全域旅游背景下县域应急避难场所规划研究——以淮安市金湖县为例

李文静 翟国方 张岩 陈奇放 罗东方 LI Wenjing,ZHAI Guofang,ZHANG Yan,CHEN Qifang,LUO Dongfang

0 引言

随着旅游业的全面发展，人们对旅游的需求及时代赋予旅游的意义不断提升，全域旅游应运而生。全域旅游是国内旅游发展实践孕育出的具有本土化特色的概念[1]，厉新建[2]、吕俊芳[3]等学者深入研究并阐述了全域旅游的背景、概念、发展范式等。国家、县域和乡村是发展全域旅游的3个层次[4]，其中，县域在我国是城乡结合最紧密的行政单元，也是发展全域旅游的主要载体[5]。发展全域旅游的目的是进一步提升旅游品质，带动经济发展，改善人居环境。全域旅游致力于打造全季节、全时空的旅游产品，游客数量和时空分布也会随之变化，这就增加了旅游应急管理的难度[6]。传统景区的应急管理能力有限，难以满足需求，应由“景区安全”向“全域安全”转变。因此，在全域旅游背景下探讨旅游安全应急管理的方法、体系和机制很有必要[7-8]。但是，目前多数有关旅游安全的研究仍围绕景区开展，对于全域旅游“去景区化”的发展理念把握不够充分，对全域范围内游客的空间分布和安全需求考虑不足，缺乏与城市应急避难资源的联动。

在大力推进国土空间规划的时代背景下，安全问题作为城市发展的底线意义重大。应急避难场所（以下简称“避难场所”）是用于受灾人员生活保障及集中救援的避难场地和避难建筑，是灾害来临时庇护群众生命安全的港湾，是城市应急管理工作能够顺利开展的重要组成部分[9-10]。“5·12”汶川地震发生后，有研究开始关注县域避难场所的规划需求[11-12]。但是总体来看，我国避难场所规划的研究和实践多集中在城市层面[13-15]且面向常住居民[16]，对县域避难场所的规划研究较少，旅游安全与避难场所的结合仍集中在景区层面[17-18]，鲜有在全域旅游背景下探讨县域避难场所规划的研究。为了全面保障居民和游客的生命财产安全，避难场所规划应顺应全域旅游的发展背景和趋势做出相应调整。本文以江苏省淮安市金湖县为例，结合金湖全域旅游发展规划，对避难场所的规划思路、空间布局和宣传管理等内容进行探讨，希冀有助于全域旅游背景下县域防灾避难能力的提升。

1 全域旅游背景下避难场所规划的若干转变

全域旅游能够在一定区域内融合多种资源并对旅游相关配套产业及设施进行提升，增加区域吸引力，促进经济社会协调发展。因此，发展全域旅游离不开吸引物和参与者，还应做到全时空发展。参照《城市综合防灾规划标准》（GB/T51327-2018）和《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015），避难场所规划主要包括风险分析、避难场所选址及布局和疏散通道规划3部分。其中，避难场所选址及布局是避难场所规划的核心内容，疏散通道是保障受灾群众能够安全抵达避难场所或其他安全区域的交通系统。为了节约资源和成本，同时又要保障受灾群众都能得到安全庇护，在避难场所选址及布局时通常按照“识别避难场所可利用资源—测算避难需求—分析避难场所服务覆盖范围（可多方案比选）—确定避难场所布点”的逻辑框架开展。综上可见，发展全域旅游与规划避难场所有共性之处（见图1），但在全域旅游背景下规划避难场所仍有需要改进的地方。

图1 全域旅游与应急避难场所规划的联系Fig.1 Connections between comprehensive tourism and emergency shelter planning

1.1 服务对象

全域旅游强调居民、游客共同参与。游客量增加可以助力当地经济发展，但也扩大了潜在风险。为了减少灾害损失，在测算可能受灾的人口时不能忽视游客群体。避难场所规划应保障县域常住人口和游客在突发灾害情况下都能够得到庇护。因此，对于发展全域旅游的县，在进行避难场所规划时，应在常住人口的基础上适当考虑游客规模。若没有将游客这一流动性强的特殊群体（尤其是过夜游客）纳入避难场所服务对象中，那么如果旅游旺季发生灾害，则会因避难场所资源配置不足而导致灾情加重。因此，对于大力发展全域旅游的县，在避难场所规划时应实现从满足常住人口需求向综合服务县域居民和游客转变。

