高标准农田建设全过程监管机制的构建研究

李 焕

（郓城县农业综合开发服务中心，山东 菏泽 274700）

大力推行高标准农田建设，是国家农业战略的重要组成部分，事关国家的粮食安全与稳定供应。在高标准农田建设的同时，探索全过程监管思路，多角度做好高标准农田建设监管工作至关重要。因此有必要探讨全过程监管的有效思路，为高标准农田建设监管指明方向。

1 高标准农田全过程监管必要性

1.1 完善监督机制

将监管工作覆盖高标准农田全过程，意味着监管工作更加全面。在拟定监管指标时，充分考虑高标准农田“前、中、后”等全部环节，并为高标准农田质量问责提供重要支撑，保证评价结果的客观性。当前围绕高标准农田建设构建了调度制度，强调工程进度、资金拨付信息的快速共享互通。在全过程监管机制的支撑下，加速项目体系内的上下贯通进程，在促进信息快速贯通的同时，实现项目建设的动态纠偏效应，并为构建多层次监督体系奠定坚实基础。

1.2 激发公众积极参与

高标准农田建设监管任务艰巨，政府部门的力量相对薄弱，发动社会群体公众的力量，方可妥善落实全过程监管任务。另一方面，农户作为高标准农田建设的直接受益方，使用高标准农田的实际成本开支较低，多数成本开支由政府承担。借助全过程监管模式，激发广大农户、公众参与到高标准农田监管任务，强化农户主体的责任意识，共同维护高标准农田建设成果。通过全过程监管，促进高标准农田信息的共享公开，为民众掌握高标准农田信息提供有效渠道，公众参与监管的积极性也会随之提升。

1.3 强调养护的作用

传统农田建设体系中，存在“农田建设竣工就万事大吉”的错误认知，对高标准项目的后续养护不够重视，导致农田项目环境恶化，间接降低高标准农田的应用价值。融合全过程监管理念，强调后续养护工作的重要性和价值。在拟定高标准农田建设监管方案时，围绕后续养护的实际要求，探索后续养护的有效路径，逐步强化部门人员的管护意识，更好地体现高标准农田建设成效。

2 全过程监管机制研究

2.1 明确监管主体职责

政府在高标准农田建设机制中，同时扮演着生产者和监督者的角色，在监督农田建设进程、监管农田建设质量的同时，及时发现并弥补市场运行过程中的缺陷和不足，与农田建设生产环节关系密切。若要更好地发挥政府部门的关键作用，首先确保全部参与到农田建设的部门之间有序协调，明确每个部门在农田建设监管中的具体责任，吻合“权责明确”的原则。农业农村部门、发展改革部门等机构在高标准农田建设进程中各负其责、各司其职。农业农村部门整体管理农田建设过程，拟定高标准农田建设的方针政策和规划，并提供实施方案，掌握高标准农田建设项目的进度。发展改革部门统筹农田建设方案，并为高标准农田建设给予必要的规划指导。自然资源部门主要承担保护农田资源、耕地占用补偿等职责，并核查新增的耕地。关于高标准农田建设过程中的生态环保问题，则由生态环保部门负责，定位农田建设行为对环境的影响。高标准农田建设中涉及水利灌溉工程任务，则由水利部门负责。财政部门负责高标准农田建设的项目资金事宜，统筹管理各项资金因素，确保项目资金划拨到位，并监督项目资金的使用情况。金融机构为高标准农田建设提供金融支持。高标准农田建设项目的资金运营评价以及验收任务，则分配到审计部门。农田建设体系中，国家工作人员行为的监督任务则由监察部门负责，确保高标准农田建设中全部人员行为合规合法，及时消除其中的违法苗头。在高标准农田建设过程中，需要注意不同层级政府的职责分工，省级政府部门负责宏观层面的管理任务，例如拟定高标准农田建设的宏观政策、整体技术标准、项目抽查方案等，为下一轮高标准农田建设指明方向，并提供针对性强、执行效力高的项目验收规范。下级政府部门负责贯彻落实部署上级政府部门的各项规划与方针政策，监督检查高标准农田建设的全部过程，将日常监管任务落实到位。与此同时加大相关工作人员的培训力度，进一步提升监管效率。

