促进垃圾分类治理主体之间更好的联动。

(三)垃圾分类“双循环治理模式”的理论分析框架

注：本文所提出的生活垃圾分类治理双循环模式示意图，受王国印在《论循环经济的本质与政策启示》一文中所提出的“循环经济系统”启发。参见文献[25]。

另一种循环式流程则是垃圾末端处理过程中的小循环，即发生在生活垃圾集中处理场所内的各个项目之间、项目内部的废旧物资再利用和能量再循环。如通过建立城市生活垃圾处理产业园，把不同种类的垃圾按照生态关系集中并相互链接，形成废旧物资之间的能量代谢和共生耦合关系，从而使一种垃圾所剩余的资源和能量能够成为其他垃圾资源化所需要的物质和能源。

二、案例呈现

(一)案例选择

为了进一步分析管理方式创新对提高治理效能的作用，本文以福州市生活垃圾“三端四定”分类机制为例，阐述末端处理流程的优化对推动垃圾分类全过程治理的重要作用。

首先，福州市生活垃圾分类的历程已有10余年，且作为垃圾分类的重点试点城市具有一定的典型意义。其次，福州市自2003年开始制定并颁布与生活垃圾分类相关的法律法规，政策环境比较稳定，民众接受度较高。最后，福州市基于循环治理理念，通过管理流程的链条化和末端处理的循环化，带动社会治理主体积极地参与到垃圾分类治理之中，以提高治理效能。因此，本文通过对此案例的深度剖析来展现治理流程的优化如何改变管理方式以重塑多主体的互动关系、提升管理主体的治理效能。

表1 福州市生活垃圾分类相关政策

(二)资料来源

通过福州市人民政府网站、福州新闻网、福州市城市管理委员会网站、“福州市垃圾分类”微信平台收集二手数据和资料，获取福州市有关城市生活垃圾申报书、法律文件的设计与实施的详细信息。

(三)案例介绍

本文基于《福州市生活垃圾分类管理条例》的相关内容，介绍福州市垃圾分类“三端四定”治理机制，以展现治理方式与理念的变革对提升治理效率的重要意义。

1. 前端分类

2. 中端收运

3. 末端处理

福州市生活垃圾末端处理要经过“两道工序”。

第一道是城市管理综合体。即将分布在城市中心的垃圾转运站按照PPP模式升级为城市管理综合体，通过引进智能化的设备和工艺，实现作业全过程的自动化控制，确保垃圾日产日清。通过城市管理综合体，福州市生活垃圾分类的前端收运工作将形成“源头高效化、收集机械化、中转无缝化”收运体系。

第二道是红庙岭循环经济生态产业园。红庙岭遵循减量化、再利用、再循环的准则逐步完成生活垃圾资源化、无害化的目标，具体来说有以下四点：(1)“定点查验”。在红庙岭产业园的入口处，有专人负责对进出场内的垃圾车进行检验，对于没有按标准分类收运的垃圾车禁止入场。(2)“定厂处置”。各类垃圾运往相应的处理厂或分拣中心，采用不同工艺进行处置。(3)“定准流程”。红庙岭产业园采用垃圾协同处理模式——厨余垃圾依靠干式厌氧发酵技术，最大限度分离出有机物料，这些物料经发酵后产生的沼气可以用来发电；其他类垃圾则采用焚烧发电的方式，除了发电，焚烧后剩下的炉渣还可以用于制造水泥标砖，重新投入市场使用；大件垃圾则由红庙岭上的大件垃圾处置厂进行拆解和破碎，其中的金属物件可以通过磁选被吸出并回收，其余的木碎和布料则进行焚烧发电；有害垃圾则通过专线收集、封闭运输的方式，在红庙岭危险废弃物综合处置厂进行专业处置。(4)“定责监管”。在福州，城管委负责厨余、其他和大件垃圾的处置监管；生态环境局负责有害垃圾的处置监管；商务局负责可回收物的处置监管。

三、流程优化的治理创新：城市生活垃圾分类的双循环治理模式

(一)福州市垃圾分类双循环治理模式的创新内容

垃圾分类是城市环境治理的重要环节。传统的生活垃圾治理方式主要依赖政府为主导的强制性工具或经济激励性工具等，企业、民众等社会主体多为被动参与。而福州市则通过“三端四定”治理机制，优化垃圾分类治理流程，以末端处理方式的精进推动前端收运工作的高效，从而带来治理体系的变革。

