全民所有自然资源资产损害赔偿定位问题研究

■ 郝欣欣

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

在美国，生态环境损害赔偿相关救济手段依据环境公法相关规定执行，在政府主导、公众参与下，依据相关行政程序开展，是一种公法性质的救济体系。我国生态环境损害赔偿制度是依据我国特有国情对生态环境要素进行救济的手段。随着实践的发展，我们对自然资源资产的价值认知不再局限于生态价值领域，全民所有自然资源资产损害赔偿制度是在统筹推进自然资源资产产权制度改革背景下，为履行所有者职责、维护所有者权益而探索的一种专门针对自然资源资产损害的救济手段。目前，我国自然资源资产损害赔偿制度体系不够完善，滞后于经济发展和治理体系、治理能力现代化需求，经济增长的资源权益未落实，产权兜底保障能力不充分，无法支撑资源可持续发展，亟需进行现代化、法制化和市场化改革。在自然资源损害中，属于集体或个人所有的自然资源可依据自然资源管理相关法律维护权益，但全民所有自然资源资产损害只能依据自然资源管理相关行政手段，无法体现自然资源的资产性质，影响自然资源所有者职责的履行，也容易忽略对自然资源资产本身经济价值的损害。推进全民所有自然资源资产损害赔偿研究是落实全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点任务的要求，更是落实生态文明建设任务的必然途径。

1 探索全民所有自然资源资产损害赔偿的必要性及重要性

1.1 生态环境损害赔偿是维护公共利益

在我国现有实践中，通常将全民所有自然资源资产损害等同于生态环境损害，最终目标是消除重大环境风险。我国生态环境损害是指生态环境相关要素、空间、系统的不利改变及相关生态服务、功能的减损，赔偿权利主体是指为他人或社会维权的公益“代表”[1]。在当前制度背景下，基于生态环境损害赔偿权利主体及诉讼请求的特殊性，其诉讼的基础理论是二维构造的，即受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门作为生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人，是为了维护国家及公众的环境权益。在生态环境损害赔偿诉讼中，其前置“磋商”程序实质上是政府作为公共管理主体的行政机制。由此，无论是理论基础还是环境管护基础以及其所依据的法律制度，生态环境损害赔偿都具备了相当程度的公法模式因素。而随着实践的发展，全民所有自然资源的资产性逐渐得到重视，生态环境损害赔偿无法实现全民所有自然资源的资产性索赔，全民所有自然资源资产的所有权人不到位、所有权人权益不落实等问题突出。在公有性质的生态环境损害赔偿背景下，全民所有自然资源资产损害赔偿在理论基础和制度建设等方面都区别于生态环境损害赔偿，其主要目的是履行所有者职责，维护所有者权益。

1.2 全民所有自然资源资产损害赔偿是新型制度体系

全民所有自然资源资产损害赔偿是在生态环境损害救济方式不断完善的背景下逐步受到重视的。我国生态环境损害救济有三种方式：一是以行政处罚为依托的“行政恢复责任”制度体系。由生态环境管理部门作为监管者，并由其根据相关法律规定对违法者进行相应的处罚，包括“消除污染，采取治理措施”等相关的行政命令，这种行政处罚下的生态环境修复是以警示为基础的。二是发展较为成熟的环境民事公益诉讼。破坏生态环境的违法行为将由适格原告提起环境民事公益诉讼，请求司法机关作出修复生态环境或赔偿修复费用等判决。三是不断发展完善的生态环境损害赔偿相关规定。这种模式除了对生态环境损害赔偿程序加以完善以外，还能更好地实现受损生态系统功能的修复，并对不同诉讼之间的衔接进行了规定。另外，当受害人因违法行为人破坏生态环境而遭受财产或人身损害，应当根据侵权责任法等法律规定另行提起诉讼，此类赔偿与上述三种赔偿方式都无交集。然而，全民所有自然资源资产损害赔偿并非仅依据生态环境损害救济的三种方式就可以恢复其受损价值，也不是仅依据侵权责任法等相关法律规定就可以实现受损主体的救济。全民所有自然资源资产损害赔偿有其特殊性，首先，在国务院机构改革背景下明确了由自然资源部履行“两统一”职责，即行政监管与所有者权益维护双重职责。其次，法律关系客体即全民所有自然资源资产的特殊性，既要体现对财产权的救济，也要体现对受损生态环境即“公益”价值的救济。在生态环境损害赔偿制度中，体现的是“公益”价值，无论是通过环境资源行政处罚抑或是通过相关司法程序都能实现生态价值的维护。自然资源管理部门作为生态环境损害诉讼的赔偿权利人要求对受损的生态环境进行修复，是实现“国土空间用途管制和生态保护修复职责”的体现。但维护所有者权益职责并未在生态环境损害赔偿诉讼中体现，现有相关制度也无法直接体现对两种职责的同时维护。因此，全民所有自然资源资产损害赔偿是一种新型的制度体系，此种新型法律关系有助于自然资源管理部门履行“两统一”职责。

