新时代我国养老保障高质量发展的内容、体系和机制

丛树海

(上海财经大学 公共经济与管理学院， 上海 200433)

2020年，西南交通大学和社会科学文献出版社共同发布了健康老龄化蓝皮书①，认为在未来20～30年，我国人口老龄化将进入“急速”和“深度”发展阶段。从国外看，65岁以上的人口由7%增长一倍至14%，达到深度老龄状态，发达国家大多经过了70～80年。我国由于历史上人口政策起伏较大，从“老龄”到“深度老龄”这一过程大致只需要30年，速度如此之快的结果便是，我国对老龄化的“物资储备”和“制度储备”均有不足[1]。快速深度老龄化的发展趋势提出了一个现实问题，即要求我们建设一个更加完备的养老保障制度和一个更大的有关老龄化的工作体系。只有同时建设一个更加完善的养老保障制度和一个全社会的老龄化工作体系，才能更好地应对深度老龄化趋势。正如《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》②所指出的，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义”。养老保障的问题可以说是世界性的难题，发展中国家有发展中国家的不足，发达国家也有发达国家的弊病；人数众多的国家有自己的难题，人口相对比较少的国家也有自己的困惑；中国有中国的问题，外国也有外国的问题。

党的十九届五中全会首次提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”③。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出了积极应对人口老龄化国家战略的24条意见，涉及养老服务体系、老年健康支撑体系、老年人社会参与、老年友好型社会和银发经济等若干方面。中央政府之所以在这个时点发布老龄工作意见，是由于我国养老在面临深度老龄化的大背景下，存在三大问题。其一，尽管我国已基本构建起完整的养老保障体系，实现“应保尽保”，但我国养老保障基金积累不足，面对即将到来的深度老龄化，需要进一步巩固和增强积累能力。其二，由于历史原因，我国现有的养老保障框架体系尚未完善，职工保、城镇居民保和农村居民保仍然存在体系和制度的不完整问题，它既与地区、城乡之间的经济发展水平和个人缴费能力有关，又与养老保障的国家责任、雇主责任和个人责任之间的关系梳理有关。其三，从养老问题或老龄化工作来看，仅有养老保障制度并不足以解决养老问题，需要从更高层次、更广泛视角，为解决以养老保障制度建设为核心的养老问题提供更加全面的政策安排。因此，从我国“新时代”养老保障的发展需要看，建立一个高质量的养老保障体系，需要解决养老内容、保障体系和管理机制三个关键问题[2]。

一、养老内容上：要“有钱、有医、有人”，形成“钱、医、人”三位一体

(一)关于“有钱”

养老当然需要钱。当居民进入老年阶段之后，法律和生理两个方面都失去了劳动能力，其生活来源主要依靠劳动期间的储蓄及其财产增值积累，这要求劳动者对未来具有“预测”能力和自觉实施的储蓄计划。对社会来说，面对老年人的生活需求，或者通过将年轻人的一部分劳动成果转移给老年人，实行“现收现付”的“代际分配”，或者对年轻人劳动期间的成果进行强制“积累”，在其年老时再行支付。因此，无论是对个人，或是对社会，养老的“钱”就是通过养老保险制度将养老资金筹集起来，形成养老基金。养老基金积累越多，养老的物质基础越丰厚，养老保障制度应对老龄化的能力就越强。

我国养老保险作为劳动保险制度的组成部分，长期仅以职工为保险对象，采取现收现付、企业管理的模式。20世纪90年代后期以来，我国养老保险制度从职工养老保险企业化管理进入社会化统筹管理，从职工有保险、居民无保险进入职工和城乡居民均有保险，从现收现付制进入养老保险基金部分积累，实现了三大历史改变。特别是党的十八大以来，我国社会保障制度建设进入“快车道”，城乡一体、保障覆盖、基金积累和全国统筹都取得显著成就(见表1)。

