业财融合下行政事业单位预算绩效管理研究

张 悦

（北京市密云区住房和城乡建设委员会，北京 101500）

近年来，随着财政预算管理改革的深入，以结果为导向的预算绩效管理在提高公共资金使用效率、节约行政成本等方面都取得了一定的成效。管理方式转变的同时，传统财务核算职能已经不能满足全面预算绩效管理的需要。财务工作要从事后核算前置到事前和事中，融入业务全流程中，与业务活动有机融合，才能在预算绩效管理各环节中发挥应有的作用，切实做到管好、用好财政资金，造福人民。同时，促进行政事业单位公共管理和公共服务水平的提升，加快国家治理体系和治理能力的提高。

一、业财融合对提升预算绩效管理水平的意义

（一）有助于推动预算与绩效管理一体化进程

《中共中央国务院发布关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出：“力争用3到5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。业务和财务代表的是“办事”和“花钱”，理顺二者的关系，业财有机融合，在预算绩效管理各环节相互渗透，避免出现先预算、后绩效的情况，减少低效重复的工作行为，促进预算与绩效管理流程一体化。

（二）有助于构建预算绩效管理一体化闭环机制

构建预算绩效管理一体化闭环机制，建立全过程预算绩效管理链条，是全面开展预算绩效管理工作的重要内容。预算编制环节，业务和财务深入沟通交流，合理确定绩效目标；预算执行环节，二者相互监督，纠正偏差，共同推进预算执行进度；决算环节，客观评价，总结双方经验教训，推进绩效评价工作质量的提升；绩效结果的反馈与应用又会影响下年度的预算编制，开启新的循环。不断往复，从而提高单位整体预算绩效管理水平。

（三）有利于树立责任意识，强化团队精神

业务、财务在预算绩效管理各环节和流程中，明确各自职责和任务，有分工有合作，相互监督、相互促进，增强部门和单位人员的凝聚力，助力可持续发展。

二、现阶段预算绩效管理中因业财分离产生的问题

（一）对预算绩效管理工作缺乏深入的认知

行政事业单位因为其特殊的体制管理及公共服务职能，资金来源基本为财政拨款，缺乏绩效管理的主动意识，预算绩效管理的实施主要靠上级财政部门推动，按上级布置的绩效评价任务开展工作，存在“轻绩效、轻管理”的现象。

目前一些行政事业单位，尤其是基层行政事业单位的预算绩效管理多体现在绩效评价工作上，属事后评价，缺乏贯穿预算全过程的管理与监督。绩效相关工作开展基本上也都是落在财务科室，业务科室参与度较低，积极性和主动性不强，加之二者都面临繁重的工作任务和较为独立的工作环境，导致业务和财务无法有效融合，绩效管理流于形式。

（二）缺乏有效的绩效目标管理

绩效目标管理是预算绩效管理活动的基础，绩效目标的设定直接关系到绩效管理工作的质量，包括绩效内容和绩效指标。行政事业单位虽然不像企业有明确的战略目标，但是工作的总体方向紧随国家的大政方针，也设有长期性目标和阶段性目标，也可以称为总体战略目标。

实际工作中，绩效目标的设定由财务科室在预算编报环节完成。编报预算时，业务科室考虑更多的是项目是否能够获得财政资金的支持，设定的绩效目标往往不是源自单位的战略目标，而是根据以往的工作经验或自身的工作职能设定，这样设置出来的绩效目标会与单位的总体战略目标相脱节，容易造成只顾眼前利益而忽略了长远利益。业务科室给财务科室的项目说明也仅是项目所依据的文件规定、执行的标准、预计的工程量等笼统的表述，没有清晰的项目预期产出、效果及成本控制等方面的内容，更没有细化、量化的指标数据。财务科室在编报绩效目标时，仅把绩效目标的填报当做预算申报环节的必填事项，不了解项目的整体规划，不清楚项目如何推进，不知道如何衡量绩效。绩效目标直接复制粘贴业务科室的项目说明，随意选取绩效指标。业务和财务的独立行事，导致绩效目标不明确、绩效指标不全面。

