长沙市城市体检评估的实践探索与思考

黄博 郑华 谢映 长沙市规划勘测设计研究院 湖南 长沙 410000

1 引言

在“城市体检评估”的概念正式提出和广泛应用之前,传统城乡规划领域的规划实施评估是主要评估形式。部分学者基于国外理论研究对规划实施评估进行了初步定义,就如何构建全面的规划评价体系提出了初步思路。2008年施行的《城乡规划法》明确提出要组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,这为开展规划实施评估奠定了法理基础,各个城市开始将规划实施评估作为一项常态工作推进。2015年,习总书记在中央城市工作会议上提出,要提高城市治理能力,着力解决“城市病”。在2017年视察北京时提出,要坚决维护总体规划严肃性和权威性,健全规划实时监测、定期评估、动态维护制度,建立“城市体检”评估机制。深圳市在实际管理工作中较早提出了“城市体检”的概念,部分学者对伦敦等城市比较成熟的年度监测制度进行了剖析,北京、上海新一轮城市总规获批后也积极推动体检评估工作。各个城市开始逐步转变工作思路,从关注结果的规划实施评估向关注过程的城市体检评估转变。

2 城市体检评估存在问题

2.1 评估广度和深度不足

在以规划实施评估为主要导向的工作背景下,各个城市的体检评估更强调就指标论指标,对评价对象的广度和存在问题分析的深度不足,有限的评价指标并不能充分反映某行业领域的城市发展现状。如“人均公园绿地面积”是对公园绿地的常用评价指标,但是仅依据这一指标很难充分了解到市民对城市公园绿地建设情况的全面看法,对该指标背后存在的空间均衡分布状态和原因分析也存在不足。

2.2 空间指标评价分歧

考核需要基于统一的评价标准,要有权威稳定的数据来源。当前,我国社会经济类数据已经形成了较完善的统计标准和填报制度,但空间类数据长期以来一直分散在各行业主管部门,没有形成统一的工作底板。空间类指标亟需通过统一的工作平台,充分暴露和协调各部门空间类数据矛盾,通过协商处理真正实现数据的多规合一,让体检评估空间类指标统一标准并落到实处。

2.3 评估结论价值有限

在地方实际操作过程中,城市体检评估往往存在年度间评估结论差异不明显、评估问题年度敏感性不足的现象,这不利于形成精准和有价值的年度评价建议,导致评估结论的实际应用场景受限,难以对政府部门的年度工作做出有效指导。体检评估需要更加注重年度和中长期评估差异,年度评估要聚焦年度变化敏感性强的核心指标变量,关注评价结论的年度价值和时效性,发挥过程预警作用,指引年度工作;五年评估等中长期的阶段评估,要更侧重对评估指标的系统性评价和目标实现度的阶段性评价,侧重规划动态维护,指导规划实施。

3 长沙城市体检评估实践

3.1 提升参与广度,强调全主体共治

长沙的城市体检强调多主体参与,由市政府统筹、资规部门牵头,汇聚部门、区县、市民、专家等多方智慧。以评估指标为抓手,明确落实各部门责任,由部门长期跟踪和填报现状数据,保障数据的真实性和前后逻辑的一致性;以区县评估为基础,围绕市委“五区”建设要求,加强对区县、园区、片区、社区等精细化单元的体征分析和空间画像;以市民满意度为支撑,找准城市发展症结;以专家意见为引导,把握工作提升方向。

市民是城市建设的体验者,通过开展问卷调查,分析市民满意度情况,比较年度差异,将可感知的感性评价作为体检评估的重要方面。长沙的城市体检评估面向长沙市民,在全市发放问卷,调研问题涵盖城市安全性、生活便利性、自然环境宜人性、人文环境舒适性、出行便捷性和开放创新性等6个方面,由市民按满意程度进行评价。通过问卷调查发现市民感知的现状问题集中在交通拥堵、城市内涝、城市品质形象不佳、绿地开敞空间和便民设施建设不足、历史文化保护不力等方面,对开展针对性行动提供了参考和依据。