表1 2011年和2020年我国养老保险基本情况对比

就2020年相比2011年的变化而言：一是养老保险覆盖面大幅提升。2011年，我国基本养老保险参保人数包括城镇职工和城乡居民合计为64 736万人， 2020年全国参加基本养老保险人数实现大幅度增长，达到99 865万人，覆盖人数增加了54.3%，在全面实现小康社会的同时养老保险实现了应保尽保。二是养老基金筹资能力明显增强。2011年，基本养老基金全年总收入为18 005亿元，2020年全年基本养老基金收入达到49 229亿元，筹资能力提高了173.4%。三是基金滚存结余不断增长。2011年，累积结存为20 728亿元，2020年增加到58 075亿元，累积结存增加了180.2%。不难发现，在基本养老保险覆盖快速提升的情况下，筹资能力增长快于覆盖面增长，累积结存增长快于筹资能力增长。

但从基金能力的内涵和发展趋势看，我国基本养老基金将面临一系列挑战。首先，基金支出要快于基金收入增长。2011年，基金总支出13 364亿元，2020年基金支出54 656亿元，增长了309.0%，远远超过173.4%的基金收入同期增长水平，基金支付压力大。其次，基金支付能力下降。2011年，养老基金当年可以结余4 641亿元，累积结存额可以支付约一年半，但2020年基金收支为赤字5 427亿元，累积结存基金静态仅可支付约一年，支付能力下降约半年。再次，地区之间的不平衡进一步加剧。2020年，企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高到4.0%[3]，基金调剂规模为7 400亿元④。最后，企业年金增长不尽如人意。2011年，年金覆盖1 577万名职工，年金覆盖率⑤为5.55%，而2020年年金覆盖2 718万名职工，年金覆盖率为5.96%，覆盖范畴并没有明显的增长。

在养老覆盖率大幅提升、养老基金年度筹资额大幅增加的情况下，基金支付能力仍有所下降，其原因在于：一是缴费人数增加的同时，由于老龄化的加深而使得支付人数大幅增加。2011年，全国60岁及以上老年人口已达1.849 9亿人，占总人口的13.7%⑥。2020年，全国60岁及以上老年人口2.640 2亿人，占总人口的18.7%⑦。二是为提高老年人生活质量，国家连年增加基本养老金的支付水平。自2005年起，人社部、财政部每年会根据社会平均工资和物价水平，对养老金进行适度调整,养老金已经连续十余年上涨[4]。

由此可见，在我国养老保障制度不断完善的情况下，由于老龄化不断加深，领取养老金人数增长快，使得既定制度下的筹资框架和筹资能力相对稳定。同时，养老支付人数和支付水平决定的支付需求则以更快的速度增长，导致养老基金支付需求旺盛、支付压力大增。在深度老龄化来临时代支出压力将进一步增大，应提前做好养老基金的筹资[5]，加大财政支持包括预算补贴、国资划拨等力度，它将直接关系到养老基金的充裕和我国深度老龄化时代资金应对能力的提升。

(二)关于“有医”

老年人特别是高龄老人与疾病相伴是常态。因此，养中有医、医养结合、以医助养，势必成为老年人的养老需求，正所谓“老有所养、老有所医”。特别需要指出，“老有所医”并非一般意义上的“病有所医”，而应当是一种特殊意义上的普遍性和经常性需求，是老年人不同于年轻人的医疗需求。因此，“老有所医”通常具有两个基本特点：一是老年人普遍患有常见病、慢性病，治疗的需求是常态化、经常化的；二是老年人行动不便、体力不支，更需要就近就医。从这个意义上讲，所谓“有医”，是要求医疗卫生机构加快基层和社区布局，最大限度地为老年人就医提供方便。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》要求，“推动老龄工作重心下移、资源下沉，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，确保老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”。目前，国内养老机构的医疗参与情况较好[6]，“医养结合”到位，但在“9073、9064、9055”⑧的养老基本格局下，大部分和绝大部分老人仍然居家养老，很多家庭为老人的“就医难、就医不便”而烦心、操心。2021年2月26日，习近平总书记在中共中央政治局就完善覆盖全民社会保障体系进行的第二十八次集体学习会上强调，“要强化问题导向，紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，不断推进改革”⑨。目前，“医养结合”的主要着力点在约占养老总人数5%的养老院、养老公寓、养老社区等养老机构或准养老机构。95%以上居家养老居民的医疗需求如何得到更直接、更便捷、更优良的满足，就将成为今后一个时期特别是深度老龄化社会必须加以尽快解决的重大问题。