（三）预算绩效运行监控力度薄弱

年初设定的绩效目标是否完成，是预算绩效运行监控的重要内容。绩效运行监控可以纠正执行中的偏差，还可以查找资金使用和项目管理中的薄弱环节，及时弥补管理“漏洞”。在预算执行过程中，业务科室的关注点更多地在项目内容完成程度、资金是否满足自身业务需求等方面，没把工作重点放在效果、效益及成本控制上，加之绩效目标不明确，绩效指标的不全面，财务科室难以对绩效目标完成情况实施有效监控，一旦出现问题不能及时发现并纠正。预算资金执行方面，因业务科室不了解财政资金管理的相关规定，经常发生业务开展拖沓缓慢的情况，资金支付进度慢，往往到重要的时间节点前，经财务科室反复提醒，才集中支付，造成项目资金使用不均衡。

预算执行过程中，发挥主导作用的多是财务科室，也只能从资金的剩余情况提醒业务科室加快支付进度，无法从项目的进展情况及绩效目标的执行进度进行监督。业务数据和财务数据缺乏有效的链接，造成在预算执行环节业务和财务无法有效融合。

（四）绩效评价环节执行力不足

预算绩效管理的核心内容是绩效评价。预算执行结束后，及时对财政性资金的产出和结果进行绩效评价，来检验财政预算资金是否发挥了最大程度的效果和效益。实际工作当中，绩效评价工作由财政部门布置开展，以项目单位自评为主，有时也会引入第三方机构参与项目绩效评价或部门整体绩效评价。预算单位的工作开展基本以财务科室为主，财务人员对项目所处行业发展、社会需求、经济效益、可持续影响等基础数据和相关资料收集存在困难，业务科室虽然配合工作，仍无法提供有效的评价数据；评价指标由财务科室设置，但财务人员基本不参与项目的实施过程，缺乏项目专业知识，不熟悉业务本身，导致绩效评价指标体系和权重的设置不够合理、不够科学，无法真实反映项目资金的绩效成果。

（五）绩效评价结果的反馈与应用不到位

绩效评价结果的反馈与应用作为预算绩效管理的重要目标，是预算绩效全过程管理链条中的重要一环。在此环节，很多行政事业单位没有相应的绩效评价结果监督考核机制，往往是为了评价而评价。绩效评价工作多由财务科室主导，没有体现业务工作的成果，反而增加了业务科室的工作量。工作开展过程中业务科室配合的积极性和主动性不强，导致绩效评价结果不能清晰地反映问题所在，哪些地方需要改善，如何改善。加之上报绩效评价结果就等于完成工作的理念存在，敷衍了事，绩效评价结果的反馈与应用难以发挥应有的价值。

三、行政事业单位在预算绩效管理中实现业财融合的建议

（一）提高预算绩效管理意识，促进业财管理流程一体化

行政事业单位相关人员要冲破体制束缚，从思想上提高预算绩效管理的意识，关注点从传统的财政资金的规范性转向财政收支的有效性，尤其是管理层要树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念。重视业务与财务的结合，使业财融合的理念始终贯穿预算绩效管理的全过程，促进业财管理流程的一体化。财务人员要主动转变观念、拓展会计职能，将工作重心从事后核算向事中、事前移动，实现全流程闭环机制，同时加强自主学习，了解业务相关知识，更好地用财务数据解读业务内容。业务人员也需要提高同财务人员沟通的深度广度，及时准确提供相关业务数据，全过程参与预算绩效管理，重绩效重管理，确保业财融合工作能够发挥实效。现阶段，还要充分利用信息技术，建立基于业务活动的业财一体化管理平台，以预算控制为核心，以业务数据为基础，将业务流程、财务流程和管理流程贯穿其中，避免因信息割裂导致的重复性工作，实现信息共享，提高各环节的工作效率，提升数据的真实性和准确性，为领导层决策提供依据。

（二）明确绩效目标，合理设置绩效指标

制定绩效目标时，要基于行政事业单位的总体战略目标，结合自身职责、年度工作任务来制定绩效总体目标及阶段性目标，使绩效目标和单位的战略目标保持一致。比如某棚户区改造项目的总体目标是改善某区域内房屋破旧的现状，整治某街道沿线环境，促进区域发展，提高区域居民生活水平；阶段性目标是20XX年度完成剩余拆迁工作及安置房验收工作，保障已签约居民按时回迁入住。根据绩效总体目标和阶段性目标，确定此项改造工作预计要达到的产出（即完成XX户居民回迁安置、安置房工程验收合格率、安置房全面完工的时效等）、效果（即周边街道及环境改善程度、带动就业经济发展情况等）及成本控制（即人力支出、商品服务支出、资本性支出、债务利息和费用支出等），确定为相应的绩效指标。确定单位的绩效目标和绩效指标是业务科室和财务科室协作的成果，绩效目标表是申请年度部门预算项目的必填内容，由财务科室填报，但是业务是事项的起点，业务项目相关人员需要与财务人员进行深入的沟通与探讨，按照绩效目标表的要求，根据项目内容和实施方案，填写项目整体绩效目标，合理选取一级和二级指标，编写三级指标，确定指标性质、指标值、度量单位、权重、指标方向性等内容。科学合理的绩效目标和绩效指标为后续执行监控纠偏、评价客观公正、反馈真实有效都具有重要的意义。