1.2 避难场所空间布局

一种自然或人为灾害的发生往往还会引发其他灾害，形成“灾害链”，加重灾害损失[19]。因此，避难场所规划需考虑多灾种应对及城乡统筹布局。同时，为了提高避难场所的覆盖范围，规划时通常结合居住用地、商业用地等人口较为密集的区域进行布点。随着全域旅游的发展，避难场所服务对象将从“职”“住”扩展到“游”。传统旅游模式的应急管理主要依托景区，若旅游旺季发生重大灾害，景区的应急疏散能力也会捉襟见肘[20]。特别是一些名山大川旅游目的地，有的自身灾害风险较高，仅依靠景区有限的避难空间无法满足游客的灾时避难需求。因此在全域旅游背景下，避难场所规划还应综合考虑因灾滞留在景区、景点、旅游风景道等旅游目的地的游客，结合游客空间分布增加避难场所布点。

1.3 疏散通道规划

在全域旅游背景下疏散通道兼具多种“角色”。（1）通畅的道路系统是全域旅游得以实现的重要支撑。全域旅游中有自驾游路线，还有具备游览性质的风景道等。（2）为了发展全域旅游，新建或是改建的道路的质量较好、等级较高。在规划疏散通道时，这些道路作为优质的备选资源，需承担起应急疏散的重任，保证灾时能够快速地运输救灾物资并将受灾群众转移到安全区域避难。（3）《全球自驾游报告2019》显示，2018年国内自驾游达到5.8亿人次，同比增长35.6%。同时，受新冠肺炎疫情影响，自驾游的游客已逐渐成为国内旅游的主力军。对于大量“在路上”的游客，疏散通道还需“扮演”避难场所的角色。在规划疏散通道时，尤其是联通区域内外的长距离疏散通道，可以结合《自驾游目的地基础设施与公共服务指南》（LB/T061-2017）建设自驾车驿站等，为“在路上”的游客提供庇护。

1.4 应急演练与宣传

掌握避难场所的类型、空间位置、避难路径等信息，有助于提升群众自主避难的能力。通过非灾时的演练和宣传，人们可以掌握自救方法、避难设施使用技巧和避难场所信息等。目前我国应急演练主要以学校、企业、居住区等为单位开展，内容以火灾逃生、避难知识宣讲为主，较少涉及完整的避难路径演练，普及程度还有待提高。游客离开惯常环境，对陌生环境的避难场所空间布局的熟悉程度较低。同时，防灾问题在旅游过程中不是游客关注的重点，这将进一步降低游客的避难意识。全域旅游背景下，应扩大应急演练范围、丰富演练内容，不能忽视游客的应急避难需求。对于封闭管理的景区，可在景区内开展应急演练和防灾教育；对于开放的旅游目的地，应在重要交通节点加大宣传，将应急演练和防灾宣传融入旅游过程中。

2 研究区域概况

金湖县位于淮河下游，地处两省三市之交。县域以西紧邻我国5大淡水湖之一的洪泽湖，境内自东北部到东南部分别是白马湖、宝应湖、高邮湖，淮河入江水道横穿腹地。金湖县下辖黎城、戴楼和金北3个街道，吕良、塔集、银涂、前锋和金南5个镇，7个农林场圃，县域总面积为1 393.86 km²（见图2）。截至2021年末，全县户籍人口33.92万人，其中城镇户籍人口19.21万人，全县实现地区生产总值386.51亿元。

图2 金湖县土地使用现状图Fig.2 Jinhu County planning status

目前，金湖县以打造“生态旅游全域化”为目标，坚持全域规划，健全畅游体系，充分利用区位优势，将一级市场锁定在长三角地区市场，以南京都市圈、苏锡常都市圈、上海等沪宁高铁沿线城市为核心重点，探寻湖城的水旅游特点，打造“金湖绿道”，完善旅游公共服务体系，推进城市化、城乡统筹、特色小镇和特色田园乡村建设（见图3）。2011—2015年金湖县旅游接待人次及收入稳步提升，2016年被列为“国家全域旅游示范区”首批创建单位，2019年获评首批江苏省全域旅游示范区。随着道路系统、旅游服务设施及旅游产品的不断完善，全域旅游有很大的发展空间。

图3 金湖县旅游发展现状图Fig.3 Jinhu County tourism development status

金湖县曾多次遭受洪涝灾害，对社会经济发展也造成较大损失。1991年洪水造成金湖经济损失1亿元；2003年受洪水影响，城区内多家工厂、店铺被淹，直接经济损失6.4亿元。金湖县历史上虽然没有发生过重大的地震灾害，但是周边有多条地震断裂带，地震风险不容忽视。随着城镇建设和工业化发展，火灾警情数据也呈上升趋势。然而，金湖现状避难场所以应对地震灾害为主，主要依托公园、广场和学校进行布点，集中在县城，尚未覆盖县域，无法应对多种灾害风险，更无暇顾及全域旅游背景下的避难需求。

3 全域旅游背景下的避难场所规划

避难场所规划通常以常住人口规模作为预测可能受灾人口的基础数据，灾害风险评估和场地适宜性评价结果作为避难场所的选址依据，疏散通道等保障系统也是避难场所规划的主要内容。本文主要阐述在灾害风险评估、避难场所空间布局、疏散通道规划环节对全域旅游安全发展需求的考虑（见图4）。