政府主导搭建农田建设项目平台，及时公开关于高标准农田建设的全部信息，在保证信息透明度的基础上，更好地接受来自全社会的监督，确保每一分项目资金都能应用到位，从根本上消除高标准农田建设中的贪腐现象，发挥信息对称的关键作用。与此同时，鼓励市场要素借助农田建设平台，积极参与到高标准农田建设的监督工作中，及时反馈有关全过程监督的各项问题，发挥信息互通的关键作用。借助高标准农田建设平台，进一步完善农田建设全过程监管机制，明确监管过程的途径、原则、保障措施，在农田建设监督领域真正实现合力效应，全面提升监管效率。

2.2 构建激励制度

高标准农田建设管护至关重要，在同类工程的管护机制中，政府部门通过激励手段，发放奖励补贴，鼓励农户积极参与到工程后期管护工作，潜移默化中强化农户的关键责任。例如在退耕还林工程养护机制中，由当地政府和相关部门组织开展检查监督工作，确保退耕还林工程的稳定应用。激励制度的作用非常显著，农户意识到退耕还林工程与个人利益之间的紧密关系，从主观层面杜绝毁林返耕的现象。政府部门只需要落实监督责任，并提供工程管护的资金，确保工程管护顺利推进。在高标准农田管护体系中，同样可以采用补助奖励政策。政府和农业农村部门针对高标准农田养护任务颁布补助和奖励政策，设置管护专项资金体现激励效应。定期检查管护工作的落实情况，对于在高标准农田管护中表现优异的部门和个人给予一定奖励，在管护工作中起到标杆和榜样效应。尝试引入田长制，负责指定区域的农田养护任务，通过定期巡查、现场走访等方式，及时掌握高标准农田项目以及各类工程设施的使用状况，在保证设施运行状态的同时，为政府和农业农村部门的监察做好准备。对于没有按要求落实管护行为的人员或部门，需要适当惩处并责令整改，在高标准农田养护机制内形成震慑效应，直到验收通过审查。社会群体也应承担管理责任，及时举报破坏高标准农田相关设施的行为，有关部门正在核实相关行为后，给予举报者一定的奖励，鼓励更多的社会群众参与到高标准农田养护监管任务中。与此同时，关于高标准农田养护中的各类验收、奖励、补助情况必须面向全社会公开，在积极接受监督的同时，确保高标准农田建设过程的公正性。使用补助奖励机制时，需要加大高标准农田管护效果与利益之间的关系，吸引更多的社会主体参与到项目管护任务，促进高标准农田养护进入良性循环。在此基础上构建多层次的高标准农田监督体系，有效融合管护主体、监督主体等各类要素，强化监督体系的关键作用，为高标准农田长期运行奠定基础。

2.3 激发市场主体潜力，完善监管模式

在高标准农田建设过程中，地方政府或者被委托的土地机构扮演项目业主的角色。业主方根据农田建设项目情况，通过招标代理机构面向全社会招标，并与工程设计、工程监理等单位形成委托与被委托的关系。政府自身技术要素相对欠缺，通过项目招标方式，促进工程承包商、设计单位的技术要素优势与高标准农田建设项目的深度融合，保证农田建设的质量，与政府部门之间形成优势互补效应。在农田建设招标中发挥市场竞争机制的优势，帮助政府部门遴选最合适的投标人和代理人，多角度保证高标准农田建设质量。此处要注意工程承包商与设计单位参与农田建设项目的行为特征，由于此类单位参与项目的效益导向相对明显，在落实项目任务时并不会项目业主的利益摆在首要位置，部分项目行为可能违背法人的利益，由此体现监督机制的关键作用，必须做好对市场主体的监督工作。

首先要认识到健康有序的市场竞争机制对高标准农田建设的重要意义，政府借助平台环境全面公开农田建设项目信息，鼓励各类市场主体参与到项目建设监督工作中，并为全部市场主体提供平等公平的参与机会。与此同时，做好对农田建设项目参与单位资质审查工作，保证参与单位的资质过关。严格执行高标准农田建设进程，做好农田建设项目的验收工作。在市场竞争中强调自由竞争、有序竞争，避免恶性竞争，为高标准农田建设赋予更多的市场活力，确保市场秩序合理稳定。市场主体参与并监管高标准农田建设的同时，也要落实单位内部监管任务，结合农田建设要求不断优化企业组织结构，强化监督机制的关键作用，吻合国家相关法律法规的各项要求。与此同时，发挥专业监理机构的监督优势，对参与高标准农田建设的代理人加强监督力度。借助监理机构的专业力量，准确定位全部承包商的资质与专业能力状况，为项目业主方选择合适的投标单位提供重要依据。通常情况下，监理单位是工程建设与管理要素的集聚高地，在监督承包商的同时，与承包商之间形成相互协调的关系，保证高标准农田建设各项要素全部吻合合同要求。