（三）打破数据壁垒，加强预算绩效运行监控

预算绩效运行监控过程中的主要问题是业务科室与财务科室信息、数据的不对称，信息沟通不畅。虽然在资金支付前有较严格的审批程序，但是业务不能实时了解资金的支付及剩余情况，财务不能及时了解项目的进展情况，各自为政、职责划分不清仍然存在，一旦出现问题，就会相互推诿相互指责。“十四五”时期会计信息化工作的总体目标和主要任务提出，充分运用各类信息技术，探索形成可扩展、可聚合、可比对的会计数据要素，提升数据治理水平。行政事业单位应充分利用互联网技术，建立业务、财务及管理融合的一体化系统，使业财数据融为一体，增加信息反馈的及时性和业务过程的可追溯性，准确反映项目进展和资金支付情况，实现经济活动全过程管理。业务人员发起并参与执行过程，提供完整的业务执行信息，财务人员对绩效目标的完成进度和项目资金的执行情况进行监控，及时反馈纠偏。通过信息化技术，重新构建业务、财务管理流程，消除重复低效的工作环节，从源头抓好数据基础，并将内控要素融入执行过程，打破专业数据壁垒，提高精细化管理水平。

（四）多方位结合，提升绩效评价水平

近年来，绩效评价已经成为行政事业单位每年必做的工作，主要分为部门整体绩效评价、项目绩效评价和重点项目绩效评价等三类。部门整体绩效评价和重点项目绩效评价多委托第三方专业机构进行，项目绩效评价以单位自评为主，自评工作基本落实在财务科室，财务人员需要克服自身专业限制，主动学习绩效评价相关理论知识，加强与业务科室人员沟通，共同制定工作方案、收集项目相关基础数据资料，按照预算批复时确定的绩效指标，设置权重，运用一种或多种评价方法，进行客观公正的评价。单位领导层也要加强沟通，协调各业务科室，使全体工作人员都重视此项工作，全力配合财务科室完成绩效评价的自评工作，真实反映单位项目资金的成效，为后续决策提供依据。委托第三方实施的绩效评价工作，单位业务和财务人员也需向第三方提供相关数据资料，与之沟通过程中，时刻树立学习的理念，借鉴专业机构的工作思路和方法，补齐自身的短板，提高预算绩效评价方面的业务能力。

（五）加强绩效评价结果反馈，推动多维度应用

行政事业单位要利用好绩效评价的结果，明确业务活动、管理流程中存在的问题与漏洞，业务科室与财务科室各负其责，针对问题制定整改措施并加以落实，提高评价结果应用效果；建立绩效评价结果监督考核机制，实行绩效奖惩和问责制度，与下年度预算安排相结合，根据评价结果在下一年度或延续或削减或不再安排；因当前行政事业单位的体制束缚导致相关人员缺乏危机意识和责任意识，将评价结果和年度考评挂钩，切实关系到自身利益，激发主观能动性，提高责任主体意识。严格按照政府信息公开要求，在预决算公开中将绩效目标和绩效评价结果一并公开，接受社会公众的监督，提高财政资金使用的透明度。绩效评价结果的反馈与应用，又将影响到下年度预算绩效管理的开端，从而将整个绩效管理的过程串联起来，实现全方位运用。

四、结束语

综上所述，预算绩效管理的全过程始终保持业务和财务的融合，处理好二者的关系，从思想、管理、流程等多方面入手，在绩效目标管理、执行运行监控、绩效评价、评价结果反馈与应用等各环节，抓住主要矛盾，利用信息化手段，拓宽业务和财务的职能，树立全局意识和责任意识，畅通沟通渠道，加强多方位的交流，共同解决分歧和问题，破除阻碍壁垒，真正实现业财融合，提高预算绩效管理水平和科学决策能力，加大财政资金的使用效率和效益，从而提升政府的公信力和执行力。