需要指出的是，“以医助养”不是依靠养老保险制度所能解决的问题，关键是要强化以社区为对象的医疗网点建设，以便为老人提供更加便捷的医疗医护服务。2020年12月，国家卫生健康委办公厅、国家中医药管理局办公室印发《关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》⑩，第十二条即有关增加居家医疗服务供给，要求各地卫生健康行政部门要采取有效措施加快发展居家医疗服务。具体指出，“根据区域内老年人迫切居家医疗服务需求，统筹区域医疗资源，合理引导医疗机构增加居家医疗服务供给”“鼓励有条件的医疗机构通过上门巡诊和家庭病床等方式，积极开展居家医疗服务”“支持护理院、护理中心、康复医院、康复医疗中心、安宁疗护中心等将医疗服务由医疗机构内延伸至居家”。由此可见，一方面要加强医疗服务“上门”，另一方面要加快基层医疗机构建设，包括街、镇、乡医院，以及村和社区诊所的建设布局和质量提升[7]。事实上，缺少就医便利和医疗上门服务的养老体系是不完善的，根本无法满足深度老龄化社会的需求[8]。

加快基层和社区医疗卫生机构建设和布局，为老年人提供更加便利的医疗条件和医疗服务，是一项有关老龄工作的系统工程，并非养老保险制度本身可以解决的，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》的发布非常及时，从老龄工作的更大范畴上进行部署和落实，是适应深度老龄化、从根本上改变和提升为老服务质量的重要制度安排。只有各方协作、系统集成，才能应对好老龄化新时代的挑战。

(三)关于“有人”

伴随着经济发展和社会进步，人类的期望寿命不断延长。期望寿命的延长，导致高龄老人越来越多，行动不便者也随之增多。这些人可能要坐轮椅，可能要有人搀扶才能行走，可能无法达到必要的生活条件，甚至可能失能失智。因此，这部分老人需要有人对他们进行适当的生活照料。这个照料必须要由专人来完成，虽然一部分老人可以由他们的子女来完成照料，但就整体而言，必然会有相当一部分老人的生活照料无法依托其子女，而不得不转而寻求“社会照料”。换言之，除了“以医助养”，还需要有一支能够进行日常生活照料和日常医护服务的专业护工队伍。这支为老服务和助老服务队伍是一支社会化的专业队伍，包括临时性的家政服务人员、长护险护理人员、全天候陪护人员以及医疗护理人员和心理疏导人员等。显然，如何培养这支为老服务和助老服务的专业人员队伍，就成为新时代老年工作中的一个新焦点和新课题。为老服务，短期内不可能依靠机器人。未来30年里，“4-2-1”或“4-2-2”的家庭结构使得独生或少子女一代没有可能成为为老服务的主力军。充其量子女辈仅能够抽出时间关心一下长辈，这恐怕都已经难能可贵了。从社会养老服务体系的构建来看，需要尽快培养一批具有一定专业知识、能够专门从事为老服务和助老服务的专业护理队伍[9]。

培养这支队伍可以参照现有国家培养师范生的机制和模式：政府买单不收学费，甚至给予助学金、奖学金，免掉学员生活费，充分发挥高职、中职学校的作用，招收的老年护理专业学生可免费就读。2020年12月，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》，提出促进养老托育服务健康发展的23项举措。第六条指出，要“加强老年医学、老年护理、社会工作、婴幼儿发展与健康管理、婴幼儿保育等学科专业建设，结合行业发展动态优化专业设置，完善教学标准，加大培养力度。按照国家职业技能标准和行业企业评价规范，加强养老托育从业人员岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训”。