3.2 加强空间溯源,开展全流程跟踪

聚焦规划管理需求,结合规划评估重点,搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息平台。体检评估依托平台独立的空间编码单元,纵向积累连续的时空数据,横向关联规划业务审批数据,通过空间单元实现常态化指标监测,并按照规则进行预警信息的推送。以现状用地情况为基础,对全域全要素的国土空间变化情况进行年度监测,对三条控制线等强制性管控底线管控情况进行系统评价。如按照三条控制线的管控要求和城市四线成果对遥感监测、规划执法和竣工验线等图斑成果进行自动比对分析,实时监测违规情况并提示预警等。以规划的编制管理和动态维护为主要抓手,结合自然资源和土地“批-征-供-用-督”的全流程管理,围绕土地利用、土地储备、土地供应、规划建设许可、违法监督执法等年度工作,对空间利用年度工作开展系统评价。如图1所示。

图1 长沙市城市体检评估工作技术路线(图片来源:作者自绘)

3.3 统一评价标准,加强全方位评估

3.3.1 构建全面系统的评价指标体系

将国家要求、时代理念、长沙使命与规划目标体系相结合,基于可对标、可测度、可感知、可落实的指标选取原则,围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障构建6大方面、17大维度的评估指标体系,形成由基本指标、推荐指标和特色指标组成的77项指标体系。基于实施性和前瞻性两大面向,对城市保护和发展建设的指标年度变化情况开展系统评价,通过静态描述和动态监测相结合、目标实现与横向对比相结合、客观评价和主观感受相结合,加强多维对比分析,全面刻画城市建设成效和问题,开展全方位评估。根据指标目标实现情况,将指标归类为提前达标、正常推进、进展缓慢、偏离目标四大类,对指标完成情况进行理性评价。

3.3.2 形成统一的空间数据基础

充分运用自然资源和规划部门建立的统一空间平台,化解城市体检评估中空间数据分歧,保障评估权威性,同步实现评估数据和结果的可视化表达。一方面,基于自然资源和规划数据基础,建立涵盖4大类、17中类、74小类的全市国土空间规划“一张图”数据体系,为评估数据的规范化整理和常态更新提供基础数据框架。另一方面,形成多级传导的实施监督指标模型体系。依据城市体检评估确定的上报部省级指标,衍生拓展形成市本级和下达区县(市)三级联动的实施监督指标,确保统一空间平台上各层级数据的一致性。如图2所示。

图2 长沙市国土空间基础数据资源体系构成示意图

3.3.3 充分利用多源指标数据

针对不同部门之间的数据差异,坚持多年序列数据优于单一年份数据、口径明确数据优于口径宽泛数据、直接责任部门数据优于间接责任部门数据的原则,开展数据的校核、优选。充分利用土地利用变更调查、规划审批管理等数据,评估用地绩效、“三线”保护情况。利用人口普查、行政边界、经济社会发展、手机信令、百度慧眼、百度迁徙等数据,分析全市发展水平、空间结构、区域联系强度等内容。例如分析覆盖全市近800万用户的移动手机信令数据对各城镇间的联系强度进行分析,发现金洲、金阳与长沙中心城区的强联系等。

3.4 关注结果应用,强调全周期管理

3.4.1 提出工作建议单反馈管理

基于城市体检系统化评价,在年度计划优化、问题治理行动、政策制定出台等方面提出针对性建议,加强评估结果应用。一是夯实基础,从完善开发保护格局、控制线划定、自然资源保护等各个方面,提出规划顶层设计系统方案,助力国土空间规划编制。二是精细实施,围绕突出问题,制定专项行动计划。如针对资源利用效率不高、开放水平不足、要素配置能力有待提升三大问题,明确责任主体,深入实施“三年攻坚”行动等。三是将体检评估与政策调控相结合,通过标准政策制定修订,促进规划向公共政策转化,由静态蓝图式向动态实施式转变。如表1所示。

表1 任务清单示意表

3.4.2 明确工作责任状监督落实

落实工作责任,倡导建立与绩效考核挂钩的评估反馈机制,将城市体检评估指标体系纳入信息系统,评估指标执行情况,推动指标评估结果与干部离任绩效考核机制挂钩,参考“亩均论英雄”等特色考核工作机制,优化领导干部考核体系与方式。

4 结语

针对当前城市体检评估普遍存在问题,长沙的城市体检评估进一步聚焦重点、结合需求,不断探索完善工作路径和方法,积累了一定实践经验,形成全主体共治、全流程跟踪、全方位评估和全周期管理的工作模式,有效提升体检评估的参与广度和评估深度,解决空间矛盾和分歧,提升评估结论的指导价值,促进规划实施和城市治理。通过系统总结长沙经验,以期为其他城市相关工作的开展提供借鉴,未来体检评估还需在技术导则制定和评估问题溯因等方面进一步探索,实现宏观总体评价水平和微观精细化治理能力的全面提升。