2.4 发挥社会群体的监督作用

高标准农田建设监管不仅强调政府和市场因素的作用，还要善于利用社会群体监管力量。在高标准农田建设监管中，构建并发挥行业协会等非营利机构的关键作用，加强对行业内企业的监管力度。行业协会等机构作为政府与企业之间沟通的桥梁，促进项目建设体系协调运转。在成立高标准农田建设行业协会的基础上，在行业内部强调自律的关键作用，并通过高质量的监管工作，树立行业协会的良好形象，进一步提升高标准农田建设的监管效率。社会群体的监督理应覆盖高标准农田建设全过程，在农田项目前期阶段，农村范围内的各类经营组织、经济组织应当充分行使监督决策权利，认识到高标准农田项目与自身利益的紧密关联，为设计单位拟定高标准农田规划提供意见和指导，确保项目规划真正吻合当地民众的意愿，最大限度降低农田项目后期变更的概率。在高标准农田项目组织实施阶段，农村基层组织牵头成立监督组织，落实项目建设的资金和进度监控任务，有效保证项目建设质量。监督组织同时负责对农村范围内经营、经济组织的监督任务，发挥监督组织的关键作用。在竣工验收高标准农田项目时，需要充分融合专业监督机构和社会监督群体。由专业监督机构落实专业性监督任务，社会监督群体则要充分利用政府部门提供的平台信息，反馈监督过程中发现的问题，保证高标准农田建设监督的全面性。

2.5 建设并完善建后管护体系

一直以来，农田建设存在“重建设、轻管理”的问题，对于农田的长远使用考虑较少，着重考虑眼前利益，间接降低农田使用效力。建设高标准农田建后管护体系，强调建后管护的重要意义。在构建建后管护体系，充分结合农田水利工程管理的优质经验，强调利益直接相关群体的管理与监管，重视专业因素、市场因素在建后管护体系中的关键作用，明确管护体系中的各项责任分配，充分发掘社会力量的潜在价值。在充分吸收农田水利工程管护经验的基础上，结合高标准农田建设的实际情况，构建针对性的建后管护机制。关于高标准农田建设建后管护模式，需要注意到农田设施的属性，针对公益性和经营性的工程和设施公开招标。采用公开招标方式处理公益设施的管护事宜，鼓励市场主体、团体、专业机构参与到公益设施的建后管护体系中，政府向上述机构购买专业服务，保证公益设施建后管护的专业性。经营性设施的建后管护采用建管统一或分离方式，通过招标、承包等方式得到经营性设施管护权利，保证经营性设施的养护质量。

关于经营性设施的建管一体管护模式，政府首先与企业签订合同，企业按照要求落实经营性设施的建设任务，并向农户收取费用，作为经营性设施的管护资金来源；关于建管分离模式，关键在于企业从政府处获得经营性设施的经营与维护权，企业需要缴纳租金，并享受支配运营利润的权利。如果采用协会管护模式，将协会成员作为管护主体，将全部高标准农田设施纳入到管护体系中。新型农业经营主体以及农业经营大户作为协会成员带头力量，通过民主协商方式落实管护任务。由协会指定管护人员与使用人员进行充分沟通，掌握高标准农田设施的实际情况，针对反馈的故障信息进行检查维修。高标准农田设施检修资金来源于政府补贴，也可以通过协会成员主动筹集获取资金。

3 结语

在高标准农田建设深入推进的背景下，必须树立全面性的高标准农田建设管理意识，将建设监管工作覆盖到高标准农田建设的全部环节，结合项目建设的实际情况，从多个角度构建高标准农田监管机制，为开展监管工作、保证高标准农田的应用价值奠定基础。