老年护理专业人员的培养，要从建立学科和扩大招生开始[10]。当前，护理专业并非社会热门专业，护理工作困难大、难点多，特别是老年人智能衰退，可能会有独特的生活习惯，护理人员不仅需要专业的知识，更需要足够的耐心、细心和爱心。国家应当将护理专业人员的培养作为深度老龄化时代的重要工作，尽快将其列入议事议程并制定招生计划。 在培养过程中政府为学员买单，当他们毕业以后，实行公司化管理，即建立由政府主导的老年护理公司接收毕业生，并且负责管理服务人员队伍、设立服务项目。服务价格按照市场定价，实行市场化运行。按照市场化的手段设立服务项目，为居家养老人员提供医疗、医护、家政、心理等各方面的上门服务。当然，既然是公司化的管理和市场化的定价，它的收入应该归服务的提供人员——按劳分配，多劳多得。公司因为提供管理，收取必要的、少量的管理费用，并负责对服务人员队伍进行管理、考核和晋升评价，使得这个行业的从业人员有事业上升空间，以提升行业吸引力。

综上所述，应对今后30年逐步加深的深度老龄化趋势，在不可能大量建设养老机构，绝大多数老人只能居家养老的情况下，必须按照“有钱、有医、有人”的思路应对，在养老保险已基本全覆盖的情况下，重点解决缴费激励，强化“三支柱”建设。为老助老要重点强化社区基层医疗机构布局，并建立一支为老服务专业队伍。而“医”和“人”的问题，则需要医疗卫生部门、人力资源部门和教育主管部门通力合作，通过系统集成、协同高效来实现。

二、保障体系上：促使“三层次”养老保障体系向“三支柱”转化

改革开放之后，我国养老保险制度在渐进中逐步完善。1993年11月，党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，“建立多层次的社会保障体系”。1997年11月《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以及2005年12月《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》建构了我国职工养老保险制度的框架，由此形成职工基本养老金、补充养老金(年金)和商业养老保险“三层次”的养老保险体系[11]。从运行20多年的实际情况看，2020年，我国职工养老保险参保人员4.562 1亿人，而加入企业年金的企业职工人数仅为2 718万人，按人数计算的年金覆盖率仅为5.96%。商业保险虽然险种众多，但依然游离在社会保障体系之外，本质上就不是社保的一部分，政府无从掌控。

因而，如果我们将职工基本养老、补充养老和商业养老“三层次”分别以最大值为“1”来表示，那么我国的养老保险体系“三层次”之名，大致只有1.06之实。与此同时，1.06之实还尚未考虑人数更多的城乡居民根本没有补充养老保险的事实。换言之，如果以养老保险全口径的近10亿人计算，企业年金的覆盖率几乎为零，即便加上近年对公务员和事业单位职工实施的职业年金，其企业和职工综合年金覆盖率也小得可怜。显然，在人口急剧老龄化的趋势下，有必要重构我国养老保障体系。改“三层次”为“三支柱”。重建一个国民养老金、职业养老金和个人养老金“三足鼎立”的新架构(见表2)。

(一)关于第一支柱：国民养老金

第一支柱是养老保险的基础部分，本文称之为“国民养老金”。国民养老金面对全体国民，以“国民”属性为依据。宪法第四十五条规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。社会保险法第二条规定，“保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”。