第一，流程循环化。福州市“三端四定”垃圾分类机制区别于传统垃圾分类方式的最大特点就是治理过程的循环化。具体而言，其一是治理全过程的“大循环”。基于“源头精准分类—收集机械自动—中转无缝衔接—末端协同处置”的生活垃圾治理流程，使得居民产生的垃圾能够在精准分类的前提下，定时定点转运至城市管理综合体。随后，分类后的垃圾经打包、压缩运往红庙岭产业园进行协同处理，以发电、水泥砖、基肥等形式再次回到生活中。其二是红庙岭园区内部各个项目之间的“中循环”。园区内部的各类垃圾经协同处置项目进行拆解、集中、焚烧、脱水、造粒等环节后，最终以发电的形式完成自身的物质和能量循环。其三是园区内单个项目内部物质和能量的“小循环”。比如，厨余垃圾内部的有机物经过厌氧发酵产生沼气，既可用于园区内部的生产、生活用电，又可以将多余部分上交国家电网。另外，厨余垃圾经焚烧产生的炉渣还可用于环保水泥砖的制造，真正实现物质内部的循环利用。

第二，收运系统化。传统的垃圾分类治理效果不佳往往是由于收运体系不健全，而福州市通过“三端四定”分类模式，实现了垃圾分类源头投放精准化、中端运输路线标准化、末端处理流程化的系统化收运模式。首先，垃圾分类屋(亭)、垃圾分类督导员、垃圾误时投放机制等为居民垃圾定时定点、精准投放提供基础；其次，“公交站牌式”收运路线、智能称重系统、垃圾源头可追溯机制等为生活垃圾机械化运输提供条件；然后，城市管理综合体通过引进智能化的设备和工艺，实现作业过程自动化控制，最大限度保证垃圾日产日清，实现垃圾中转无缝化。最后，红庙岭园区通过垃圾协同处置项目将各类垃圾进行无害化和资源化处置，并把集中处理后生成的二次利用产品投入市场，实现产品的资源化循环。由此，福州市生活垃圾分类形成了“源头高效化、收集机械化、中转无缝化、处理资源化”的全过程收运体系。

第三，主体多元化。以政府为主导的垃圾分类模式虽然在短时间内能够提升治理效果，但是却无法保证其长效性。福州市“三端四定”垃圾分类机制通过完善的分类流程和健全的监管机制，在推动各方主体共同参与的同时，又能保证政策实施的长效性。(1)对政府而言。《福州市生活垃圾分类管理条例》的逐步完善是垃圾分类治理持续高效推广的基础；实施垃圾分类奖惩制度能够改变居民和企业习惯，建立长效管理机制；12345平台、微信、微博客户端等网络问政平台的设立使得政府能够最大范围地倾听民意、解决垃圾治理问题，并与其他社会主体形成良好的互动关系。(2)对居民而言。智能化的垃圾分类设施、健全的奖惩机制、链条化的收运体系、无害化的处理模式以及完善的监督体系都为其参与生活垃圾分类治理提供了便利和保障。(3)对非政府主体而言。首先，在企业方面：福州市垃圾分类企业通过PPP模式与政府进行合作，通过完善垃圾分类收运产业链、建造垃圾协同处置项目、搭建垃圾分类全过程智慧化监管平台等方式，来减轻政府负担，赢得社会信誉。其次，社会组织方面：志愿者组织、环保组织等主体的大力宣传能够在全社会营造垃圾分类的文明风尚。

第四，管理智慧化。长期以来，各城市生活垃圾分类治理都是对治理主体和客体的管理而非对“过程”的优化，而以流程优化为主导的生活垃圾治理则强调构建垃圾分类全过程、全链条的智慧化管理模式。福州市城市管理综合精细化管理平台的建设，为推进城区生活垃圾分类全过程、全链条智慧化管理发挥重要作用。(1)前端分类：通过全市统一监管平台以及垃圾智能分类终端的设立推动居民分类投放的精准化。(2)中端收运：分类试点的垃圾桶内不仅嵌入智能芯片，还要通过智能识别方可“刷卡上车”，且车载分类智能称重系统有效实现垃圾源头可追溯。(3)末端处理：“5G+垃圾分类”的智慧化监管平台以及垃圾分类协同处置项目对生活垃圾处理实施全过程、全方位监管，确保园区垃圾得到“无害化、可利用、再循环”处理。