图4 基于全域旅游安全发展需求的应急避难场所规划框架图Fig.4 Framework of emergency shelter planning based on the demand of security development of comprehensive tourism

3.1 需求预测

3.1.1 服务人口预测

避难场所作为公共服务设施，在编制规划时应先预测需求规模。金湖县有部分青壮年劳动力外出务工，一般逢年过节才会返乡，因此县域常住人口常年小于户籍人口（见表1）。若只按照常住人口规模来预测避难场所需求量，那么在农忙和年节等大量人口返乡时突发灾害，则无法充分保障群众的安全。随着全域旅游的大力发展，金湖县游客规模不断提升，2019年全年共接待旅游人次350.5万[21]，日均旅游人次约1万。因此在避难场所服务对象预测时，还应将游客纳入其中。本着节约资源、高效利用的原则，本文将县域户籍人口作为避难场所服务人口预测的基础，可以满足当下及未来一段时期内常住人口及游客的避难需求。

表1 近年来金湖县人口统计Tab.1 Demographic statistics of Jinhu County in recent years

3.1.2 风险评估

在避难场所布点前对金湖县进行灾害风险评估，可以提高避难场所服务的针对性。根据洪涝、地震和火灾3种灾害特征及可能产生的影响，从致灾因子危险性、孕灾环境敏感性、承载体脆弱性和防灾减灾能力4个方面分别选取评估因子，构建灾害风险评估框架。然后在空间上将全域旅游规划项目与风险评估结果相叠加，重点识别主要旅游项目及全域绿道存在的风险，发现陈桥国家农业公园、白马湖美丽渔村旅游区、金湖水上森林休闲旅游度假区、三圆生态休闲农庄和林芝采摘园5个项目所在区域及周边的洪涝风险较高（见图5）；金湖国际游艇俱乐部、尧帝古城、荷圣园、一品生态园和尧文化体验区5个项目所在区域及周边的地震风险较高（见图6）；位于黎城街道和戴楼街道的金湖国际游艇俱乐部、三河湾水利风景区、大佛寺文化园、尧帝古城、三禾园等项目所在区域及周边的火灾风险较高（见图7）；全域绿道在金北街道、吕良镇、前锋镇和银涂镇界内的部分线路洪涝风险较高。为了提升各类项目防灾避难能力，在避难场所布点和疏散通道规划时应予以重点关注。

图5 洪涝风险评估Fig.5 Flood risk assessment

图6 地震风险评估Fig.6 Earthquake risk assessment

图7 火灾风险评估Fig.7 Fire risk assessment

3.2 避难场所布点

3.2.1 场地适宜性评价

对备选避难场所资源进行适宜性评价，是为了确保避难场所自身的安全性。本文模拟洪涝、地震和火灾3种灾害情境，分别构建避难场所的场地适宜性评价指标。以洪涝灾害为例（见表2），选取洪水淹没范围、地质条件、地形、高程等影响因子。然后，仿照生态学利比希最小因子法则（Liebig's law of minimum）进行计算，在ArcGIS软件中采用最小值叠加法进行分析评价。最小因子法则可以让每个因子都起到“底线”作用，即某个区域只要有一个因子得分为1，则该区域不适宜布点避难场所。最终根据适宜性评价结果，确定合适的避难场所选址。

表2 洪涝灾害避难场所选址标准Tab.2 Criteria of shelter location for flood

在筛选避难场所备用资源时，可与旅游目的地相结合，譬如一些公园、艺术馆等开放景点天然符合避难场所对场地的要求。因此，本文基于县域避难场所适宜性评价结果，进一步分析全域旅游重点项目的场地适宜性，对于场地适宜性较低的旅游项目，应加大与周边避难场所的联防联动，对于场地适应性较好的旅游项目，可为县域防灾提供避难资源。基于洪涝灾害的场地适应性评价结果，发现陈桥国家农业园、灵芝采摘园、三圆生态休闲农庄和白马湖美丽渔村旅游区项目及周边区域较不适宜布置应对洪涝灾害的避难场所（见图8）。在地震和火灾情境下，各类旅游项目的场地适宜性较好（见图9）。