国民养老金实行全覆盖、低水平，全面贯彻“公平、公正、共享”原则，由国家财政通过一般税收支付，操作上可以由国家财政部门将相关金额转付社会保险基金，再由社会保险基金与第二、第三支柱加总后，统一支付给老年人。国民养老金的给付标准统一由国家财政制定，但可以有地区差异，并根据经济社会发展水平、消费品价格指数和地区财力情况适时予以调整。国民养老金实行现收现付制。现实中，国家公务员、事业单位财政拨款中用于养老金的部分可以全部计入，国家用于偿还“老年人”和“中年人”历史欠债的国有资产划拨部分按年度计入，财政用于对社会保障托底的补贴全部计入，财政用于对农村养老保险缴费的补贴也可以全额计入。

设置国民养老金对于提升国民荣誉感、体现宪法精神和实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。

(二)关于第二支柱：职业养老金

第二支柱由企业、单位为个人缴纳的基本养老金形成，本文称之为“职业养老金”或“基本养老金”。职业养老金是指个人从事劳动的职业期间，由所在企业或单位为其缴纳的基本养老金，体现了雇主对雇员的养老责任。因而，职业养老金由企业和单位按照统一费率缴纳形成，职业养老金实行强制缴纳制。职业养老金作为基本养老金应当实行全国统筹，包括缴费率、支付标准、计算方法在内的制度应全国统一。非职工的城乡居民和自由职业者，则可以参照职业养老金，由居民本人缴费形成。职业养老金由养老缴费形成的养老基金及其基金增值支付，与缴费水平挂钩，多缴多得、少缴少得、不缴不得。

作为基本养老金，职业养老金理论上应当实现积累制，但考虑到我国现行养老保险制度始于20世纪90年代后期，近年才基本实现城乡居民的制度统一和事业单位的缴费，历史欠账多，积累明显不足，区域差异较大，难以做到完全积累。所以，实行社会统筹，渐次实现部分积累是更为现实的选择。职业养老金充分体现劳动者的劳动经历和劳动贡献，是按劳分配在养老金领域的有效延续，能够激励公民的劳动积极性。

(三)关于第三支柱：个人养老金(个人账户)

第三支柱由企业、单位为个人缴纳的补充养老金(年金)和个人自行缴纳的各种养老金形成，因都存入个人账户，本文称之为 “个人养老金”或“个人账户”。实践中，可以由四个部分组成：一是企业和单位为个人缴纳的补充养老金(年金)，年金存入个人账户；二是个人缴纳的基本养老金，也存入个人账户；三是个人缴纳的补充养老金(年金)，同样存入个人账户；四是个人自愿额外缴纳的储蓄性养老金(自愿账户)。个人账户形成的养老金总额，实行基金积累制，退休后按照统一公式计算，按月支付，去世后可由亲属继承。在基金积累期间，由养老基金会负责投资运作并实现增值。个人养老金充分体现个人在养老保障中具有不可回避的责任，有利于增强个人养老责任意识。

2020年11月，中共中央制定“十四五”规划和2035年远景目标。第45条要求，“发展多层次、多支柱养老保险体系”。为规范和发展第三支柱养老保险，2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》。具体指出，“个人养老金实行个人账户制度，缴费由参加人个人承担，实行完全积累。参加人通过个人养老金信息管理服务平台，建立个人养老金账户。参加人应当指定或者开立一个本人唯一的个人养老金资金账户，用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税”。

国家财政应对个人账户实行激励政策。鼓励企业为职工更多地缴纳补充养老保险，加大税收抵免幅度。鼓励个人的养老储蓄性缴纳，在原有免税政策基础上，对个人自愿账户实行税收抵免或税收递延[12]。正如《关于推动个人养老金发展的意见》所要求的“国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金”。

表2 重建的“三支柱”养老保障体系

重建养老保障“三支柱”体系，有三个基本特征。一是重新梳理国家、企业(单位)和个人三者在养老保障中的责任。将国家一直以来承担的责任由“隐性”转为“显性”，以“国民养老金”的形式展现，彰显国民意识，更好地体现党和国家“以人民为中心”的发展理念，提高人民当家做主的“主人翁”地位。二是通过“职业养老金”体现被养老人的职业经历和职业贡献，调动人们热爱劳动、参与劳动的积极性。三是特别鼓励和大力发展“第三支柱”，将所有由“个人账户”记账和管理，并最终归属个人的养老金归集为“个人养老金”，便于管理、权益清晰。有利于实现养老保险基金发展壮大，社保管理上更加可管可控，更好地应对我国快速发展的“深度老龄化”。