第五，治理体系优化。传统的城市生活垃圾治理多为政府主导模式，社会公众、企业、非政府组织大多是被动参与其中，且话语权不足。而福州市“三端四定”垃圾分类治理模式以管理方式变革来提升治理绩效、优化治理体系。一方面，福州市通过智能化垃圾分类设施和全过程监管平台优化各主体获取信息的渠道，促进多元主体之间相互沟通以解决垃圾分类治理过程中的问题。另一方面，垃圾分类治理过程中问题解决的效果反过来也会对治理过程的改进以及治理各方的进一步参与产生影响。即有利于形成党委领导、政府推行、企业配合、物业监督、居民参与的模式，加强治理主体之间的互动关系，并有效提升治理体系的效率。

表2 福州市“三端四定”垃圾分类治理模式与传统生活垃圾分类治理模式的特征差异

(二)城市生活垃圾分类“双循环”治理模式的推广策略

本文通过对福州市生活垃圾“三端四定”的治理过程进行分析，发现基于流程优化的生活垃圾双循环治理模式的政策设计可通过以下策略进行推广。

1.宣传教育

良好的宣传措施不仅可以提高公众对双循环治理模式的认同感，更能降低政策推行的阻力，增强政府公信力。首先，政府要从制度、法规方面保证其合理性与合法性，要在结合本地区垃圾分类相关制度与模式的基础上，将“双循环”理念融入生活垃圾分类治理之中，并通过开展宣传标语有奖征集、宣传片制作大赛等活动推动双循环理念的深入。其次，在社会层面，企业与第三方主体在主动学习生活垃圾双循环治理理念的同时，也要积极配合政府的宣传活动。如企业可以开展垃圾分类末端协同处置的参观活动，让更多公众切实了解循环治理的运作流程；志愿者组织可以通过海报、视频动画、知识讲座等方式，在社区开展双循环治理模式的讲解活动；各中小学以及高校可以通过将垃圾分类的双循环治理理念纳入到课程体系之中的方式，并以演讲比赛、黑板报、趣味分类活动等形式使得青少年尽早树立垃圾分类以及循环治理的理念。

2.体系构建

要实现双循环治理模式的顺利推广，除了从政府、社会、公众三个层面进行宣传与教育外，还要重视垃圾分类硬件设施体系的构建。第一，在治理全过程的“大循环”方面：“源头精准分类”要求每个社区都要协商规划并建设垃圾分类屋(亭)，为不同类别的垃圾桶安装定位芯片，并配备智能化误时投放机；“收集机械自动”要求在合理规划垃圾收运路线的基础上，配备充足的分类收运车辆，且保证各类垃圾桶“刷卡”上车，实现垃圾源头可追溯；“中转无缝衔接”要求城区内部逐步建立一定数量的城市管理综合体，在垃圾综合处理厂远离城区的情况下，最大限度地保证城区垃圾日清日结，不带来二次污染。“末端协同处置”要求运往垃圾综合处理场的生活垃圾能够严格按照标准和程序进行处理，且力争经过处理的二次可利用产品能够顺利投入市场。第二，在垃圾后端处理过程中发生的“中小循环”方面：生活垃圾协同处置项目完成了垃圾分类处理的“最后一公里”，因此建造不同类别的废弃物处置厂、沼气收集和发酵池、发电设施、污水、废气净化设备等来实现生活垃圾协同处置才是有效推进双循环治理模式的关键，更是资源循环利用的前提。