图8 洪涝灾害场地适宜性评价Fig.8 Shelter suitability evaluation for flood

图9 地震灾害场地适宜性评价Fig.9 Shelter suitability evaluation for earthquake

3.2.2 统筹布局

在风险评估和场地适应性评价的基础上，对备选避难场所资源进行筛查和补充，结合疏散距离要求（见表3），形成覆盖城乡的避难场所布局。目前我国避难场所规划的相关规范多针对城市，县域由于用地类型多且建设程度差异较大，按照城市标准在乡村布局避难场所会造成资源浪费。本文认为县城区域可参照城市标准布局避难场所，其他乡镇由于公共建筑较少，特别是乡村地区以村民自建房为主且多呈条状布局，避难场所等级和服务范围较城市标准可适当放宽[22]。对于荷圣园、荷花荡—马草滩生态旅游区、尧文化公园等自身场地适宜性较高的全域旅游重点项目，可在项目内部及周边选址避难场所，丰富项目用地功能，提高项目场地的利用率。对于陈桥国家农业园、灵芝采摘园、三圆休闲生态农庄和白马湖美丽渔村旅游区等场地适应性较差且处于灾害风险较高区域的旅游项目，则需要根据游客量，新建规模适宜的避难场所为这类旅游项目的安全保障进行补给，减轻项目应急疏散的压力，确保灾时游客的生命安全。

表3 各类避难场所疏散距离Tab.3 Evacuation distance of shelters

在保障需求的前提下，本着节约高效的原则，力求避难场所能够综合应对洪涝、地震和火灾等灾害。结合国内外灾情调查，建筑型避难场所在应对洪涝、地震等多种灾害中作用突出[23]。在避难场所布局时，优先考虑能够同时满足室内空间和室外场地的需求，建筑质量较好的学校、幼儿园、文化场馆、村部等公共建筑，与公园、广场、开阔空地及一些旅游项目用地等场地型避难场所相互配合，共同构建多灾种应对的避难场所布局体系（见图10）。

图10 应急避难场所布点规划Fig.10 Emergency shelter layout planning

3.3 疏散通道规划

规划疏散通道可充分利用现有的质量较好、等级较高的道路。疏散通道应满足在一般灾害情况下能够快速将受灾群众向避难场所疏散，在重大灾害情况下能够将受灾群众快速向外部区域转移。全域旅游背景下，县域疏散通道规划还应考虑游客的空间分布，关注可能会因灾滞留在景区、景点的游客及“在路上”自驾游的游客等。提高并充分利用全域绿道的安全性，将疏散通道与全域绿道和重点旅游项目相结合。位于金北街道、吕良镇、前锋镇和银涂镇等洪涝风险较高区域的全域绿道线路，通过适当抬高路基、增加道路排水坡度等措施，确保灾时能够顺利通行；金湖水上森林休闲旅游度假区等区位偏远的重大旅游项目，通过全域绿道与疏散通道连接。在全域绿道和疏散通道连接处，选择道路条件较好和适宜性较高的场地建设应急避难驿站，构建“主要疏散通道—次要疏散通道—应急避难驿站”3级应急疏散体系，全方位满足游客的避难需求（见图11）。

图11 应急疏散通道规划Fig.11 Emergency evacuation path planning

3.4 避难场所管理与公众参与

为了让群众在灾时得到充分庇护，不仅需要科学规划避难场所，还需要强化他们对避难场所类型、规模、空间位置、避难路径等基本信息的认知。在非惯常环境下，游客对避难场所布局的熟悉程度比常住居民要低，为此，避难场所规划管理的公众参与应从常住居民扩展到游客。（1）对于有适宜场地布置避难场所的旅游项目，应向每位到访的游客发放安全须知，可以在导览图上标注项目范围内避难场所的位置及疏散路线，定期组织工作人员进行应急演练并号召游客积极参与。同时，该类项目兼具旅游和避难双重功能，在灾时可向社会开放，日常还需定期检修避难设备、加强避难篷宿区的场地管理等。（2）对于避难场地资源紧缺的旅游项目，应提前对接周边避难场所，做好应急预案。沿路设置醒目的避难场所标志牌，注明距离、方向、应对灾种等基本信息，更加详细、醒目地提醒游客[24-25]。发放给游客的导览图应扩大范围，标注周边避难场所的位置。（3）对于自驾游客，可依托应急驿站做好避难宣传工作，普及驿站的紧急救援电话，增加车载广播和定位服务的覆盖范围。

4 结语

全域旅游具有复杂性，为城乡发展提供机遇的同时也给城乡安全带来挑战。县域作为发展全域旅游最多的层级，应加大对城乡居民及游客安全的重视。本文以金湖县为例，结合全域旅游发展背景，以全域旅游项目及游客安全为切入点研究避难场所规划，从避难需求预测、避难场所布点、疏散通道规划和避难场所管理等多个方面进行阐述。本研究在全域旅游项目和全域绿道的风险分析和场地适宜性评价的基础上，规划避难场所、疏散通道和应急驿站，并制定相应的管理策略；在满足县域避难需求的基础上，构建城乡统筹布局的避难场所体系。未来可尝试收集详细的游客（特别是过夜游客）时空分布数据，进一步完善全域旅游背景下的避难场所规划。