1.3 全民所有自然资源资产损害赔偿以全民所有自然资源资产所有权委托代理为依托

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），提出要明确区分自然资源管理中的权力和所有权的权利，探索了两种不同的管理方式，分别是“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”，这两种不同的管理方式对实现“两统一”职责，完善自然资源管理制度具有重要意义。在此背景下，自然资源管理职责与所有者职责相互配合、各自独立、相互监督[7]。因此，依据《方案》的相关规定，全民所有自然资源资产损害赔偿也要对所有者权益维护与管理者权益维护进行区分。现有制度中的绝大部分内容都是为实现自然资源管理职责而设立，对于违反法律规定破坏自然资源的行为，通过自然资源行政处罚等监管手段让违法行为人承担的相关法律责任，无法体现自然资源管理部门所有权和监管权的区分。而在以行政处罚等体现监管权执法手段为主的基础上，实现全民所有自然资源资产损害赔偿，既是对“两统一”职责的体现，也是落实《方案》要求的体现，是以《方案》为依托的重要探索。此外，对于全民所有自然资源资产所有权人不到位和管理权责不清两个突出问题，在全民所有自然资源资产所有权委托代理中也有所解决[8]。《方案》从五个方面对所有者职责的内容进行了规定，分别是“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”，这五个方面并非行政主体作为管理者的行政权责，而是政府作为全民所有自然资源资产所有权人，针对所有权享有的权利和履行的义务，此部分内容排除了执法监察督察、用途管制、空间规划等基于自然资源监管的行政管理职责。全民所有自然资源资产损害赔偿是承担责任的重要方式之一，赔偿权利人依法开展全民所有自然资源资产损害赔偿是以全民所有自然资源资产所有权委托代理内容为依托的，在推进委托代理试点的过程中，将全民所有自然资源资产损害赔偿作为其具体内容之一进行落实，具有必要性。

2 全民所有自然资源资产损害赔偿基本概念界定与辨析

2.1 全民所有自然资源资产损害赔偿概念发展及界定

2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，这是自然资源资产作为一种概念首次出现。资产理论认为，资产是人类生存发展赖以进行的不可或缺的物质基础[1]。资产可以分为不同种类，主要是无形资产和有形资产、固定资产和流动资产、人造资产和自然资产，据此分类原则，自然资源资产可归纳为有形资产、固定资产、自然资产。自然资源资产相对于其他资产而言，有其独特的形态特征，可归纳为六点：第一，由于自然资源资产是以自然形态存在，因此具有自然性；第二，自然资源资产的基础性，是指自然资源资产对地区的发展、国家的安全有着重要的基础作用；第三，自然资源资产的排他性，此种属性是自然资源资产作为物权客体的重要特征，即自然资源资产使用（权）由于其空间不可重叠性而具有排他性；第四，自然资源资产具有不完全替代性，即有限替代性，通常很难有其他资源替代自然资源的功能，也有部分客体物可以替代自然资源，但并非直接替代，而是循序渐进的；第五，自然资源资产的保值增值特性，尤其是森林资源资产和土地资源资产的此种特征更为明显；第六，自然资源资产的区位性，自然资源资产存量因地而异，且非遍布同质特征显著[2]。根据《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》的名词解释，自然资源资产是指具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源。其中“有用性”不仅包括经济效益，也包括社会效益、生态效益。而具有“稀缺性”“产权明确”的自然资源既包括具有经济价值的经营性资产，也包括有社会价值和生态价值但是缺少经济价值的公益类资产，还包括复合性资产，即这类自然资源资产兼具生态、经济、社会价值。