3.监督投诉

要确保垃圾分类政策的顺利实施，就必须制定和完善相应的监督检查机制。在监督检查方面:第一，政府要根据当地情况制定适宜的垃圾分类政策和条例，其中监督条例部分既要涉及对各类社会主体垃圾分类行为和垃圾分类设施、设备的监督与管理，也要包括对政府自身职能范围、管理体系的说明。第二，要对承担垃圾分类收运与处理的企业定期开展监督检查活动，对于违法、违规企业进行严肃处理。特别是在末端无害化、资源化处理方面，要严格按照标准进行各类垃圾的处理与再加工，实现废旧物资的无害化处理与资源化利用。第三，可以利用社区党建、居委会、志愿者组织等对居民垃圾投放行为开展行之有效的监督活动，逐步实现分类源头的精准化。在监督投诉方面，政府要建立和完善相应的监管投诉渠道，如线下的行政服务中心、线上的便民服务平台、热线电话、市长信箱等，让社会公众敢于监督、愿意投诉、积极参与。其次，电视、媒体、报刊等大众传媒也要积极发挥监督作用，弘扬城市生活垃圾分类中的“正能量”，批判面子工程、形式主义等“负能量”。

4.激励惩罚

行之有效的奖励与惩罚措施能够更大程度地调动垃圾分类主体参与的积极性。在激励措施方面，要落实分类奖励政策，对企业、居民小区、居民家庭等分别采取不同的激励政策，以激发垃圾分类各方主体参与分类的积极性。对于严格按照标准进行分类收运和资源化处理的企业，可以通过表彰大会、税收优惠、财政贴息等方式进行奖励。对于积极参与分类的社区及家庭，可以通过设立小区分类荣誉榜、垃圾分类明星家庭、明星楼栋、个人积分奖励制度等形式进行鼓励。在惩罚措施方面，要严格推进生活垃圾链条式收运模式，将垃圾分类投放行为与个人失信惩戒制度联系起来，对于不愿分类的社区可采取不予收运垃圾的措施进行惩罚，以引起社会公众的重视，真正推动垃圾分类全民参与。另外，对于不认真执行垃圾分类流程、可利用资源再生产不达标的企业，在剥夺其参与资格的基础上，还可以降低其企业信用分值，并予以一定金额的罚款。

四、结论与启示

在城市治理体系与治理能力现代化发展过程中，生活垃圾分类已成为推动环境建设和社会发展的关键一环。历经20余年，我国城市生活垃圾分类治理工作已初步取得成效，但是以政府为主导的治理模式还存在治理主体间信息不对称、治理产业链不完善等困境。福州市“三端四定”生活垃圾分类治理实践，体现了资源化、无害化和可循环的双循环特点，不仅优化垃圾分类治理流程，构建全过程、全产业链的智慧化监管模式，还通过监管平台的完善解决治理过程中信息不对称问题，加强各主体间信息共享与互动，提高生活垃圾治理效率，实现治理主体之间关系的优化。

在生态文明建设以及生活垃圾强制分类背景下，生活垃圾分类治理的效果体现着一座城市治理水平与治理能力[26]。基于双循环治理模式的特征，本文认为对发展“无害化、资源化、循环化”的城市生活垃圾分类机制有以下启示。

第一，重视垃圾回收处理渠道的建设与完善。即“废旧物品→回收→资源化、无害化→二次利用→…”这一循环产业体系的完善，并将其与整个生活垃圾分类回收利用的大循环结合起来，促进二者协调、有序发展。以往的城市生活垃圾分类实践仅注重前端分类流程的建设，忽视末端垃圾处理方式的更新，导致环境治理问题日益严重。基于双循环治理模式，以生活垃圾全过程治理流程的优化提高社会各治理主体的主动参与，从而带来环境质量的提升。

第二，发展经济与保护环境兼顾。双循环治理模式不仅仅是重视环境治理，更要体现经济效益。若是循环治理的过程需要消耗自然界中更多的物质和能量，那么无论从经济效益还是环境效益来说，都是得不偿失。因此，双循环治理模式在推广的过程中必须先对技术上的可靠性和经济上的合理性进行论证，兼顾经济效益和环境效益。

第三，绿色理念与财税支持。从资源学角度而言，垃圾分类治理的双循环模式的核心是资源的循环利用；从环境经济学角度来看，双循环治理模式的效果是环境友好；从社会治理角度来看，双循环治理模式的路径是政企合作。城市生活垃圾分类治理在推行过程中要进一步传播绿色购买观念、搭建全社会绿色购买平台，推动生活垃圾分类治理前端分类的减量化和资源化。另外，政府部门应积极修订和完善生活垃圾分类相关的财税政策，支持责任企业研究和开发有关垃圾分类处理的技术手段，为打好生活垃圾分类治理攻坚战提供支撑。