三、管理机制上：兼顾公平与效率，强化缴费激励

养老保险作为一种保险制度必须讲求权利与义务的对等，除设计中的国民养老金，其权利是全体国民的“天然”权利外，职业养老金和个人账户都具有典型的社会保险属性。社会保险是由“社会层面”统筹提供、由权利人和社会共同履行义务，并由权利人享有的一种社会保障制度，其核心要义是当事人权利与义务对等，即只有在权利人履行了其应当履行的“缴费”义务之后，才可以实际享有“给付”权利的一种“保障”。显然，这种制度的本质是，“权利”与“义务”之间存在“关联”，权利人在实际获得“权利”之前，必须已经履行了其应当履行的“义务”，从而才可以成为现实的“权利人”，即所谓“未缴费者不可得”。并且，权利人实际享有的“权利”，与其实际履行的“义务”之间存在“程度上的关联”，亦即“多缴费者多得，少缴费者少得”。

社会保险这种“权利”与“义务”之间的关联属性，及其“权利兑现程度”与“义务履行程度”之间的关联属性，决定了社会保障的“公平、公正、共享”基本理念具有其特定的实现内涵。其一，“公平”并非包括缴费数量和给付数量在内的数量均等，而是基本制度的统一或一致，即在一个制度框架下，按照“各尽所能”和“按劳分配”原则，进行缴费和给付，从而解决“积极”与“不积极” 的“差别公平”。其二，“公正”是在统一的制度框架内，居民不分属性、不分地域、不分层级、不分群体，凡切实履行义务者均享有权利，凡履行义务程度相同者，皆享有与之对应的同等权利。其三，“共享”不是全体公民“共享”的社会保险制度，更不是全体公民“共享”相同程度的社会保险制度，而应当是指“全体缴费人”“共同享有”由政府出面组织、由社会统筹完成，并由“缴费人共同组成并维系”的社会保险制度。当然，如前所述，“不缴费者不共享”。

因此，我国养老保障制度的进一步改革和完善，提升社会保障治理能力，必须讲求效率。必须建立激励和约束机制，缺乏相应机制的社会保险制度，可能引发缴费不积极，满足于最低缴费年限，或不愿意参加补充养老保险，更不愿意加入自愿账户，从而导致社会保险基金运转困难，无法应对不断加剧的深度老龄化时代。

(一)关于全国统筹：基金统+制度统

由于我国各地经济发展水平和人口年龄结构存在差异，各地之间养老金余缺不均衡已经非常明显。2014年，全国3省域养老金收不抵支。2019年，养老金收不抵支、需要中央调剂的省域已经达到21个，另有3个省域持平，7个省域净调出。中央调剂金在各省域之间的调剂额在2018年为2 422亿元，2019年为6 303亿元，2020年为7 400亿元，2021年已经达到9 327亿元，年均增加2 300亿元。可见，近年来各地养老金余缺越来越严重，余缺差距越来越大。2017年10月，党的十九大提出，“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。根据党中央部署，2018年5月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，指出“围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，从基本国情和养老保险制度建设实际出发，遵循社会保险大数法则，建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步”。养老基金收付余缺的调剂需要，与全国养老保险制度必然统一的趋势，决定了养老保障制度的全国统筹[13-14]。“十四五”规划明确指出，要“实现基本养老保险全国统筹”。

根据全国第七次人口普查数据，2020年，65岁以上老人占人口比重超过15%的有9个省域，老龄化程度最高的辽宁占比17.42%，人口数量最多的广东仅占比8.58%。同年，辽宁人均GDP为5.9万元，人均财政收入为6 236元，广东人均GDP为8.8万元，人均财政收入为10 255元。辽宁65岁以上人口742万人，当年养老金征缴收入仅779亿元，广东65岁以上人口1 081万人，当年养老金总收入达到4 141亿元。两省的情况对比表明，实行养老保险全国统筹势在必行。