损害，从词义分析是指使事业、利益、健康、名誉等蒙受损失[3]。从法学意义上来说，损害是一种事实状态，是对合法权益的不利益影响[4]。因此，基于自然资源资产本身属性及自然资源的管理发展趋势，本文认为自然资源资产损害赔偿是指：由于行为人违反法律规定，实施了侵占或者破坏具有稀缺性、有用性、产权明确的自然资源的经济、生态、社会价值的行为，为维护受害人的所有者权益，要求违法行为人依据民事相关法律法规承担责任的过程。本文中的全民所有自然资源资产损害是指对全民所有即国家所有自然资源资产的损害。

2.2 生态环境损害与全民所有自然资源资产损害相互联系

《生态环境损害赔偿管理规定》对生态环境损害进行了界定。从概念来看，生态环境损害赔偿侧重于生态价值的修复，全民所有自然资源资产损害赔偿侧重于经济价值的恢复，是对所有者权益的维护[5]。但全民所有自然资源资产与生态环境之间相关联，全民所有自然资源资产在多数情况下都既有生态功能又有资源经济功能，对全民所有自然资源资产的损毁破坏一般也会对生态环境造成不利影响，生态环境损害赔偿未必涉及全民所有自然资源资产损害赔偿，如生态环境赔偿中的大气污染案例一般情况下并不涉及全民所有自然资源资产损害赔偿。具体来说，判定全民所有自然资源资产损害与生态环境损害是否有关联性，主要在于以全民所有自然资源资产为法律关系客体的损害形式是否涉及对环境要素、生物要素的不利改变及生态系统功能的退化。以非法采矿为例，非法采矿造成的矿石价值损失是对全民所有自然资源资产所有者经济权益的侵犯，但同时因非法采矿形成了山体崩塌地质灾害危险等情况，因此应当涉及对生态环境的修复，此时全民所有自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿关系密切。判定生态环境损害赔偿过程中是否涉及全民所有自然资源资产损害赔偿，最重要的是法律关系客体是否为全民所有自然资源资产，当法律关系客体与全民所有自然资源资产无关，而是纯粹的生态系统功能损害时，则生态环境损害赔偿与全民所有自然资源资产损害赔偿没有关联；当法律关系客体涉及全民所有自然资源资产，以矿产资源资产为例，无论是非法采矿的形式涉及对所有者权利本身的侵犯，还是破坏性开采矿石的形式涉及对所有者权利本身的侵犯，以及对矿产资源资产本身经济价值的破坏，都应当以全民所有自然资源资产损害赔偿的形式实现对所有者权益的维护和对资源资产本身经济价值的保护，此时，生态环境损害赔偿与全民所有自然资源资产损害赔偿关系密切。

生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人包括受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。《生态环境损害赔偿管理规定》明确了生态环境损害赔偿权利人为经国务院授权的省级和市地级人民政府。因此，只有在提起生态环境损害赔偿诉讼时，履行所有者职责的自然资源管理部门才能作为赔偿权利人维护所有者权益。对自然资源资产管理部门的所有者职责与监管者职责作出界定，体现出生态环境损害赔偿与全民所有自然资源资产损害赔偿既有联系又有区别，且随着生态环境损害赔偿制度的不断完善，全民所有自然资源资产损害赔偿路径必然越来越清晰。

3 全民所有自然资源资产损害赔偿发展现状及问题

3.1 全民所有自然资源资产损害赔偿现状

3.1.1 制度现状

习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上的讲话指出，用最严格的制度和最严密的法治来保护生态环境，要提升制度创新的速度，加强制度执行力度，要让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，指出“强化自然资源整体保护：积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任”，明确对自然资源资产的损害行为要承担赔偿责任。2019年，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》指出，“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼”，明确了全民所有自然资源资产所有权人提起生态环境损害赔偿诉讼的原告资格。《中华人民共和国民法典》明确“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿”，自然资源资产损害赔偿也同样适用民法典的此条款规定。全国生态环境保护工作会议提出“加快构建现代环境治理体系。不断深化省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，持续深化生态环境损害赔偿制度改革”，对生态环境损害赔偿提出了新的要求。中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，将全民所有自然资源资产所有者职责界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。无论是作为所有者职责履行主体的自然资源部还是作为代理履行主体的省级政府、市地级政府，都肩负行政和民事双重职责，当全民所有自然资源资产遭受损害时，所有者职责履行主体及代理履行主体都要承担对全民所有自然资源资产损害发现、核实、追偿和报告责任，为依法维护所有者权益，其可以在诉讼中作为原告依法请求赔偿。自然资源管理部门作为赔偿权利人主张全民所有自然资源资产损害赔偿符合全民所有自然资源资产委托代理要求。

从全民所有自然资源资产损害赔偿发展历程来看（图1），2018年全国生态环境保护大会上明确要求用最严密的法治保护生态环境，为自然资源资产损害赔偿奠定了方向，探索自然资源资产损害赔偿是生态环境保护制度的重要一环。随着时代的发展和生态环境保护制度的成熟，社会逐渐认识到生态环境损害中伴随有自然资源资产损害，行使自然资源所有权的部门成为生态环境损害赔偿权利人具有时代意义，也进一步推动了自然资源资产损害赔偿的发展。通过对制度现状进行梳理发现，探索自然资源资产损害赔偿是依据《中华人民共和国民法典》的规定，按照《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》的要求，结合《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》所有者职责，从资源所有者民事行权角度，利用市场机制对自然资源资产损害进行处置的管理方式，是对履职主体承担责任和自然资源资产占有、使用、收益、处置的全过程管理，也是履行所有者职责、维护所有者权益和提高自然资源治理能力水平的途径。在生态环境损害赔偿的不断改革发展中，全民所有自然资源资产损害赔偿地位逐渐得到凸显，并与生态环境损害赔偿相区分，探索全民所有自然资源资产损害赔偿成为自然资源管理部门履行“两统一”职责的必然要求。

图1 全民所有自然资源资产损害赔偿发展历程

3.1.2 实践进展

实践中，全民所有自然资源资产损害案例不多，仅有个别生态环境损害赔偿诉讼案例涉及自然资源资产损害赔偿。如，河北自然资源系统首例生态损害赔偿案件，“袁府”项目建设主体曲周县桂昌敬老院有限公司，违法占用并毁损耕地，最终赔偿义务人赔付违法建筑的拆除、垃圾清运和土地平整等费用，对毁坏耕地进行复垦，体现自然资源部门以生态环境损害赔偿制度维护了所有者权益。再如，江西三清山巨蟒峰损毁案件中，违法行为人擅自攀爬巨蟒峰，在巨蟒峰花岗岩柱体上钉入膨胀螺栓，此案通过提起环境民事公益诉讼，判决违法行为人赔偿环境资源损失，用于公共生态环境保护和修复。生态环境是人类生存和发展的根基，对自然资源的破坏即是对生态环境的破坏。我国法律明确将自然遗迹、风景名胜区作为环境要素加以保护。因此，此案同样是通过生态环境修复实现自然资源资产所有者权益的维护。通过上述列举的两个案例可以看出，实践中自然资源资产损害的案件时有发生，但最终都是通过生态环境损害赔偿诉讼进行权益维护，实现自然资源资产的生态价值，真正意义上的全民所有自然资源资产损害赔偿制度模式在实践中也尚未探索，且涉及全民所有自然资源资产损害赔偿的案件通过生态环境损害赔偿制度维护法益，容易产生只修复受损的生态系统功能而忽略维护所有者权益的弊端。