基本养老保险全国统筹，既不包括年金统筹，也不包括个人账户统筹。同时，统筹也不仅仅是现金的统筹。既然统筹，作为基金，当然存在资金余缺的调度平衡或拾遗补阙。基本养老保险的全国统筹，更重要的在于制度层面的统筹，包括缴费率的统筹、支付公式和管理制度的统筹。“大数法则”的运用，应当是全国范围统一计算的大数法则，而非各地各自适用一个大数法则，然后进行不同大数法则下的资金余缺调剂。总而言之，全国统筹应当包括资金统筹和制度统筹，没有制度的统筹而单纯统筹资金，将可能导致养老基金结余地区缴费积极性下降，从而损害养老保险制度效率，造成新的不公平和不可持续。显然，我国养老保险全国统筹从基金调剂开始，将在基本养老的制度层面全面展开，逐步实现缴费标准、给付办法和依据、计算公式、管理体制的全面统筹。

(二)关于延迟退休：从渐进式延迟到选择式延迟

2021年3月，十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十五章第三节明确提出，“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄”。延迟退休是应对老龄化社会、减轻养老金负担的一项有效措施，也是人口期望寿命明显延长、健康水平提升条件下，提高劳动力效率的一项基本举措。但延迟退休涉及面较广，将会直接减少人民群众的养老时长，引发不同意见甚至反对意见并不奇怪。为此，国家采取渐进延迟退休的办法，期望通过渐进的方式淡化或降低延迟退休对大众的影响程度。但即便如此，不同意见仍不绝于耳。每个人所处的年龄段不同，因而由延迟退休带来的直接影响也不尽相同。每个人的生活理念不同，在职工作的劳动强度和辛苦程度不同，薪酬水平、家庭照料和自身健康情况等都不尽相同，面对延迟退休必定产生不同的想法和意见，反对延迟退休也无可厚非[15]。

因此，有必要将渐进式延迟退休调整为选择式延迟退休。在渐进式延迟退休模式下：原定60岁退休，延迟目标为65岁退休，若一年延迟3个月的话，4年延迟一年，实现从60岁延迟到65岁的政策目标需要20年，即便每年延迟6个月，政策目标的实现也需要10年时间。这既耗时长久，又难以避免反对之声。若将渐进式延迟退休模式调整为选择式延迟退休模式，延迟目标仍为65岁，可以给公民一个自由自愿选择权，在60～65岁的任意一年，由个人根据自身健康、兴趣爱好、工作强度和家庭需要等情况，做出是否延迟退休的自我选择，这样不但可以有效避免反对意见，而且可以避免“一刀切”式的延迟退休带来的健康不佳、积极性不高等弊端，甚至还可以让申请人所在企业(单位)，根据工作需要情况和申请人健康水平、工作能力等因素，批准其是否可以延迟退休，进而提高退休制度的有效性。同时，选择式延迟退休还可以在避免反对意见的同时，即刻实现政策目标。相信经过10～20年的实践检验，当事人一定会对延迟退休政策的利益和效果做出更加全面而正确的判断。

事实上，延迟退休不仅可以缓解养老基金的困难，理论上也与人口健康水平提高、寿命延长的客观事实相适应。但对年轻人就业可能形成冲击，特别是在科技进步日新月异、知识更新周期大大加快的发展趋势下，知识相对落后、学习新科技能力下降的老年人延迟退休，与更需要新科技、新知识年轻人之间进行置换的“成本”与“效益”究竟孰优孰劣，尚需实践检验。