3.2 全民所有自然资源资产损害赔偿存在的主要问题

3.2.1 全民所有自然资源资产经济价值维护不到位

全民所有自然资源资产是国民经济发展重要的物质资产储备，对社会经济发展举足轻重。如前所述，全民所有自然资源资产损害通过生态环境损害赔偿诉讼维护法益，更多是对生态系统功能价值的修复，是为了维护生态公共利益。但全民所有自然资源资产具有复合价值，既有生态价值，又有经济及社会价值，且侧重于经济价值，对全民所有自然资源资产损害进行赔偿是对所有权的维护，是“私益”的体现。因此，全民所有自然资源资产受到损害时，难以通过生态环境损害赔偿程序获得经济价值损失赔偿。比如，江西三清山巨蟒峰损毁案，是全国第一例以故意损毁名胜古迹罪对自然遗迹毁损给予刑事处罚的案件。但无论是通过刑罚还是环境民事公益诉讼，其针对的法益都是国家管理秩序和公众享有的环境权益。国家作为巨蟒峰的所有权人，在巨蟒峰岩体被严重损毁，也即国家拥有的财产被严重毁损的情况下，其“私益”的经济价值得不到维护，是与《中华人民共和国民法典》第三条“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯”的精神相违背的。虽然此条款保护的是民事主体的财产权，国家通常情况下是行政主体的代表，但毋庸置疑，国家作为民事主体参与社会活动的例子俯拾皆是。因此，国家以所有权人身份对其所拥有的财产主张经济价值损失赔偿的，理应与《中华人民共和国民法典》精神相一致。

3.2.2 全民所有自然资源资产价值领域需要构建专门的鉴定标准体系

2020年，生态环境部和国家市场监督管理总局联合发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节第1部分：总纲》（GB/T 39791.1—2020)等六项标准和《生态环境损害鉴定评估技术指南生态系统 第1部分：森林和林地》。六项标准主要是以环境要素和生态系统技术为主，《生态环境损害鉴定评估技术指南生态系统 第1部分：森林和林地》主要用于因生态破坏或环境污染行为导致的林地生态环境损害鉴定评估，对林地生态价值损害鉴定评估的程序、方法及技术进行了规定。针对全民所有自然资源资产的鉴定评估，只有部分国家出台了矿产资源评估相关规定。2003年，加拿大矿业、冶金和石油协会矿资产估价特别委员会发布了《矿资产估价标准和准则》，对矿资产、矿产储量和矿产资源量、矿产资源资产等定义进行了界定，明确指出该标准和准则主要针对矿相关资产的经济价值进行评估，且在矿产资源资产获取收益的背景下对与其收益有关的价值，如市场途径、成本途径等进行评估（图2）。

图2 生态环境损害赔偿鉴定评估与自然资源资产损害赔偿鉴定评估对比

从《矿资产估价标准和准则》及生态环境损害系列鉴定评估中可以看出，生态环境损害鉴定评估标准无法涵盖全民所有自然资源资产损害鉴定评估，如果把生态环境损害鉴定评估相关标准适用于全民所有自然资源资产损害鉴定评估，对所有者权益的维护不能完全落实。除此之外，实践中针对生态环境损害赔偿价值鉴定的机构多设立在省级以上地区，市县较少，这导致全民所有自然资源资产损害的鉴定评估更难实现。针对全民所有自然资源资产损害，我国暂未建立专门的鉴定评估体系，对全民所有各类自然资源资产的经济价值无法进行精准核算。由于全民所有自然资源资产价值不明，相关部门难以有效开展损害赔偿工作。