需要强调的是，无论渐进式的延迟退休，还是选择式的延迟退休，根本上要从养老保险制度的有效机制出发，养老金的支付一定要与其缴费年数、领取养老金时间长短直接挂钩，形成“多缴多得”，将“多缴5年”同时“少拿5年”的10年利益，以制度规定的统一公式计算，保证全部返还给延迟退休的当事人，只有建立起“缴费决定给付”的制度机制，才能从根本上保障延迟退休政策的顺利出台和实施。

(三)关于缴费与给付：缴费决定给付

国民养老金与缴费无关，与人们的社会地位和收入水平无关，与达到退休年龄男女性别和健康状况无关，国民养老金唯一的关联是国民身份，只要是中国公民，无论其工作与否、无论其贡献大小、无论其婚育情况如何，只要符合法定老年人年龄，都可以享受基本统一标准的中国公民养老金，之所以表述为基本统一，是因为可以在一定标准下兼顾地区实际生活水平的差异。国民养老金有利于提升国民荣誉感，是增强爱国主义信念的具体落实，也是我国新时代社会主义现代化国家建设中共同富裕目标的一种象征。

职业养老金和个人账户在性质上属于社会保险，必须体现缴费义务与给付权利的对等，也是“按劳分配”在养老保障领域的延伸[16]。这部分养老金与就职资历无关、与职位高低也无关，唯一与其相关的是缴费年限和缴费水平，如前文所述，“多缴多得、少缴少得”。尽管这种权利与义务之间的对等关系可以有不同的法律界定和表现形式，诸如按收入进行比例缴费、规定缴费额度同等缴费、雇主全部缴费、强制个人储蓄等等，但所有形式背后的实质是个人的责任和必须履行义务的事实。

在省级统筹的情况下，各地普遍推行养老保险的时间有先后，企业、事业单位和公务员加入养老保险的顺序不一，各地因人口老龄化程度不同导致缴费率存在差异，因养老基金收付情况不同而存在支付标准的差别。从一个省域看，各有制度依据和标准方法，可以理解。但从全国范围看，缴费时间长、缴费率高的地区，在相同情况下，退休金标准低于缴费时间短、缴费率低的地区，就是一个非常不合理不科学的现象。换言之，在省域统筹情况下，这可能是养老金计算公式上的差异，或者是两地养老金领取的依据不同所致。但如果实行了养老保险的全国统筹，从全国范围看，这样的缴费和给付机制无法摆脱养老金制度的低效率，极大地降低企业单位和个人足额缴纳养老金的积极性。总的说来，在基本养老保险全国统筹的前提下，必须着重建立缴费决定给付的机制，不仅仅包括不缴费不给付，更重要的是缴费多、缴费时间长的缴费人一定要在给付环节得到实际利益的完整体现。缺乏激励和约束机制的养老保险制度将不可持续。

注 释：

① 《健康老龄化蓝皮书：中国大中城市健康老龄化指数报告(2019～2020)》.北京：社会科学文献出版社，2020年10月。

② 《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》于2021年11月18日通过，主要内容包括8个部分24条。

③ 详见党的十九届五中全会报告《开启全面建设社会主义现代化国家新征程》。

④ 数据来源于人力资源和社会保障部2021年6月3日发布的《2020 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

⑤ 年金覆盖率=当年年金职工人数/当年加入基本养老金职工人数×100%。

⑥ 数据来源于全国老龄办2012年发布的《2011年度中国老龄事业发展统计公报》。

⑦ 数据来源于国家卫健委老龄健康司2021年10月15日发布的《2020年度国家老龄事业发展公报》。

⑧ “9073”模式是指90%身体状况比较好的、愿意和子女在一起的老年人，采取以家庭为基础的居家养老；7%的老年人依托社区养老服务中心，提供日间照料；3%的老年人通过机构养老予以保障。“9064”“9055”模式以此类推。

⑨ 数据来源于《完善覆盖全民的社会保障体系 促进社会保障事业高质量发展可持续发展》，2021年2月26日。

⑩ 详见国卫办医发〔2020〕24号《关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》。