4 全民所有自然资源资产损害赔偿总体思路与模式探索

4.1 全民所有自然资源资产损害赔偿总体思路

当前，全民所有自然资源资产损害赔偿的专门性法律机制缺位，而实践中常有损害全民所有自然资源资产所有者权益的案例发生，但其赔偿方式又归入生态环境损害赔偿路径，因此，自然资源资产所有者权益得不到维护。基于此种现状，全民所有自然资源资产损害赔偿应当以机制建设为总抓手，以鉴定评估技术为依托，建立健全促进所有者权益维护与职责履行、自然资源资产管理与经济社会高质量发展相协调的损害赔偿制度体系。

现有法律法规和规范性文件中，《中华人民共和国民法典》《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》《生态环境损害赔偿管理规定》等都可以作为全民所有自然资源资产损害赔偿的依据，紧紧围绕“履行所有者职责、维护所有者权益”的基本思路，统筹考虑全民所有自然资源资产的经济、生态、社会价值，依托不同的赔偿规定维护全民所有自然资源资产的复合价值。在生态环境损害赔偿制度较为成熟的情况下，可以将全民所有自然资源资产损害赔偿统筹纳入生态环境损害赔偿制度中，即在自然资源行政处罚无法实现所有者职责履行的情况下，先由赔偿权利人和赔偿义务人磋商，磋商不成再进行诉讼，依据生态环境损害赔偿的相关制度规定维护全民所有自然资源资产的生态价值，后在诉讼中根据《中华人民共和国民法典》的相关规定维护全民所有自然资源资产损害的经济价值。要探索建立全民所有自然资源资产损害赔偿的鉴定评估体系，明确损害赔偿范围，提高制度的科学性、可行性和实效性，注重制度体系系统性、整体性、协同性，建立健全政府主导下齐抓共管、健全规范、运行有效和多元监督的自然资源资产损害赔偿制度体系。

4.2 全民所有自然资源资产损害赔偿模式探索

4.2.1 依托委托代理确定赔偿权利主体

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法典》的相关规定，由国务院代表国家行使财产所有权，也即全民财产所有权。根据《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》规定，国务院授权自然资源部具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，省级自然资源管理部门和市地级政府经自然资源部委托授权后代理行使自然资源资产所有者职责。《方案》在民法委托代理制度的基础上，明确国家对全民所有自然资源资产所有权的具体行使方式，也显示出全民所有自然资源资产所有权是具有民事性质的，在具体行使权利的过程中可以适用民事法律领域中关于所有权和侵权责任等的相关规定[9]。因此，根据全民所有自然资源资产损害赔偿的目的，即实现所有者权益的维护来看，并从委托代理中的民事权利角度出发，在损害赔偿主体方面，具体履行所有者职责的自然资源部可以作为赔偿权利主体。同时，受自然资源部委托代理行使全民所有自然资源资产所有者职责的省级和市地级政府，在行使权利和履行义务的过程中，以委托人名义实施的民事法律行为并对委托人发生法律效力。由此可见，自然资源部可以委托省级和市地级政府作为赔偿权利人，实现全民所有自然资源资产损害赔偿。除此之外，自然资源部作为所有者履职主体，对代理人的行为有监督检查权利，受托人在进行全民所有自然资源资产损害赔偿时也应当为了委托人利益最大化行使代理权，让全民所有自然资源资产受损的价值得以最大程度地恢复。

4.2.2 统筹纳入生态环境损害赔偿制度

依据生态环境损害赔偿制度的相关规定对全民所有自然资源资产损害进行索赔并不可行。发生全民所有自然资源资产损害后，提起生态环境损害赔偿诉讼将会忽略全民所有自然资源资产的经济价值和社会价值，只能使全民所有自然资源资产的生态价值得到修复，代表公共利益的生态价值得以维护，但全民所有自然资源资产所有权人的所有者职责无法有效履行。根据自然资源部“两统一”职责，以及全民所有自然资源资产委托代理的相关规定，只有将全民所有自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿进行区分，将全民所有自然资源资产损害赔偿从生态环境损害赔偿中独立出来，才能使自然资源主管部门更好地履行全民所有自然资源资产所有者职责。

生态环境损害赔偿制度发展较早，在赔偿主体、鉴定机构、赔偿流程等方面相对较为完善，而全民所有自然资源资产损害赔偿制度目前处于探索起步阶段。全民所有自然资源资产损害赔偿制度的建立最重要的应该是考虑资产价值的复合性，一部分资产价值的维护可以参照生态环境损害赔偿制度，比如生态价值。生态性是全民所有自然资源资产的天然属性，当自然资源资产的经济价值遭受破坏时，其生态价值必然也受损，因此当全民所有自然资源资产遭受破坏毁损时，可以在生态环境损害赔偿诉讼的基础上附带提起针对全民所有自然资源资产的侵权民事诉讼[10]。在自然资源管理相关法律法规已经相对完善的基础上，通过自然资源行政处罚可以对违法行为进行惩戒以实现维护公益的目的，但全民所有自然资源资产损害赔偿是维护所有权人的权益，鉴于各部门法保护的法益不同，仅靠自然资源行政处罚远远不够。探索全民所有自然资源资产损害赔偿类诉讼的主要目标是保护全民所有自然资源资产经济价值，体现所有者权益维护，在现有针对全民所有自然资源资产权益维护法律基础不完善的情况下，结合生态环境损害赔偿制度和民事法律领域侵权责任的相关规定，全民所有自然资源资产损害赔偿应当参考生态环境损害赔偿制度的赔偿流程，在磋商程序中可以将全民所有自然资源资产的经济价值纳入其中，达成的磋商协议除了体现生态价值之外还应当重点体现经济价值。如果磋商不成提起生态环境损害赔偿诉讼，在诉讼中，除了要求损害违法行为人依据生态环境损害赔偿相关制度规定修复受损的生态系统功能，也应当依据民事法律领域关于侵权责任的相关规定，对全民所有自然资源资产所有权人所遭受的财产损失进行赔偿。

4.2.3 探索全民所有自然资源资产损害鉴定评估技术方法

全民所有自然资源资产经济价值损害赔偿范围，包括对资产本身所造成的直接财产损害和间接财产损害。其中，间接财产损害包括资源作为整体已损害部分对未损害部分收益造成的影响、已为资产所投入的成本、未来一定时间内所产生的收益、鉴定评估资产损害价值所发生的费用等。全民所有自然资源资产生态价值损害赔偿范围可以参照生态环境损害赔偿的相关规定。全民所有自然资源资产损害赔偿在维护生态价值方面可以借鉴生态环境损害赔偿程序。在鉴定评估技术方法上，全民所有自然资源资产损害应建立独立的鉴定评估体系，只有完善的鉴定评估体系，才能明确全民所有自然资源资产的经济价值和生态价值，进而实现实质意义上的所有者权益维护。探索建立全民所有自然资源资产损害鉴定评估技术方法，应当在全民所有自然资源资产清查试点背景下，以全民自然资源资产管理初步实现以治理格局从“分散”到“统一”、调查监测从“单项”到“系统”、国土空间规划管制从“交叉”到“统筹”、节约集约利用从“浅层”到“深度”为基础[11]，明确鉴定专家准入门槛、资质条件等，建立专家库，对专家库成员的选取和考核等都应当有清晰的规定。鉴定评估体系中，最重要的是技术方法及固定标准，在明确全民所有自然资源资产损害价值构成的基础上，对经济价值中的直接财产损害和间接财产损害都要有固定的鉴定方法，如未来一定时间内所产生的收益，要明确未来的时间段，明确资产价值评估模型等。当然，生态价值与经济价值在同一载体上也未必能完全区分，因此应当建立专门的全民所有自然资源资产损害鉴定评估体系，明确全民所有自然资源资产这一复合价值载体的具体受损情况，让所有者权益得到更好的维护。